1、山东农村剩余劳动力转移及农民工就业出路探析 国家统计局山东调查总队 2010.01.13 08:15:35改革开放以来，我国工业经济迅速发展，大量农村剩余劳动力涌入城镇和二、三产业之中。然而，由于我国特殊的户籍制度，在农村剩余劳动力转移过程中，产生了农民工这一特殊群体，他们具有农民身份，却从事非农活动，在城市和农村往返流动，他们只是行业活动上的转移，并非真正意义上的完全转移。这种单一转移既不利于农村剩余劳动力转移目标的实现，也不利于工业和农业现代化进程。那么，如何认识农民工问题？怎样解决农民工问题？本课题拟通过对山东农民工产生的原因、现状和存在问题进行分析研究，以此来探讨真正实现农村剩余劳动力
2、转移。一、山东农民工产生的原因农民工概念有广义和狭义之分，广义的是指主要从事非农产业活动的全部农民工。狭义的是指外出到乡以外的农民工。本课题所要分析研究的范围是广义概念上的农民工。根据美国著名经济学家刘易斯创立的“二元经济结构理论”，二元经济结构的存在是产生农村剩余劳动力转移的根本原因。山东是一个农业大省，具有典型的二元经济结构特征。农业部门客观存在的大量剩余劳动力以及农业部门与工业部门在劳动生产率等方面都存在着的明显差别，直接导致大量农村剩余劳动力向非农行业转移，这是二元经济结构特征的必然结果。改革开放三十年来，随着工业化的迅速发展，山东农村剩余劳动力大量涌入工业和其他非农行业，在改变自身生
3、活条件同时，也为社会经济发展做出了巨大贡献。但是，由于我国特殊的户籍制度和土地制度，使得农村剩余劳动力转移成为一种不完全转移。1958 年，国家颁布了户口登记条例及配套制度，为限制农村人口流入城市提供了详细的制度安排，由此诞生了城乡分割的二元户籍制度，它以法律形式严格限制农民进入城市，城市与农村之间构筑了一道高墙，同时，户口又成为利益载体，农业户口和城市户口所享有的利益极不平等。改革开放后，伴随家庭承包经营的推行和乡镇企业的发展，农村劳动力市场开始起步，允许农民工自带口粮进入小城镇，政府对劳动力流动政策进行调整，加强了对农村劳动力流动的管理，农村劳动力流动与转移逐步增长。农村剩余劳动力真正快速
4、流动是在邓小平南巡讲话以后，山东经济跟全国一起进入了一个高速增长时期，为农村剩余劳动力转移创造了空间，但是，这种转移只限于生产行业转移，因户籍身份未变，所享有利益未变，转移者仍然是农民身份，在家拥有承包的土地，在城镇从事二、三产业却享受不到城镇职工同等待遇。专家称之为农民工，即：户籍身份还是农民、有承包土地和宅基地，但主要从事非农产业活动、以工资为主要收入来源的人员。可以说，农民工是我国特殊户籍制度的产物，是农村剩余劳动力一种不完全转移。因其身份的影响，农民工长期处在城市边缘，经济和政治诉求得不到保证，他们居住条件差，生活清苦，劳动强度大，还时常拿不到应得的工资。尽管近几年，党中央国务院极其重
5、视农民工问题，制定了包括社保、最低工资保障等一系列政策和措施，极大地改善了农民工的状况。但因农民工身份的限制，其地位则无法从根本上改变。同时，由于农民工无法完全融入工业和城镇里来，并在家拥有土地承包，这对实现工业化和提高农业生产率也极为不利。二、山东农民工基本现状改革开放以来，山东农村劳动力转移由慢到快迅速发展，特别是进入二十一世纪，农民工数量迅速壮大。根据山东农民工监测调查结果显示，2008 年，山东农民工（从事非农产业或外出 6 个月以上）共计2047 万人，约占全省农村劳动力一半以上，比 2000 年增加 816 万人，增长 66.3%，平均年递增 6.6%。农民工在转移过程中呈现以下基
6、本状况：（一）农民工转移方向。农民工转移方向主要是指转移地和转移行业。在转移地上，由于山东沿海地区经济相对发达，本地吸纳劳动力能力较强，农村劳动力就地转移特征显著。2008 年，在全省 2047 万人农民工中，乡以内转移的农民工 1182 万人，占 57.7%，外出（乡外）农民工 865 万人，占 42.3%。其中：乡以外本县内的 329 万人，占全部农民工 16.1%，县以外省以内的 346 万人，占 16.9%，省以外的 190 万人，占 9.3%。在转移行业上，从事第二产业人数的比重持续增加，从事第三产业人数有了较大发展。2008 年，全省从事第二产业农民工为 1100万人，占 53.7
7、%，比 2000 年增加 432 万人，增长 64.7%，年均递增6.4%；从事第三产业 947 万人，占 46.3%，比 2000 年增加 384 万人，增长 68.2%，年均递增 6.7%。（二）农民工结构情况。2008 年，山东农民工性别中以男性为主体，占 65%，女性占 35%；在年龄结构中，年轻人为主体，40 岁以下的占 58.7%，其中：20 岁以下的占 5.4%，20-30 岁的占 34%，30-40 岁的占 19.3%。进入本世纪，农民工年龄提高迅速，2000 年，全省 40 岁以上的农民工只占 23.1%的，2008 年上升到了 41.3%，八年间提高了18.2 百分点。在婚
8、姻状况中，已婚的占 72.3%，未婚的占 26.8%。（三）受教育程度和培训情况。2008 年，农民工初中以下的占7.1%，初中程度的占 61.8%，分别比 2000 年下降了 3.2 个和 3.8 个百分点，高中程度的占 18.1%，中专以上的占 13.1%，分别比 2000 年提高1.4 个和 2.9 个百分点。随着技术进步和企业向技术密集型转化，企业对知识性、技能性人才的需求越来越大，参加培训的农民工越来越多。2008 年接受非农专业培训的人数占农村转移劳动力的 48.1%，比 2001年提高了 26 个百分点。（四）农民工进城的途径。目前，山东农民外出务工还主要依托以亲缘、地缘关系为基
9、础建立起来的社会信息网络。2008 年，山东外出农民工（乡外）以亲朋好友介绍外出的占 48.3%；以自发性外出的占32%；通过中介组织、政府组织和其他形式的外出的分别占8.5%、 5.7%和 5.5%。原因是靠亲友介绍或帮带，就业成本低且成功率高，这与农民工获得就业信息的渠道少、对社会职业中介机构诚信的认同感低有关。（五）农民工的从业时间。山东农民工工种相对稳定，从事某种工作的时间较长。据调查，在外出农民工中，有 87.1%的农民工从事同一种工作超过 5 年以上，有 6.5%的农民工从事同一种工作在 3-5 年，3 年以下的 6.4%。在当地务工的农民工中，有 30.2%的农民工从事同一种工作
10、超过 5 年以上，有 21.1%的农民工从事同一种工作在 3-5 年，3 年以下的占 48.7%。在当地自营的农民中，有 42.4%的农民工从事同一种工作超过 5 年以上，有 28.3%的农民工从事同一种工作在 3-5 年，3 年以下的占 29.3%。（六）农民工的劳动时间。按现行劳动法规定，劳动者每日工作时间不超过 8 小时。据调查，山东外出农民工的劳动时间 8 小时及 8 小时以内的占 34.6%，超过 8 小时的占 65.4%，其中：10-12 小时的占20.6%， 12 小时以上的占 5.3%。这说明，外出农民工的劳动时间超出劳动法规定的现象仍然很严重。在当地务工的农民工中，劳动时间在
11、 8小时及以内的占 62.8%，超过 8 小时的占 37.2%，其中：9-10 小时的占32.0%， 10 小时以上的占 5.2%。（七）农民工的工资水平。据调查，山东农民工工资收入主要集中在 800 到 2400 之间，过低和过高比例较小。其中，收入低于 800 元的占 22.5%，800-1200 元的占 34.0%，1200-1600 元的占 27.3%，1600-2400 元的占 12.9%，2400 元以上的占 3.3%。在农民工收入调查中，表现出来的特征是：男性收入高于女性；受教育程度（或参加培训）与收入成正相关，即受教育程度高的收入也高；年龄大小与收入多少没有相关性；工作时间长短
12、与收入多少没有正相关，相反，工作时间长的农民工收入低于 800 元的比重反而较高，这意味着劳动强度大的工作，其工资往往也较低。（八）农民工的工作待遇。近几年，政府十分重视农民工问题，农民工的工作待遇情况有了较大的改善，调查显示，在外出农民工中，由单位或雇主免费提供食宿情况相对较好。在伙食方面，每天提供一顿伙食或不提供伙食但有一定补贴的占 51.2%，既不提供伙食也没有补贴的占 48.8%；在住宿方面，提供住宿或不提供住宿但有一定住房补贴的占62%，既不提供住宿也不给予补贴的占 38%；在当地务工的农民中，由单位或雇主免费每天提供一顿伙食或不提供伙食但有一定补贴的占22.1%，既不提供伙食也没有
13、补贴的占 77.9%；在拖欠工资方面，只有5.1%的农民工反映工资有拖欠，94.9%的农民工不存在工资被拖欠问题。（九）农民工的社会保险。调查显示，单位和雇主给农民工上各种保险和住房公积金的积极性并不是太高。据推算，全省农民工上养老保险的 13.5%、工伤保险的 17.5%、医疗保险的 12.8%、失业保险的3.8%、生育保险的 2.3%、住房公积金的 2.9%；而未入以上各种保险和公积金的分别是 84.3%、78.4%、84.2%、92.4% 、93.2%和 93.7%，有极小部分农民工不知道自己是否入了这些保险和公积金。（十）农民工举家外出情况。举家外出是指农村常住户离开原居住地，到其居住
14、地所在乡镇行政管理区域以外地区居住。其特点是户口仍在本村。据调查，2008 年，山东举家外出户数 53 万户，外出农民工人数 84 万人。举家外出农民工基本上在农村均有承包地和宅基地，他们在生活地所面临的困难较大。据调查，有三分之一的外出户收入不能满足生活支出，大部分外出户租房居住，近 90%外出户没有五种保险中任何一种，但孩子入托入学问题基本上能解决。（十一）农民工返乡情况。农民工返乡主要是指外出（乡外）农民工在某一时间返回乡以内居住地。在正常情况下，农民工外出和返乡是动态变化的。20032006 年，返乡率大致在 45%左右；2007 年因取消农业税等政策实施，返乡率为 5.9%；2008
15、 年受金融危机影响，实际返乡农民工 106 万人，返乡率为 12.3%。调查显示，在 12.3%比例中，正常因素下返乡率约为 7%，特殊因素下返乡率为 5.3%。2008 年返乡农民工呈现的特点是：年龄较大、文化程度和技术素质较低、从事第二产业以及自发外出的务工人员返乡率较高，而从事管理、技术等工作、有组织外出和从事第三产业的务工人员返乡率较低；在地区分布上，省内返乡率较低，省外返乡率较高，城市返乡率较低，其他地区返乡率较高。（十二）农民工承包土地情况。据调查，在外出农民工中，拥有承包的土地的农民工占 98%，没有承包的土地的占 2%。这说明两个问题：一是大部分外出农民工在外从事二、三产业的同
16、时，在家里都有土地。可以说，在同一时期既拥有城市就业岗位，又享有农村土地资源。这种现象短期上有利于经济发展和社会稳定，但长期来看，不利于农业、工业现代化进程。第二是已出现无地可种的农民。无地可种的原因主要是原来就没有分地，这部分人大多是年轻人，这是个值得注意的问题，因为土地承包实行的是“增人不增地，减人不减地”政策，这项政策在有利于稳定土地经营权的同时，也造成了新增人口无地可分的情况。随着农村人口的增长，而农村土地有限，用来分给新生人口的土地越来越少，有的地方基本上没有地可分了，于是，就产生了无土地承包的农民。另外无地可种的原因是耕地被征用。三、对山东农民工的基本判断根据以上对山东农民工转移动
17、因和转移基本现状的分析，结合其它相关资料，我们得出对山东农民工转移的一些基本判断。（一）劳动力转移速度相对滞后。按照国际惯例，衡量工业化程度的指标主要有四项，当人均 GDP 达到 1000 美元、工业化率达到 20%-40%、城镇化率达到 37%以上、三次产业结构为 12.7：37.8：49.5 以及三次产业就业结构为 15.9：36.8：47.3 时，则处于工业化初期阶段，而目前山东人均 GDP 已达 3000 美元以上，工业化率和城镇化率分别达到51.8%和 46.8%，三产产业结构和就业结构分别为 9.7：57：33.4 和37.4：31.6：31，从前三项指标上看，基本上可以判断山东工
18、业已经处于中期发展水平，但在三产结构上存在较大出入，特别是就业结构，农业劳动力所占比重比国际上工业化初期阶段还超出 21.5 个百分点，三产就业结构甚至都没有达到工业化初期水平，农村剩余劳动力转移明显滞后。虽然从我省的实际出发，人口特别是农业人口众多，农业生产率较低，无法完全按照国际惯例衡量。但如果现在按照工业化初期阶段的一产就业 15.9%的比重计算，2008 年，山东农业劳动力人数也应减少为 630 万人左右，转移出农村剩余劳动力应为 3300 万人，而实际转移人数只有 2047 万人，还有 1250 万人需要转移，如果按现在的农村劳动力增速计算，到 2020 年，至少要再转移出 1500
19、 万人，这意味着今后11 年间每年至少要净转移出 100 多万人，转移任务十分繁重。（二）农民工已出现分化。大体分为三大类型：一是已经城市化的农民工，他们虽然具有农村户口标识，但他们大多居家迁移到城镇，拥有较稳定的居住场所、就业岗位和相对固定的劳动关系，他们的归属是城镇；二是只在农闲季节才外出打零工的农民，他们以农业为主，打工为辅，他们的归属是乡村；三是处于流动状态的农民工，这类农民工大多在城市工作年限较长，但家属或孩子在农村，农忙时也基本上不回家或少回家，这一群体中进入第一类人群的人数在上升，他们多数以做城市人为目标。农民工群体的走向分化，决定了解决农民工问题的政策必须具有分类考虑的取向，否
20、则，所制定的政策将无法适应全体农民工的客观需要。（三）就地转移是重要途径。山东省内吸纳农民工就业能力极强，约占全部转移农民的 90%以上，其中，县及县以内吸纳农民工占74%，当地就业成为山东农民工转移的重要途径。山东是农业大省，农村人口占 60%以上，他们大多生活在县城以内，大多数人就业意向选择在当地。同时山东又是经济大省，大中小城市经济相对发达，特别是通过龙头企业带动、商贸流通专业市场培育、民营企业经济发展和县城及中心镇建设等方式，吸纳了大量当地农民工就业，并且随着山东经济的快速发展，吸纳农村剩余劳动力能力将进一步加强。（四）农民工的代际转换基本完成。改革开放三十年，第一代农民工随着时间的推
21、移已逐渐步入老龄化，他们带着双重身份，渴望生存条件的改变，但最终返回了农村。而改革后成长和出生的第二代农村劳动力已经成为农民工队伍中的主体，他们更具有融入城市和追求平等权益的欲望与追求。而且，在城市定居的农民工已经有了越来越多的在城市出生并在城市成长但仍然缺乏城市户籍身份的新生代，这些新生代因户籍不同而遭受的不同待遇已让新生代产生了心理落差，这对农民工子女的成长极为不利，他们迫切需要融入城市。（五）保护农民工权益任重道远。近年来，党中央、国务院非常重视农民工问题，颁布劳动法等保障农民工权益，但现实中，农民工权益受损现象仍然严重。表现在：劳动时间超长现象比较普遍，拖欠农民工工资现象时有发生、没有
22、交纳各种社会保险的农民工达 70%以上、未签订劳动合同的达 50%以上等。而农民工这些权益的保护并不是完全靠企业自身所能解决的，它需要政府、社会和农民工共同努力才能够达成。当然，解决的前提是经济持续发展，企业生存环境良好，生产规模不断扩大和生产效益不断提高，因此，在短时间内不可能解决所有问题，只有循行渐进、逐步改善以保障农民工的各项权益。（六）农民工对政府的企望很高。政府依然是农民工眼里的重要企盼，他们渴望政府给提供就业信息和帮助联系就业，渴望政府提供培训机会和给予创业支持，这表明，他们相信政府，把政府当做靠山，渴望有组织的转移，渴望自身文化、技术素质有机会提升，而对自发的、盲目的、质低素的外
23、出务工缺乏安全感和感到疲惫和无奈。（七）农民工的文化素质影响就业。从农民工工资水平和返乡情况可以看出，农民工的文化、技能素质是影响就业的重要因素，文化素质越高就业越容易，工资水平越高，工作也越稳定。反之，找工作越困难，而且找的工作劳动强度大，工资低，待遇差，工作又不稳定，极易被淘汰而返乡。特别是随着企业技术升级，过去一些劳动密度大的企业越来越少，文化技能低的农民工就业更加困难。因此，加大农民工文化、技能培训是一项重要工作。（八）制度性改革落后于农民工转移速度。按照工业化初期水平标准，山东农村剩余劳动力转移速度已经滞后，而造成这种现象的主要原因则是制度改革的滞后。因户籍制度和土地制度等特殊因素，
24、产生了农民工这一特殊群体，随着农民工的大量转移，关于制度方面的改革并没有太多实质性的进展。三十年来，农民工的身份及其应享受的权益仍然没有得到有效解决，农民工无法成为真正的产业工人，大量的农民工随着年龄老化而又转回农村，他们始终生活在产业边缘、城市边缘和制度边缘。另一方面，从城镇化率来看，制度性的改革也明显落后于农民工的转移速度。2005 年，城镇化率的计算口径有了修改，城镇人口的概念由原来的户籍人口变为城市常住人口。这使很多农村户籍的人口被统计为城镇常住人口，这部分人就是外出农民工，实际上，他们并不真正的城镇人口，是在家拥有土地承包或宅基地的进城农民，这意味着有关制度改革亟待深入。四、对山东农
25、民工出路的探讨农村剩余劳动力向工业等非农行业转移是历史发展的必然选择，是每一个实现工业化国家的必经之路。但通过以上分析我们得知，山东农村劳动力转移速度相对缓慢，造成这种现象的原因错综复杂，究其根本原因就是原有的户籍制度产生了农民工这样一个过渡群体，并由于滞后的制度性改革，使大量外出的农民工又随着年龄增长和工作变化等原因而返回农村，再次成为农村居民。根据调查显示，平均每年外出农民工120 万人以上，返乡农民工 100 万人左右，其中，因户籍原因返乡的约60 万人以上。如此外出-返乡- 外出循环，最终并没有真正实现农村剩余劳动力的转移任务，也最终无法真正实现工业、农业现代化。可以说，改革开放后第一
26、代农民工的归宿是农村，那么第二代和第三代的归宿是哪里，答案只有一个，要想在短期内完全实现工业化，就必需将农民工以及他们子女的归宿定位在城镇，把农民工逐步转化成完全的非农行业劳动者，即实现身份和行业双重转移。因此，山东在今后的劳动力转移中，要在继续加大农村剩余劳动力转移的同时，逐步实现农民工身份及行业的双重转移，进而逐渐消亡农民工这一过渡群体，这是农民工转移的最终出路。（一）实现双重转移的必要性和可能性1、实现农民工双重转移的必要性第一，是实现工业化目标的必然选择。工业化是经济发展的必然阶段，是一个国家实现现代化的必由之路。而工业化过程就是工业或非农行业产值在国民生产总值中比重不断上升的过程，以
27、及工业和非农行业就业人数在总就业人数中比重不断上升的过程。简单说，就是一个农业人口不断减少，工业及非农行业人口不断增多的过程，是传统农业社会向现代工业社会转变的过程。在这一过程中，农村人口不断向城镇聚集，城镇化率不断提高；同时，农业生产率迅速提高，工业生产量快速增长，新兴部门大量出现，高新技术广泛应用，社会劳动生产率大幅提高，城镇化水平和国民消费层次全面提升。十七大确立了我国在 2020 年基本实现工业化的目标。要实现这个目标，就意味着要有大量的农村剩余劳动力完全转移到非农行业，这是实现工业化发展目标的必然选择。第二，是二元经济结构的必然结果。刘易斯等著名经济学家对“二元经济结构”理论已做了重
28、要阐述，只要二元经济结构存在，就必然导致劳动力生产率低下行业的劳动力向劳动生产率高的行业转移，直到提高全社会劳动力生产率、农业部门和工业部门同步发展、二元经济结构变为一元经济结构时，劳动力转移才能停止。目前，山东的二元经济结构尚处于刚性时期，只有实现农村剩余劳动力双重转移，消除两栖身份的农民工，才能避免农民工最终又返回农村成为农民，也才能提高全社会的劳动生产率，实现农业部门和工业部门同步发展，实现城乡一体化和全面小康社会。否则，两栖身份的长期存在，势必阻碍工业化、现代化的实现。表现在：一方面，农民工进城镇长期从事工业等非农行业活动，另一方面，在农村拥有一部分土地承包和宅基地，这不仅使农民工无法
29、享受真正产业工人所应有的各项权益，也会导致农村土地流转的停滞和小块土地经营的凝固化，既不利于工业部门发展，也不利于土地规模经营和农村劳动率的提高，最终将无法真正消除二元经济结构，实现工业、农业现代化。第三，是解决农民工众多问题的必然要求。三十年来，农民工为社会经济建设做出了巨大贡献。但长期以来，他们一直充当着廉价劳动力的角色，有 80%以上的农民工工资水平低于全省城镇职工平均水平；他们工资较低，却从事着繁重的、超长时的工作，社会养老、医疗、失业和工伤等保险缺失；他们在城镇居无定所，生活清苦，与雇用单位或雇主矛盾突出，却维权艰难；与城市居民同住一城却不能相融，许多政治、经济利益诉求无法实现。同时
30、，农民工子女的生活与教育问题也存在不足，虽然当地政府极力解决农民工子女入托入学问题，但他们始终被打上农民工子女烙印，在一定程度上无法与当地孩子融合。然而这部分子女还是幸运的，农民工大部分的子女留在农村，被称为留守儿童，他们长期与父母分离，缺乏家庭温暖，性格叛逆，许多孩子不愿学习，四处游荡，成为社会不稳定因素。而造成农民工这一众多问题的根本原因就在于农民工身份的不明确性，他们非工非农，在城市遭受排斥，产业工人和城市居民该享受的待遇他们无法享有，在农村亦不能安居，较高层次的城市生活让他们向往。因此，解决农民工的身份已是迫切需要进行的事情，这是解决农民工众多问题的必然要求。2、实现农民工双重转移的可
31、能性第一，政策环境的支持。我国对待农村剩余劳动力流动的政策，大致经历了不允许、限制、允许和鼓励四个阶段，这是政策上的转变，也是认识上的转变。现在，党和政府不仅创造条件鼓励农村剩余劳动力转移，而且还认识到了保护农民工权益的重要性。2007 年制定并实施新的劳动合同法，对用人单位和受雇人员的劳动关系、劳动报酬、劳动时间和社会保障等做出了相应规定，有利地维护了农民工的权益。更重要的是，党和政府确立了科学发展观的重要指导思想，其根本方法就是实现五个统筹，其中的城乡统筹发展，正是要打破二元结构，实现城乡一体化。通俗讲，就是如何把“农民” 变成“市民”的。可以说，统筹城乡发展，是符合世界经济发展潮流并可解
32、决城乡差别的重大政策。最近，人保部又将出台两大城乡社保衔接政策，一个是农民工参加城镇基本养老保险办法，另一个是做城镇职工基本养老保险跨地区转移接续办法，这些都是实现农民工双重转移的重要政策支持。第二、经济环境的支持。改革开放三十年，山东经济取得了辉煌成就，一是经济总量跨越式发展，经济综合实力显著提升，2008 年实现国内生产总值 3 万多亿元，年均增长 12.1%；人均 GDP 超过 3000 美元，开始步入世界中等收入国家平均水平。二是工业化、城市化、国际化进程明显加快，与 2000 年相比，工业增加值占 GDP 的比重由 44.0%上升到 2008 年的 51.8%；城镇化率由 38.2%
33、上升到 46.8%；外贸依存度由24.8%上升到 36.0%。三是个体私营经济发展壮大。2007 年全省个体私营企业发展到 217.8 万户，实现增加值占 GDP 的比重由 2000 年的25.6%上升到 40.5%；非公有经济在工业、投资、市场销售、外贸领域的份额迅速增大，占全省规模以上工业增加值比重提高到 64.8%，占全社会投资比重提高到 69.8%，占社会消费品零售额比重提高到 84.8%，占外贸进出口比重提高到 72.6%。四是农业综合生产能力显著增强。农林牧渔业全面发展，主要农产品产量大幅增加，农业供给能力大幅提高，粮食产量居全国第二位，蔬菜、水果以及畜牧、渔业产量位居全国第一位。
34、目前，山东工业规模持续扩大，加工制造能力不断提升，第三产业快速发展，这一切均为实现农民工双重转移提供了坚实的经济支持。第三，农民工的分化及意愿。前面已经提到，目前，农民工已经出现分化，一部分农民长期居在城市，他们已经城市化了；还有较大一部分已半城市化，特别是第二代农民工，他们有较高的文化技能和经济头脑，更容易在城市找到工作，如果让他们享有城市一样的待遇，他们将更愿意选择城镇生活。农民工的择业非农化和迁徙意愿让实现双重转移变为可能。第四，户籍制度改革已取得一定进展。2004 年，山东省实行了户籍制度改革，其主要内容是打破城乡分割，取消农业非农业户口划分，实行统一的户口登记管理制度；实行积极的人口
35、迁入政策，促进人口合理有序流动；放宽落户条件，增强大中城市发展活力；实行人才户口城乡自由流动政策；实行山东省外来人才居住证制度；全面放开县域内户口迁移政策，加快发展小城镇，促进农村人口向小城镇集中；取消投靠人员户口迁移条件限制等。取消农业、非农业户口性质的划分改变了我省户籍管理的二元结构，符合公平、公正的法律原则，也与“统筹城乡经济发展”的要求相适应。放宽落户条件和实行人才户口城乡自由流动政策虽然只对一部分人群适用，但毕竟是向人口自由迁徙-这一市场经济必备条件迈出重要一步。（二）实现农民工双重转移的焦点农民工双重转移是实现工业化、城市化和现代化的必然选择，工业化的超高速发展已使我们的经济发展达
36、到工业化中期发展水平，为实现农民工双重转移创造了条件，我们的政策也均发生了相应的变化和调整。但是，由于长期以来形成的二元经济结构和城乡分割制度，不是一朝一日就能打破和改变的，在户籍制度背后，承载着太多的待遇差别。是城镇户口，便享有相应的教育、医疗、社保及养老等福利，是农村户口，则拥有一小块土地，即拥有一点生产资料，有关的医疗、社保、养老等社会福利基本上没有，虽然目前，党中央国务院已经出台农村医疗、社保以及养老等政策，力争农村人口享有同等的国民待遇。然而，要真正实现农民工身份和行业双重转移，还要面临着众多复杂的困难与问题，主要集中在以下几个焦点：焦点一：落户问题。在 2004 年，山东实行的户籍
37、制度改革，取消了农业和非农业人口标识，规定按照常住居住地登记户口的原则，统一登记为居民户口，但对身份标识方面，又规定以居民是否为农村集体经济组织成员（或承包土地，或长期从事农林牧渔业等生产）来划分，这种划分对于乡以内从事非农产业的农民工来说，将会有很大一部分被划分到城镇人口范围内，因为他们就是长期在本乡镇居住的居民，但对于外出（乡以外）农民工来说，将会使大部分农民工被排斥在城镇以外，因为农民工大部分拥有承包的土地，如果按照是否承包土地或按照是否为农村集体经济组织成员来划分，他们理所当然要划分此类中，而不会登记为打工所在地的城镇户口。这一点，通过城镇化计算口径可以看出，2008 年，山东用于计算
38、 46.8%的城镇化率中的城镇常住人口约 4400 万人，但公安部门登记的城镇人口数为 3532 万人，之间相差的 870 万人差不多正是外出省内农民工和部分外来农民工的数量。可以说，这部分农民工已算在城镇常住人口中，但并未取得城镇人口的身份，因此，就产生了落户问题。关于落户问题确实是一个棘手问题，因为它牵涉到工作岗位、住所以及教育、医疗、社保、养老等一系统问题。2004 年实行的户籍制度改革中，放宽的落户条件和城乡自由迁徙政策主要是针对有成就的私营企业家和外来人才，而对农民工几乎没有涉及，随着工业化和城市化的快速发展，农民工落户问题已成了不可回避的问题。在这方面，广东和上海已做了积极探索和实
39、践，广东出台了优秀农民工入户城镇工作的意见，规定达到一定年限中级技能的农民工可落户，用以吸纳和稳定当地经济发展需要的技能人才。上海则出台了上海居住证转户籍政策，对申办条件中的持居住证时间、工作年限、交社保年限以及职称级别等进行了规定，其中职称级别设定将有利于部分农民工的转户。广东和上海的探索和实践虽然要求的层面比较高，但对解决农民工落户城镇问题做了一个很好的开端，值得借鉴。山东农民工落户方面有着比广东和上海更有利的条件，这主要是因为广东和上海的农民工大部分是外来的，而山东农民工大部分是就地转移，即在镇以内转移，乡外省内的农民工只有600 多万人。但要按照人口与劳动力比例计算，安排省内 600
40、多万农民工加上家属子女基本上约 1000 万人，如再加上继续转移的农民工和外来的农民工，到 2020 年，大约需要安排近 3000 万农民工及家属子女，届时，按城镇人口计算的真正城镇化率将达到 60%以上，如果确定的城镇化率目标为 55%，扣除一部分转入城镇的农村学生，则需要安排2400 万人以上。不管怎样，农民工落户任务都是相当沉重，需要政府拿出一个短、中、长期落户计划和政策，以确保农民工在城镇落户能够健康有序的进行，这是一个关键问题，如果制定的政策缺乏科学性和严谨性，则容易出现短时间大量涌入、落户后成无业游民或形成贫民窟等现象，以致影响城市发展和劳动力转移进程。焦点二：土地承包问题。改革开
41、放以后，实行的农村土地承包制度极大地调动了农民的生产积极性，农业生产取得了巨大成就。2003 年，政府又颁布和实施了农村土地承包法，依法确定和保护农村土地承包期 30 年不变的稳定关系，有利地保护了农民对土地投入的积极性，保证了农业生产的可持续性，也使农民有了最基本的生活保障。可以说，承包的土地是给予了农民一种福利，它至少以解决温饱问题，这对保证农民最基本的生活条件和确保社会稳定都具有十分重大意义。但任何事情，都具有双面性，也正是土地承包所具有的福利特性和基本生活保障功能，使得大部分农民工并不愿意无偿放弃土地而落户城镇，他们择业的非农化，并不影响着他们兼业的想法，他们既希望在城镇工作和生活，又
42、不愿放弃土地承包，特别是乡镇及县级农民工，他们离家较近，利于兼业，而且土地承包法中也允许迁入小城镇落户的农民工保留土地经营权，而落户于设区市的农民工则要交回土地经营权。这种规定是出于小城镇的社会福利待遇少于或低于大中城市的考虑，有利于农民工到小城镇从事二、三产业生产，以增加农民收入。但随着城乡一体化进程的推进，覆盖城乡居民的、统一的医疗、社保、养老等服务体系正在形成，这种服务体系一旦形成，土地经营权的不同处置对于同样成为城镇户口的农民工来说，则是不公平的。况且，还有较多农民工并不愿意无偿放弃土地经营权而落户大中城市，这势必阻碍农民工双重身份的转移，而双重身份的不能转变，也就无法最终实现工业、农
43、业现代化。造成较多农民工不愿放弃土地经营权的主要原因是农民工有后顾之忧，担心失业后无生活来源。因此，如何处置落户农民工的土地经营权问题是一个需要慎重解决的问题，既要考虑它的生产资料特性，又要考虑它的生活保障功能，既要有利于提高农业生产效率，又要给落户农民工一个合理交待，解决不慎，则会造成劳动力转移停滞和社会的不稳定。焦点三：宅基地问题。宅基地是农村集体经济组织成员用作住宅基地而依法享有的本集体所有的土地。根据法律规定，宅基地属于国家和集体所有，公民个人没有所有权，只有使用权，所以不得转让、出租或抵押。农户对宅基地上的房屋及附着物享有所有权，有转让和租赁的权利，但受让人只能是本集体经济组织成员，
44、其他受让人无效。出台这样的法律规定，目的是为了保护农民“居者有其屋”，维护社会稳定。但现在事情发生了变化，随着市场经济的建立与发展，城市房产地迅速发展，大量房屋进入市场，而宅基地仍然维持原来的界定。很显然，城市住房和农村住房截然不同，城市住房可以自由买卖，但农村住房不可以。这就给进城落户的农民工带来的困难，他们要在城镇购房居住，却不能卖掉在农村的住房，即使转让给本集体经济组织成员，也只是宅基地上面的房屋部分，无法享受地产增值所带来的利益，而他们在城市却要购买已经升值的房产；与此同时，在城市郊区的农村居民，却有着不同的待遇，因他们的土地和宅基地被征用，得到的基本上是按当时当地标准支付的相对丰厚的
45、现金或房屋实物补偿，他们可以顺里成章地成为城镇户口，而又可以依靠这些补偿进行生产和生活。这种差别对进城农民工来说，是很不公平的。为此，许多专家学者提议允许农民宅基地使用权自由买卖，以促进城乡经济一体化和市场经济的完全建立，以维护社会的公平与公正。但要解决宅基地问题，就要涉及到法律的修改与修定，还要考虑工业化和城镇化进度以及社会稳定因素。因此，宅基地解决的好坏是一个影响农民工能否在城镇安居乐业的大问题，也是城镇化推进中所面临的焦点问题。五、关于农民工转移的几点建议二元经济结构的刚性特征，决定了必然有大量的农村剩余劳动力要转移到工业和其他非农行业。然而，我国是在发达国家用了近二百年时间完成的工业化
46、、现代化之后开始步入工业化道路，再加上我国特有的户籍制度和土地制度，要想在半个多世纪内完全实现工业化，实现过程必然会出现工业化率和三产结构不均衡现象，突出表现为工业化的超高速发展、农村剩余劳动力缓慢转移和三产产业结构和就业结构的不合理。因此，要想在 2020 年基本实现工业化，就必须加快农村剩余劳动力双重转移速度，切实推进工业化、城镇化和现代化进程。（一）大力发展二、三产业，特别是第三产业，加快农村剩余劳动力转移。发展是硬道理，只有大力发展二、三产业，才能提供更多的就业岗位，才能为实现农村剩余劳动力转移创造条件。从山东产业结构和就业结构上看，二、三产发展极不均衡，二产发展已达到工业化中期水平，
47、但三产还未达到初期水平，产值和就业比重均比初期水平差 16 个百分点。因此，山东需要制定相应政策和措施，一方面，调整产业结构。在保持第二产业发展的同时，加大第三产业发展力度；另一方面，制定农村劳动力转移计划。根据目前情况，要在 2020 年基本实现工业化，每年至少需要净转移 100 万人。为了保证目标实现，必须采取措施，除了继续发展制造业外，还要大力发展第三产业。一是鼓励和支持民营企业发展，特别是对从事第三产业经营的企业，给予融资、生产经营、销售、纳税与吸纳就业等方面的惠利政策，使民营企业成为农村剩余劳动力转移的重要载体。二是鼓励农村剩余劳动力向第三产业转移，在农村劳动力自主创业和就业方面，给
48、予明确的政策导向。三是大力发展县域经济，充分发挥山东经济发展优势，鼓励农村剩余劳动力就地转移。（二）积极推进农民工双重转移工程。把实现农民工双重转移纳为城镇化建设的重要内容，制定短中长期转移计划，积极推进农民工双重转移工程。一是鼓励农民工到城镇务工和从事二三产业活动，并取得暂住证尽可能稳定下来。二是制定相对灵活的落户条件，不仅吸纳优秀农民工，还要分批分量地接纳普通农民工落户城镇。可对取得暂住证年限、工作时间、纳税和社保以及获得技能等方面根据大中小城市和乡镇的接纳能力规定不同的年限和标准，对符合条件的农民工，在申请自原的情况下准予落户。三是无条件地接纳在城镇出生或在城镇上学的农民工子女为城镇常住
49、人口，这样既有利于缩短农民工双重转移进程，避免二次转移，又有利于农民工子女的身心健康和成长过程，这是一条加快农村劳动力转移的重要的措施。（三）制定政策措施，解决好落户城镇农民工的土地承包和宅基地问题。能否解决好土地承包和宅基地问题是事关工业化、城镇化能否实现的重要前提，它涉及到农民工生活保障和居住问题。大多数农民工之所以不愿放弃土地承包和宅基地，主要是担心在城镇失业而失去最低生活保障和住所。因此，在制定政策措施时，就要从保障农民工生活入手，解决他们的后顾之忧。一方面，保证落户农民工均能享受到城镇应享有的待遇；另一方面，充分考虑落户农民工刚入城镇，家底薄，基础弱，工资收入低等情况，将承包的土地按每年生产粮食扣除费用后应得的收入乘以 30 年或 50 年，按计算出来的数据由集体经济组织分期补偿给农民工，然后，由于集体经济组织收回土地，有偿转让给规模种植的农户；第三，妥当处理宅基地问题。这需要本着城乡统筹的发展方向，修订相关的法律条款，允许宅基地使用权有偿转让，让农民工宅基地能够换取一部分收益以补贴城镇住房购买与租赁，从而解决农民工在城镇的居住问题。（四）加大农民工文化素质教育及技能培训。加强文化素质教育和技能培训，是将农村劳动力压力转化为人力资本优势的重要途径，这对解决农民工问题至关重要。目前，山东农民工中，初中以下文化的占大多数，接受技能培训的仅占
