1、特殊保障措施对中国纺织业的出口影响国贸 902 郑 飞 200920190228摘要：在 WTO 体制下起着“安全阍”作用的保障措施一直受到各成员国的青睐。其非歧视性要求任何一方成员国在提起保障措施时都应非歧视性地对来自所有成员方的同类产品采取平等的保障措施，而我国在入世谈判过程中迫于各种压力接受了除非歧视性的一般保障措施外的“时华特定产品的特殊保障措施”以及“对华纺织品特殊保障措施”等多项不利条款，这些条款违背了 WTO 公平贸易原则，且发起条件低给中国出口带来了严重的不利影响。本文通过特殊保障措施对中国纺织业的出口影响来分析对中国贸易的影响，提出影响的因素，从而提出对策如何消除这些消极影响
2、。关键词：特殊保障措施 纺织服装 出口影响 对策一、引言（一）背景特殊保障措施（special safeguard measure）是一个与保障措施相对的概念。保障措施是现今 WTO 框架中与反倾销、反补贴并驾的三大贸易保护措施之一，而且相对于反倾销和反补贴而言，保障措施的实施条件更为宽松。根据保障措施协定第 2 条第 1 款的规定：“一方成员方只有当依据下述条款，确认一种产品正以一种对国内生产同类或直接竞争产品的产业造成严重损害或严重损害威胁的绝对或相对于国内生产的增加量，并在这样的条件下输入其国境时，方可对该产品适用保障措施。”依据该条所采取的保障措施即一般意义上的保障措施。而特殊保障措施
3、，顾名思义，即受特殊程序规则约束或指向特定对象的与一般保障措施的具体实施要件不同的保障措施。在现今 WTO 框架下，特殊保障措施主要可归为两类：一类是农业协定中所规定的特殊保障措施；一类是在某些国家的入世协议书中所规定的保障措施。与中国纺织品有关的特殊保障措施，即属于第二类。主要包括中华人民共和国加入议定书第16条和中国加入工作组报告书第242条的规定。而特殊保障措施对中国的纺织业的影响起因正是由于依据中国加入WTO工作组报告书第242条的规定对中国的14类纺织品实施特殊保障措施。（二）文献综述温春梅（2009 年）1 特别保障措施是特别针对中国商品的一种歧视性条款，我国在入世后受其影响严重，
4、本文基于中欧、中美的纺织品协议，对特别保障措施实施效应进行了研究，并阐述了特别保障措施对我国相关商品出口的消极以及积极影响：消极影响主要表现在出口数量下降、企业利益受损、引起连锁反应等，积极影响则表现在商品出口市场的调整、出口商品结构的优化等，最后依据影响提出相关应对对策Thomas(2003 年) 2On 1st Jan, 2005, the quota was cancelled, which made the international T &C trade leave the “quota times“ and step into the new period of genuine f
5、ree-trade and fair competition. But this liberalization doesnt equal to the fact that the T&C trade is completely free. As a matter of fact, the abolition of quota brings tremendous market opportunities as well as huge challenges to Chinas T&C enterprises. Especially the special safeguard measures r
6、esulting from the relative commitment on accession to WTO, is adopted by many WTO members to restrict the exports of Chinas T&C product for the purpose of protecting their domestic relative industry. With the development of economic globalization integration and the expansion of WTO members, the spe
7、cial safeguard measures will become the focus of international trade by commonly being applied in various economic areas as Anti-dumping, Counter-veiling etc did. So its significant for the development of Chinas T&C industries to study the special safeguard measures and analyses its effect and tende
8、ncy.The paper begins with the study of special safeguard measures, including the regulations source, concept and the theories, as well as Chinese textiles and clothing and the impact on the Chinese textiles and clothing by the TSM. Then some domestic reasons and overseas reasons are listed to explai
9、n why Chinese textiles and clothing are apt to being limited. And in this article the influences the TSM have on China and other countries are also analyzed. In the last chapter, some advices are given to help the textiles and clothing industry to avoid TSM and how to upgrade the industrial structur
10、e.马晓明（2006 年）3自 2005 年 1 月 1 日，WTO纺织品与服装协议（ATC）起正式失效，全球纺织品进口配额制度取消。配额制取消后销往美国的我国纺织品出口量相应大幅增长。美国出于保护其国内产业的意图，频繁对源自中国的纺织品实施特殊保障措施。虽然，两国于 11 月 8 日签署了中美关于纺织品和服装贸易的谅解备忘录。但其涉及的纺织品范围极其有限，为了更好的保护中国的合法利益，分析 WTO 框架中有关中国纺织品的特殊保障措施极为重要。本文拟以“中美纺织品贸易战”为视角，在分析“242 条款”的基础上，提出相应的法律层面上的应对措施。李玉娟（2010年）4中国加入WTO时美对华设置的“
11、特殊保障措施”条款，一直成为美国对我国出口产品征收高额附加关税的借口，从早期中国出口美国的钢丝衣架、纺织品、钢铁、袜子，到2009年中美之间的轮胎“特保”案，都阻碍了中美贸易的正常发展。甚至诱发其他行业与其他国的大举仿效。运用法律与相关经济模型对美国实施特殊保障措施，征收高额关税对中美双方的生产者、消费者、政府得益产生的影响进行分析，指出美国“特殊保障措施”条款的不利影响及“负和博弈”的后果，提出我国的应对之策在于：加强非政府组织(NGO)的作用，注意发挥政府的作用，加强磋商阶段的游说工作，加快外贸增长方式转变，调整商品的市场结构和加快高级经贸法律专门人才的培养。二、特殊保障措施下中国纺织业的
12、出口现状以及原因（一）特殊保障措施含义及特点1.特殊保障措施的含义保障措施(safeguard measures)指政府对被认为有害于进口国经济或国内竞争产业的进口所采取的行动或措施6特定产品过渡性保障条款是中国入世协议书第16条款。如果WTO 成员认为原产于中国的产品对该成员的同行业造成威胁或者造成市场扰乱,则该成员可以向中国提出磋商。在该条款中中国政府承诺: (1) 如果双方的磋商未能在60 天内达成协议,则受影响的世贸组织成员有权在必需的限度内,对中国相关产品撤销减让或者限制进口。(2) 中国产品对相关成员的损害分为两类,即出口的相对增长和绝对增长,相关成员据此对中国的限制措施也分为2
13、年内和3 年内两种。(3) 相关成员可以对中国产品采取临时的保障措施,期限200 天。(4) 相关成员做出的限制措施一旦超越期限,中方的反击权利为暂停实施减让或者义务。该条款的适用期为中国正式加入世贸组织后12 年。52.特殊保障措施的特点特别保障措施具有以下的特点:（1） 歧视性保障措施协定规定各项保障措施应对正在进口的产品适用而不问起来源。而工作组报告书第 242 段规定的特保措施均为其他成员方针对中国的产品实施的限制措施,因此具有很强的针对性和歧视性。（2）实施条件的模糊性工作组报告书第242 段所规定特保措施中的一些涉及实施条件的关键概念如市场扰乱,重大贸易转移等由于缺乏严格的界定,隐
14、藏着大量可以质疑的模糊空间,从而导致许多可操作的任意性。（3）程序的简易性特保措施的程序简单,仅需要有关行业组织申请,投票判定等,短期内就可以达到目的,而且成本低。（4）限制了中国的回应能力对一般保障措施而言,受影响成员方可以及时采取反措施,而加入议定书第166 条规定,在进口相对增长的情况下,只有在依据该条而实施的特保措施满2 年以后,中国才有权针对实施该措施的世贸组织成员的贸易中止实施1994 项下实质相当的减让或义务。近年来欧美等国普遍偏爱采用特保措施而放弃反倾销措施等其他措施,这也基于特保措施以上的特点。（二）中国纺织业出口现状纺织业为我国传统的主导产业和支柱产业，是我国最早开放进入国
15、际市场的产业，也是我国在国际市场上成长最好、增长最快、发展最完善的产业之一。目前，我国已经成为世界上最大的纺织生产大国。同时,我国纺织品和服装出口量居世界第一，在全球纺织品服装贸易中占有重要地位。纺织品服装出口的持续稳定增长对保证我国外汇储备、国际收支平衡、人民币汇率稳定、解决社会就业及纺织业可持续发展至关重要。从以上数据看，自 2001 年到 2008 年，中国纺织业出口额从 534.4 亿美元持续增长到了 1852.2 亿美元。 8 年间实现了三倍多的增长。而受世界经济危机影响，导致 09 年出口额出现小幅度的回落，回复到 1670 亿美元，但占出口总额的比例仍有 13.9%。纺织品出口额
16、的增长或波动趋势，较出口总额显得不是非常明显。尽管纺织品出口额和我国出口总额都有逐年上升的趋势，但纺织业出口额的增幅却低于出口总额的增长速度，这主要表现在纺织品出口额占总额的比例上。如下图1 所示，纺织业出口总额所占比例从 01 年至 08 年，下降了 7 个百分点。这主要是因为纺织业是早期发展起来的产业，近年来其他产业相继发展壮大，而纺织业又存在设备和技术的老化等问题。在经济危机影响下，09 年的纺织品出口年份 纺织品出口额（亿美元）出口总额（亿美元） 占总额的比例（%）2001 534.4 2661.0 20.12002 618.6 3256.0 19.02003 789.6 4382.3
17、 18.02004 950.9 5933.2 16.02005 1150.1 7619.5 15.12006 1439.9 9619.5 15.02007 1711.7 12180.0 14.12008 1852.2 14247.7 13.02009 1670.0 12016.0 13.9表 1：20012009 年中国纺织品出口额与出口总额（资料来源：中国统计年鉴）额回落幅度也低于出口总额的波动幅度，这在另一方面也体现了纺织业出口的成熟性与稳定性。图 1：纺织品出口额与出口总额 （资料来源：中国统计年鉴）我国加入 WTO 以后,纺织业的快速发展打破了全球纺织业原有市场和利益格局，由于我国纺织
18、品出口的快速增长并且在进口国零售市场上的份额增长较快,使一些国家的出口下降，对不少发达国家的纺织业造成了巨大的冲击，因此我国纺织业成为全球贸易摩擦的焦点。我国纺织品出口市场主要集中于美国、欧盟、日本、香港和阿联酋,占纺织品出口总额的将近 70%，中国纺织业对这些国家和地区的市场依存度极高。近年来，受国际经济危机和人民币相对美元升值的影响，中国纺织业出口面临很大的压力。因此，提高中国纺织产品在世界市场上的占有率和覆盖面，更多地面向南美、非洲等发展中国家扩张，可进一步促进中国纺织业的健康发展以及抵御系统风险的能力。图 2：中国 2008 年纺织产品出口前五位国家和地区统计（资料来源:2008/20
19、09 中国纺织工业展报）中国纺织品服装出口主要集中在沿海地区，仅江苏、浙江、广东、上海、山东、东部沿海四省一市就集中了全国 80%以上的规模以上纺织企业，73%的从业人员，82%的销售产值，88%的出口交货值和超过 90%的外商、港澳台资本，见图 2。浙江为 29.22%，江苏为 17.17%。纺织业出口的集中，主要是因为所需配套产业众多，诸如织机制造、纺纱、浆纱、花本设计、染整、包装、运输等，单一纺织企业难以独自生存而必须群集在一定区域内形成互补效应。此外纺织业属于劳动密集型产业，沿海地区劳动力相对内地更加集中。而沿海地区也是外商投资的主要领域之一，有发展壮大的良好条件。三资企业在我国纺织品
20、服装出口创汇中占有重要地位，2007 年，三资企业纺织品服装出口 503 亿美元，占我国纺织品服装出口总额的41.3%，其中纺织品出口 147 亿美元，服装出口 256 亿美元。另外沿海地区通过有效引进国外资金、先进技术和现代化管理，对我国纺织工业提高技 术装备水平和产品开发设计能力，加强服装品牌开发意识，推动技术进步和产业结构调整，扩大出口创汇都发挥了重要作用。因此，中国纺织业出口在很大程度上取决于沿海地区，特别是四省一市的发展状况。总体而言，我国纺织业存在的问题包括以下几点：1. 劳动生产率低，工业经济效益低下2. 缺乏自主创新能力3. 外贸进出口体制不适应国际竞争4. 产业链整合度不高5
21、. 产品结构不合理6. 缺乏有效的营销网络7. 金融危机影响8. 人民币升值的影响图 3：2008 年中国前五位纺织品服装出口地区的比重（资料来源:2008/2009 中国纺织工业展报）（三）中国纺织业现状的原因首先,在外贸政策方面,过去出于外贸发展的需要,我国注重追求出口的数量增长,未能有效引导企业实现外贸增长方式的转变,没有改变将出口数量作为外贸出口考核指标的做法,因此粗放的增长方式压抑了企业在技术上的创新,使得我国的纺织品一直徘徊在国际品牌缺失,出口贸易地理方向相对集中,影响到发达国家本国的“夕阳产业”遭到他们的强烈抵制。其次,行业协会在积极组织和参与纺织企业特保案件的应诉方面还做的不够
22、,在消除外国对中国纺织品的片面性认识和误解,总结纺织企业特保应诉的有关经验等方面能力十分有限。再次,中国出口的纺织品附加值低是遭受特保待遇的重要原因。据商务部数据显示,中国出口纺织品服装中加工贸易占了 1/ 3 ,多数产品以贴牌为主,自主产品只占出口 10 %左右,中国企业只能赚取 10 %的加工费。不仅如此,由于欧盟各国本身的纺织业生产成本较高无法面临国际竞争,他们把发展中国家最有出口潜力的那些配额保留到最后一刻。一直到配额的取消,他们对纺织产业结构调整迟缓,错过了产业结构调整的机会,开始转向用“特保措施”继续保护本国的纺织业。欧盟经济持续低迷,失业居高不下,来自法国,意大利,波兰等成员国就
23、关于保护盟内的产业给了政府很大的政治压力,所以,欧盟对中国输欧的纺织品发动“特保”措施也是受其影响7三、特别保障措施对我国纺织品出口的影响2004年是成员国依照纺织品和服装协定的规定对纺织品贸易实施配额限制的最后一年。在纺织品贸易全面走向自由化后，为了保护本国的纺织业保障措施可能会成为各国容易采用的保护手段，保障措施条款则成为实施该行为的法律依据。对中国而言，这一动向越来越明显。这一点可从某些成员国已就适用上述条款完成国内立法程序的事实得到验证。一旦成员国对我国出口纺织品适用保障措施条款，将主要对我国和世界经济造成以下影响：1、影响我国纺织品的出口。众所周知，国际纺织品贸易长期受制于配额限制，
24、中国纺织品的出口也一直受到双边协定认可的年增长水平的制约。数据显示，在19952002年间，中国货物贸易年平均出口增长率为ll.83，同期纺织品贸易年平均出口增长率为71，后者的年平均出口增长率正好与我国通过双边协定获得的纺织品出口配额的年增长率基本持平。再来看取消了纺织品出口配额后中国纺织品的出口情况。2002年，欧盟对中国解除了约830亿欧元的配额限制，同年被解除配额项下的产品对欧盟的出口量增加了164。进口值增加了53。同期，美国对中国部分或全部取消了55个输美纺织品和服装类别的配额，这些配额项下的产品对美国的出口量增长了239，出口额增长了872。按照保障措施条款规定的实施数量限制的水
25、平(第242款规定为“控制在不超过磋商请求的当月前的最近14个月中前12个月进入成员数量的75羊毛产品类别为6的水平”)并以现有的增速计算，一旦成员国对我国纺织品出口适用上述条款，由此引发的损失是显而易见的。82、影响我国纺织行业引资能力按照比较优势理论,我国目前正处于纺织业比较优势再循环的中心地带,对纺织业的国际资本有很大的吸引力。特保使我国纺织品出口能力下降,必然会影响外资的投资意向。目前中国的纺织业是众矢之的,行业贸易环境的恶化。势必导致纺织业吸引外资的能力减弱。3、影响我国产业结构调整和升级目前我国经济正处于产业机构调整的关键时期,劳动力在各产业部门之间转移,据估计,到 2010 年,
26、将会有大约 960 万农村劳动力从农业转移到其他产业部门,而作为劳动密集型的纺织业将提供 540 万个就业岗位,纺织业的发展壮大对于我国产业结构调整和升级有着相当大的贡献。由此可以推断,对该行业设限,抑制纺织行业的发展,势必会影响到该行业吸收劳动力的能力,进而影响到我国产业结构调整和升级的顺利进行。4、影响世界经济的发展。中国纺织品出口量的增加与相关国家纺织产品对中国的大量出口是密切关联的。从进口的品种来看，增量主要来自于二个方面：一是纺织服装生产所需的原材料，如棉花、棉纱、面料；二是纺织服装生产所需的上游产品，如生产化纤的原料、染化料、纺织机械设备等。比如在2002年，中国纺织机械设备进口增
27、长40；化纤进口增长17；台纤原料进口增长34；棉花进口增1200。如果纺织品主要进口国对中国的纺织产品实施配额限制将直接殃及H、英、德等国的纺织设备生产商以及韩、日、泰、印尼、马来等国的化纤生产商和美国的棉农，从而影响世界经济的发展。5、影响我国进出口贸易的平衡。纺织品是中国传统的出口产品，也是中国外汇收人的主要来源，在中国的贸易平衡中起着举足轻重的作用。中国纺织品的出口不仅维持了自身的贸易平衡，而且对中国贸易的整体平衡发挥了重要作用。而如果作为出口创汇大户的纺织业出口受限，可能影响中国经济发展的整体规划和战略布局。四、我国应对特殊保障措施的策略（一）注意发挥政府的作用行业发生“特保”案调查
28、时，企业与行业协会要及时有效地把相关信息反馈给政府，由中国政府出面沟通，给美国政府施加足够的政治压力。如果我国与进口国政府无法达成一致意见，并且进口国政府将对中国的出口产品采取特保措施，企业应当通过律师对进口国政府的调查程序和调查结果进行分析，并将分析结果提交有关政府部门。如果发现进口国政府在调查的过程中有任何违反入-世议定书、工作组报告书或者WTO有关规则的行为，我国政府可以将案件提交WTO的争端解决机制解决。将案件提交WTO争端解决机制一来可以澄清人世议定书和工作组报告书中规定不明确的条款，二来也可以对其他WTO成员今后采取特保措施产生一定的遏制作用。92009年的轮胎“特保”案发生后，中
29、国橡胶工业协会向温家宝总理递交了关于输美消费用轮胎“特保”案的紧急报告，此后胡锦涛主席在和奥巴马总统的双边会谈中明确表示美方对中国输美轮胎采取的特保措施不符合两国利益，希望类似事情不应该再次发生。奥巴马则回应说，美国致力于继续拓展同中国的贸易关系。并称美方愿同中方通过对话和磋商解决经贸领域问题，并广泛利用各种机会营造一种强势的舆论。在第64届联大一般性辩论会上，胡锦涛主席重申坚定反对保护主义的立场，积极推动多哈回合谈判早日取得全面、均衡的成果。这种政治上的沟通对不久之后美法院裁定美对华两反调查不合理应该起到一定的作用。(二)建立完善自律机制加强行业自律，规范企业出口秩序，推动企业自我约束机制的
30、建立。我国之所以遭受特别保障措施，主要原因就是我国纺织品与服装“量增价跌”。虽然政府通过征收纺织品出口关税及发布纺织品出口信息能对纺织企业的生产与出口进行一定的约束与指导，但其制约力量毕竟有限.而我国出口企业的无序竞争不断加剧，严重影响了正常出口秩序，为一些国家的贸易保护主义提供了借口，加大了纺织服装出口企业的经营风险和不确定性。对于出口秩序混乱、增长过快、易引起进口方采取纺织品特别限制措施的敏感纺织品，采取临时调控出口总量的行业自律措施，实行敏感纺织品行业准入机制。对于国外己对中国有限制动向的敏感纺织品，由行业共同商定准入标准，制定最低限价，通过价格协调手段控制出口的适度增长，遏制低价竞争的
31、局面。同时要建立一套完善的奖惩机制，对违规企业给予适当的处罚。10（三）建立海外市场营销渠道随着经济全球化的深入发展，企业间国际竞争的重点越来越向研发和销售两端转移。国际竞争力的提高需要一个高效、灵活、开放的国际营销网络。我国许多纺织企业对市场开拓重视不够，缺乏长远营销规划，难以突出整体优势，削弱了出口竞争力。中国企业在欧美建立自己的销售设施，包括货场和零售网点也是有效的途径之一。在各进口国建立自己的商业企业，扎下根，这样既便于随时了解市场动态，及时与国内企业就销售数量、品种、价格、当地消费者和业界的反映等信息进行沟通，将可能出现的矛盾和危机化解在萌芽状态，也便于捕捉市场机会，有针对性地进行市
32、场开发活动。（四）加快高级经贸法律专门人才的培养“特保”案在程序处理上涉及的因素众多，面临的困难比反倾销案要复杂，比如个“特保”案的调查涉及的公司往往是几百家(而反倾销涉及的只有几家或十几家)，参加保障措施听证会的外国公司、本国竞争企业、上下游企业、相关利益集团代表和公共利益代表的规模比反倾销案的要大几十倍，导致遇到“特保”案或反倾销、反补贴时人才匮乏，处理纠纷时应接不暇，最终致使我国经济利益蒙受巨大损失，因此，培养大量熟悉国际市场规则、掌握 WTO 的规则和市场发展规律及国外的一些法律法规、通行惯例、应诉技巧等方面知识的企业高级管理人才，是我们亟须解决的问题。参考文献：1 温春梅.特别保障措
33、施对我国出口的影响中欧、中美纺织品服装协议J.商场现代化，20092 Thomas R. Howarth&Randi L Breslow.Trading With China-An Overview of Import Angulations. Legal Aspects of doing business with China, 20033 王小晖.论 WTO 框架中有关中国纺织品的特殊保障措施J.中国轻工教育，20094 李玉娟.美对华“特殊保障措施”条款的国际经济学与法学分析D,2010(5):175 百度百科6 John H Jaekson， Word Trade and the Law of GATF【M】The bobs-MerrillCompany，1969：5337 范萌萌.欧盟“特保措施”对中国纺织业出口的影响及对策分析J.市场论坛，2009,058 陈玉祥.适用保障措施条款对我国纺织品出口的影响与对策分析J.湖北社会科学，20079 侯曙光我国企业屡遭特剔保障措施调查的原因及对策J经济纵横，2007，(2)：171910刘萍“特保条款”对我国纺织品服装出口贸易的影响与对策D,2007
