1、PPP 模式简介推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式是落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神的一项重要举措，是支持新型城镇化建设、推进国家治理体系和治理能力现代化、构建现代财政制度的体制机制变革。2014 年以来，随着国家财政部、国家发展改革委关于 PPP 政策的密集颁布以及各省市 PPP 项目的不断推出，一大批 PPP 项目“落地”实施。初步统计，目前各省已公布的2015 年 PPP 项目计划投资总额已近万亿元。什么是 PPP？Public-Private Partnership，简称 PPP，是社会资本参与基础设施和公用事业项目投资运
2、营的一种制度创新。从各国和国际组织对 PPP 的理解来看，PPP 有广义和狭义之分。广义的 PPP 泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。狭义的 PPP 是指政府与私人部门组成特殊目的机构 SPV (Special Purpose Vehicle)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。在我国，PPP 是指政府和社会资本合作模式。国家财政部在关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）中指出，PPP 是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建
3、设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。国家发展改革委在关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）中指出，PPP 模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP 典型特征伙伴关系。伙伴关系是 PPP 第一大特征，所有成功实施的 PPP 项目都是建立在伙伴关系之上的。PPP 模式的本质是一种基于合约的政府和社会资本合作过程，双方的权利、义务、风险
4、分担、利益补偿等均以合同明确。在这一合作过程中，政府和社会资本是平等主体，是一种“伙伴关系”。利益共享。任何 PPP 项目都是公益性项目，不以利润最大化为目的。PPP 中公共部门与民营部门并不是分享利润，而且还需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。共享利益在这里除了指共享 PPP 的社会成果之外，也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。风险分担。这是 PPP 模式区别于公共部门与民营部门其它交易形式的显著标志。在PPP 模式中，公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，民营部门实际会按其相对优势承担较多的、甚
5、至全部的具体管理职责。PPP 管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。PPP 起源及应用PPP 起源于英国，兴起之初主要目的是为基础设施融资，具体形式较多地表现为公路建设、铁路建设的融资。随后 PPP 的融资职能逐渐发展并覆盖大多数公共产品或服务领域。根据英国资深 PPP 咨询机构报道，应用 PPP 模式最成功的领域顺次是：公路、医院、学校、政府建筑、废物处理、铁路、水处理、能源等。公路最为成功，相关定价模式和流程都较为成熟。医院、学校、政府建筑等 PPP 绩效记录则良好。发达经济体是当前 PPP 主要市场，加拿大、美国、英国、法国、比荷卢联盟、澳大利亚排名前六。
6、发展中国家新兴 PPP 市场前景广阔，巴西、印度、哥伦比亚等国位于前列。我国的 PPP 发展经历了五个发展阶段。第一阶段：探索阶段（改革开放1994 年），当时项目是随机的，包括广州白天鹅酒店、北京国际饭店等。第二阶段：试点阶段（1994年2002 年），党的十四大提出社会主义市场经济概念后，国家计委先后推出 5 个试点项目，叫做 BOT 试点，比较典型的有广西来宾第一电厂。地方也出现了一些项目，比如沈阳的自来水项目、上海浦东大桥项目等。第三阶段：发展阶段（2003 年2008 年），党的十六届三中全提出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”后，
7、建设部发布了大力推进市政公用市场化的指导意见。这五年里 PPP 项目量非常大，包括兰州自来水项目、北京地铁四号线等，但当时也出现了一批争议很大的失败项目。第四阶段：反复阶段（20092012 年），受金融危机影响，政府出台四万亿经济刺激计划，国进民退导致 PPP 市场受到很大打击。2010 年 5 月国务院出台“非公经济新 36 条”， PPP 模式应用范围不断扩大。第五阶段：推广阶段（2013年至今）。国务院及国家发改委、财政部、住建部等政府部委都在研究相关政策，为 PPP模式的深度和广度应用提供强有力的政策支持空间。从地方来看，各省份纷纷推出大规模发展 PPP 项目计划。部分媒体和专家表示
8、，如果 2014 年是我国 PPP 模式的探路之年，那么 2015 年将成为各级政府和社会资本合作的元年。PPP 适用范围根据国家财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知和政府和社会资本合作模式操作指南，PPP 模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，各级相关部门应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。财政部目前主推的 PPP 项目更倾向于经营性项目。根据国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见，PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水
9、及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行 PPP 模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP 模式建设。PPP 模式选择根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南，PPP 项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。图 1 PPP 模式分类示意图类型（英文）类型（中文） 定义合
10、同期限 备注O&MOperations&Maintenance委托运营指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。一般不超过 8 年政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费MCManagement Contract管理合同指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。一般不超过 3 年政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费；通常作为 TOT 的过渡方式LOTLease-Operate-Transfer、租赁-运营-移交指将存量及新建公共资产的运
11、营管理职责、维护职责以及用户服务职责转移给社会资本的PPP 运作模式，政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产的所有权。一般为2030 年对于存量项目，LOT 模式属于 MC模式范畴TOTTransfer-Operate-Transfer转让-运营-移交指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府一般为2030 年项目有偿转让后，政府暂无资产所有权；TOT模式较 BOT模式风险小，的项目运作方式。 投资回报率适当ROTRehabilitateOperate-Transfer改建-运营-移交指政府在 TOT 模式的基
12、础上，增加改扩建内容的项目运作方式。一般为2030 年ROT 模式属于 TOT 模式范畴BOTBuild-Operate-Transfer建设-运营-移交指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。一般为2030 年 BOOBuild-Own-Operate建设-拥有-运营指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，必须在合同中注明保证公益性的约束条款，社会资本或项目公司长期拥有项目所有权的项目运作方式。长期 由 BOT 方式演变而来PPP 有诸多具体模式，对已建成基础设
13、施、现有基础设施改扩建、新建基础设施可分别采取 O&M、MC、LOT、TOT、BOT、BTO、BOO 等具体模式。图 2 PPP 模式分类示意图根据国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见，PPP 操作模式选择可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用BOT、BOOT 等模式推进。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO 等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府
14、付费”回收投资成本的非经营性项目，可通过政府购买服务，BOO、O&M 等市场化模式推进。PPP 项目付费机制PPP 项目的付费机制约定了 PPP 项目中的风险分配和收益回报，主要包括三类：政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施和公用事业项目，如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化，或市政道路等不具备收益性的项目。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。使用者付费（User Charges），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。
15、通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施和公用事业项目，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。可行性缺口补助（Viability Gap Funding，简称 VGF），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房等。PPP 工作流程按照国际惯例，
16、PPP 的工作流程一般可分为五个阶段：项目识别阶段、项目评估阶段、设计 PPP 项目合同、管理 PPP 项目交易和管理 PPP 项目合同。财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号），共7 章 37 条，对 PPP 项目识别、准备、采购、执行、移交等操作环节进行了规范。主要内容：一是在项目投入方式选择上，引入国际通用的物有所值（VFM）评估方法，判断采取PPP 模式与政府传统采购模式相比，是否降低项目全生命周期成本。二是在合作伙伴选择上，根据 PPP 项目采购特点，创新竞争性磋商政府采购方式，充分鼓励社会资本竞争。三是结合中长期财政规划，将 PPP 项目涉及的政府支付
17、义务纳入同级政府预算实施统一管理。四是鼓励符合条件的地方政府融资平台项目向 PPP 模式转型，着力化解融资平台公司存量债务。物有所值（Value for Money， VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM 评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。竞争性磋商政府采购方式，财政部首次依法创新的采购方式，核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，
18、倡导“物有所值”的价值目标。财政部政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法，规定了五种适用情形，在政府购买服务、PPP、科技创新扶持、技术复杂的专用设备等项目采购中将具有较高的可操作性和适用性。图 2 政府和社会资本合作项目操作流程图 PPP 合同体系PPP 模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。“按合同办事”不仅是 PPP 模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。加强对 PPP 合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也
19、是 PPP 项目顺利实施的重要保障。根据国家财政部PPP 项目合同指南，在 PPP 项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成 PPP 项目的合同体系。PPP 项目的基本合同通常包括 PPP 项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP 项目合同是整个 PPP 项目合同体系的基础和核心。在 PPP 项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。图 3 PPP 项目基本合同体系国家发展改革委政府和社会资本合作项目通用
20、合同指南，主要反映合同的一般要求，采用模块化的编写框架，共设置 15 个模块、86 项条款，适用于不同模式合作项目的投融资、建设、运营和服务、移交等阶段。原则上，所有模式项目合同的正文都应包含10 个通用模块：总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决，以及其他约定。其他模块可根据实际需要灵活选用。PPP 应用主要原则国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见，规定了 PPP 模式应用的五项主要原则。转变职能，合理界定政府的职责定位。政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品
21、的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及 PPP 项目的“监管者”。因地制宜，建立合理的投资回报机制。根据各地实际，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。合理设计，构建有效的风险分担机制。按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。诚信守约，保证合作双方的合法权益。在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同
22、双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。完善机制，营造公开透明的政策环境。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。PPP 应用风险与挑战风险分担和利益分配。PPP 项目成功实施的关键性技术因素，主要涉及政府担保、调价机制和特许期调整这三个决策问题。一是对于如何确定项目中财政投资和担保最优规模及比例， 如何实现连续投入的动态管理，以及通过合理风险转移加强激励和促进保险投入，目前尚无更好的解决方案，但基于实物期权和现金
23、流管理确定政府支出和担保上限，或通过财务模拟及压力测试确定风险承担比例的策略，得到了较大范围应用。二是公共产品或服务的定价问题尤为复杂。无论是按边际成本定价，还是目前我国主要采取的成本加成定价法，以及方兴未艾的高峰负荷定价及两部制定价，无一例外地均强调定价应基于成本，并认同适度价格管制，其目标无外乎既要保证项目运行及合理收益，又不损及公共利益。三是项目中的财政资金和特许权等公共资源，形成繁杂的有形、无形资产，甚至是商誉资产，其评估和定价具有相当难度，合理确定特许权配置和特许期调整是关键所在。监管与市场自律的衔接。PPP 模式除了面临项目监管一般问题之外，还面临一些特殊问题，例如公共利益和市场机
24、制协调，价格管制与公平竞争兼容，项目退出市场以及主体退出项目时的平稳性等等，总体来看，无非是监管与市场自律的衔接问题。宏观方面，必须从 PPP 模式制度体系建设以及公、私主体市场准入管理两个方面，发挥行政监管和市场自律的双重作用， 营造有利的市场和制度环境，促进市场有序竞争。微观方面，应该加强行政管理、绩效评价和财政投资项目动态管理，同时激发市场活力，优化竞争秩序，建立起包括价格监管、服务质量监管、退出监管和项目后评价监管等在内的全方位立体监管体系。公共利益与有限政府建设。PPP 模式是“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”的
25、有效途径。但始终不能回避的一个问题是，有限政府如何通过市场化的 PPP 模式项目运作实现公共产品和服务的有效提供。事实上公共选择架构也尚未对大政府还是小政府更有利于保证公共利益作出明确回答。目前来看，充分发挥市场机制作用，建设有限政府，实现政府职能转变，是改革的方向和目标。既然如此，PPP 模式更不应该作为一个骑墙选项，而应成为有限政府撬动无限市场资源的重要途径。PPP 项目大事记2014 年 8 月 7 日，重庆市政府举行了首批 PPP 试点项目集中签约仪式，共签约高速公路、市政供水、垃圾处理、市郊铁路等领域近 10 个 PPP 项目，中电建路桥集团、香港铁路有限公司、市铁路集团、重庆建工集
26、团等企业，对包括高速公路、市政供水、垃圾处理、港口物流、轨道交通、市郊铁路和土地整治开发等领域与政府方面签订了 2 个合作备忘录及 8 个项目合作协议，涉及资产总额超 1000 亿元。2014 年 8 月 27 日，江苏省财政厅成功举办全省首批 PPP 试点项目推介会。首次公开向社会推出了 15 个 PPP 试点项目，总投资达 875 亿元，涉及交通基础设施、供水安全保障、污水处理设施建设、生活垃圾无害化处理以及完善公共服务设施配套等五大领域。2014 年 9 月 15 日，福建省财政厅、福建省发展和改革委员会下发了关于发布政府和社会资本合作（PPP）试点推荐项目公告，向社会发布了首批 28
27、个项目清单，总投资额约 1479 亿元，包括交通、水务、污水处理、保障性安居工程、医疗、养老服务、园区开发等项目。省财政厅根据全省 PPP 项目实施进展情况，逐步安排 5 亿元专项资金，建立风险池，为地方 PPP 项目贷款提供增信支持等。2014 年 10 月 17 日，财政部组织推介第一批 66 个 PPP 示范项目。从项目行业分布来看，污水处理项目 21 个、水环境治理项目 7 个、城市供水项目 5 个、供热项目 5 个、新能源汽车（轨道交通）项目 4 个、公共建筑节能改造项目 3 个、综合管廊项目 1 个，其他为垃圾处理、再生能源和海水淡化领域项目。从付费模式看，大多数项目采用政府补贴和
28、使用者付费相结合的机制，完全采用使用者付费的项目 1 个，为老旧管网供热管网改造项目。地方融资平台公司转型项目 1 个，为综合管廊建设项目。2014 年 11 月 30 日，财政部印发政府和社会资本合作示范项目清单，确定天津新能源汽车公共充电设施网络等 30 个 PPP 示范项目，总投资约 1800 亿元。其中，新建项目 8 个，地方融资平台公司存量项目 22 个。2015 年 2 月 12 日，从山西省财政厅网站获悉，今年我省将利用 PPP 模式或政府购买服务方式盘活存量房，引导社会资本参与保障性住房的建设和运营管理，支持新开工城镇保障性住房 25 万套、建成 18 万套。还将制定 PPP 的政府采购和合同管理等办法，对存量及新上马的项目进行全面摸底清理，积极收集、筛选和储备一批 PPP 项目并开展前期准备工作，优先考虑选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目，在市政供水、污水处理、垃圾处理、公共租赁住房等领域进行试点，尽快形成可复制、可推广的范例。
