1、第四章 公务员管理体制,第三章 旅游者及旅游行为,第一节 旅游者的界定第二节 决定个人旅游需求的客观条件第三节决定个人旅游需求的主观条件第四节 旅游者的类型及其特征,一、公务员管理体制的概念（一）何谓“体制”？所谓体制，是“国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度。”它的外在形式表现为一个组织系统。由概念容易得知，“机构设置”和“权限划分”是体制的两个关键要素。,第一节 公务员管理体制,（二）何谓“公务员管理体制”？所谓“公务员管理体制”，是指公务员管理权力的划分和配置，公务员管理机构的设置以及由此而构成的公务员管理系统。公务员管理体制是公务员制度运行的重要载体。由以上概念，也容易
2、得知，“机构设置”和“权限划分”是公务员管理体制的两个关键要素。,二、西方国家的公务员管理体制（一）部外制管理体制这是指“在政府行政系统之外，设置独立的人事机构，综掌人事行政大权。这种人事机构，不仅行使公务员的考选权，而且掌握公务员的考核、培训、升迁、工资、待遇、奖惩、退休、抚恤等各项事宜”的一种管理系统。这种管理体制又称为独立制管理体制。实行部外制的公务员管理体制的国家，较为典型的有：早期的美国和日本。,1、美国的部外制管理体制美国依照1883年彭德尔顿法，建立了独立于行政系统之外的专门化管理机构公务员委员会（CSC）。公务员委员会是美国最高的公务员管理机构，它对总统和国会负责。公务员委员会
3、由3名委员组成，3名委员中不能有2人同属于一个政党，避免委员会为某一政党操纵，以求保持委员会的独立地位。委员由总统提名，须经参议院批准，后由总统任命，任期为6年。3人中推选1人担任主席（或称委员长、主任委员），1人担任副主席。,公务员委员会负责对全国公务员进行统一的管理，握有极大的人事权。其权力可以做如下归纳：制定各种联邦公务员规则；建立职位分类标准；办理公务员考试，编造候用人员的名册；确定待遇标准，拟订工资表；拟订迁调、考核奖惩以及纠纷处理标准；管理训练、退休、保险等事项；人事行政研究。,在联邦政府的机关中，大都设有公务员管理机构，在部委行政首长领导下，具体负责本部委的人事行政业务。地方州政
4、府中也设置了公务员委员会，负责本州的人事行政业务。但是，由于美国实行联邦自治的国家体制，因此，地方政府的公务员都由各地政府根据各自的宪法自行管理。地方公务员委员会与联邦政府人事管理机构没有上下级工作关系。,2、日本的部外制管理体制日本以美国公务员管理模式为根据，成立了独立于政府行政系统之外的人事管理机构，实行了部外制公务员管理体制。日本的公务员管理机构有三层建制，最能表现出独立性的是最高层次机构人事院。（1）人事院日本的人事院成立于1948年，是日本最高人事行政机关。人事院隶属内阁，又对内阁保持相对独立。人事院的领导机构是由3名人事官组成的人事官会议，每周举行一次会议，其中1人为总裁，总理院务
5、。人事官须经过内阁提名，议会参众两院同意，后由内阁任命，天皇认证。总理大臣不得随意罢免人事官。人事官任期4年，可以连任3次。人事官的人选必须符合一定的条件，例如，3人中不能有2人同属于同一个政党或者毕业于同一所大学，要以“超党派”、“超集团”的面目出现。人事院的机构设置不受国家行政组织法的约束，资金预算独立。,在内部结构上，人事院下设事务总局，由事务长主持，协助总裁工作。在事务局以下又设有5个局（管理局、任用局、给与局【工资报酬局】、公平局、职员局）、1个室20个课。作为附属机构，日本人事院还设有公平委员会、苦情调查委员会、灾害补偿委员会、登录审查委员会、公务员研修所。此外，人事院还在全国8个
6、地区设立地方事务所。地方事务所受人事院事务总局局长领导，在本管辖区内推行人事院的各项工作。,与此同时，和西方国家的人事管理机构相比较，日本的人事院的业务管辖范围和权力是最大的。人事院有权就人事问题直接向国会、内阁和政府各部门提出建议，既有实施公务员法令的行政职能，又有制定、修改和废除人事院规则的半立法职能。同时，它对公务员受到不正当处分还有审查、裁决、监督的半司法职能。日本人事院可以通过“人事院规则”和“院令”的形式发布决定，从而对各政府机关的人事管理活动拥有直接的约束力。人事院在人事规则方面负责改善待遇和其他工作条件，提出改善人事行政的建议，并负责职阶制、考试、任免、报酬、进修、身份、奖惩、
7、处理上诉等，确保其他人事行政的公正、保护公务员权益等事务。所以，它在日本政府系统中居于特殊地位。,（2）内阁各省厅的人事机构内阁各省厅的人事机构处于第二层次。在中央政府系统中，内阁各省厅大多在机关内部设有专门的人事机构，享有了一定的执行性人事管理权，以协助部门领导处理省厅机关内部的各项具体人事事务。但是，它们在具体名称和级别上却并不一致，有的设人事局，有的设人事课，还有的设人事部，有的是省厅内的二级机构、有的是三级机构。这些差异是由所在的机关的级别、性质和职员的多寡决定的。,（3）地方政府的公务员管理机构地方政府的公务员管理机构属于第三层次。在地方，根据日本地方公务员法的规定，地方政府中设立了
8、人事委员会和公平委员会，负责地方人事行政业务的推行。人事委员会人事委员会是地方独立的人事行政机关，其领导成员须经地方议会同意、地方行政长官任命，负责一般的人事行政事务，具体内容大体与人事院相同。日本各地人事委员会的机构十分精干，一般只设1个事务局，下设1个任用公平局和1个考试室。,公平委员会公平委员会是设在人口不满15万人的市镇村的人事管理机构，负责处理地方的公务争议和纠纷事件。按规定，在大阪、京都、名古屋、神户、横滨5大城市内，要求设立人事委员会和公平委员会，其他城市则可单独设立或联合设立人事委员会，在没有设立人事委员会的地方，应设公平委员会。需要说明的是，日本中央政府的公务员和地方政府的公
9、务员是严格区分开的。日本的地方人事机构与中央人事机构之间并没有隶属关系，但是人事院有责任就公务员管理中的专门性技术问题向地方提供指导。但是，地方公务员管理机构不接受人事院的领导。,部外制公务员管理体制的最大特点是用人与治事相制约。3、部外制公务员管理机构的优点可以避免党派竞争的影响和行政长官的干涉（有效防止“任人唯亲”）；因公务员管理机构的地位超然，故能独立、公平地行使职权；有利于集中力量来对人事行政工作进行全面规划和深入研究。,4、部外制公务员管理机构的缺点难以了解各部门的实际运作情况，不利于措施的拟定；难以得到各部门及其首长的支持，降低了人事行政的效能；剥离了行政首长的人事权，不利于推行行
10、政首长负责制。,缺点(Disadvantages),优点(Advantages),部外制的特点,（二）部内制管理体制这种部内制管理体制是指公务员的管理机构设在政府及政府部门之内的一种管理系统。具体地说，在政府各部门内部设立的人事管理机构，掌管本部门内部公务员的考试、录用、考核、任免、调动、工资等各种人事行政事务。在政府中又设有专门的公务员管理机构，负责制定政策和法规，监督、协调各部的人事工作，对人事问题提出一般的原则性意见，而不掌管人事管理中的各项实际工作。这种体制又称为大陆制管理体制、非独立制管理体制。实行部内制的公务员管理体制的国家，较为典型的有：法国、德国。,人事机构合为一体，既可防止职
11、权上的矛盾，又可避免工作上的重复。事权统一，便于合作，增进效率，同时由于对本部门的人员情况及需要了解清楚，一些措施也容易切合实际、得当有力,各行政部门人事管理各自为政，管理标准与方法不统一；行政首长依据地位权力和亲疏好恶用人，不易客观公平地提拔人才；人事机构设在一般行政机构内部，力量分散，只能忙于例行性人事业务，难以对人事行政制度的发展与完善进行全面的研究与规划。,优点,缺点,部内制的管理机构（以法、德为代表）,优点(Advantages),缺点(Disadvantages),部内制的特点（以法、德为代表）,1、法国的部内制管理体制二战之后，法国成立了国家行政和公务员总局，作为中央人事管理机构
12、。法国的国家行政与公务员总局是最高公务员管理机构，归总理秘书处领导。它的主要职能是：制定公务员管理方面的法律法规；协调公务员章程的执行；制定公务员的工资和退休法规；收集编制关于公务员的统计资料；探讨公务员制度的改革。,法国的国家行政与公务员总局编制为130人，主要领导职位有局长、副局长、3名处长、11名科长。局内设有1室3处11科，每个处一般有23个科级机构。每个科10人左右，1名科长，2名高级行政管理人员，23名专员，其余的是做辅助性工作的秘书。法国的国家行政与公务员总局没有独立的预算权【这一点与日本的人事院不同】。它的预算权由财政部预算司掌有。所以财政部预算司也可以作为中央人事管理的一个层
13、次。在政府各部门的设立的公务员管理机构，是执行性人事机构，其基本职能大体一致，具体负责管理本部门机关及其派出机构、所属公共事业单位公务员的考试录用、考核、任用、奖惩、培训、工资福利等工作。但是，各部门的人事机构在设置上却不尽相同，有的单独成立专门性公务员管理机构，有的则是合并在其他部门里的非专门人事机构。,法国地方政府的公务员管理机构，又称作公务员管理中心。在遵循中央统一制定的有关地方公务员总法规的原则下，可以独立进行当地公务员的考试录用、考核、任用、奖惩、培训、工资福利等工作，并负责起草拟订本地方公务员管理的具体规定。它的设置情况，与中央政府部门大体相同。为了避免人权和事权一体化在管理环节上
14、的不足，法国在公务员管理的决策、执行机构之外，还设立了政府与公务员工会之间的协调和协议机构，如最高公务员委员会、行政对等委员会和技术对等委员会等。,最高公务员委员会、行政对等委员会和技术对等委员会这三个机构有两个共同点：其一，这3个机构均由公务员代表和政府代表相等的人数组成；其二，这3个机构对讨论研究的问题均无决定权，它们提出的意见仅仅供政府机构参考。,最高公务员委员会、行政对等委员会和技术对等委员会这三个机构的不同点也有两个：其一，最高公务员委员会是全国性机构，而行政对等委员会和技术对等委员会仅仅是部内机构；其二，最高公务员委员会参与解决全国范围内的一些涉及公务员整体和个人问题，而行政对等委
15、员会参与解决涉及部内公务员个人的问题，技术对等委员会参与解决涉及部内公务员整体的问题。,从目前法国的情况看，技术对等委员会的运转情况不如行政对等委员会。这是因为行政机关认为征求技术对等委员会的意见手续繁杂，往往延误决策。法国的这种管理体制，使政府首长和机关部门首长在人事行政的许多重要环节（尤其是在人事任免上）享有直接的权力。即使作为协调机构的最高公务员委员会也没有脱离政府制约，因为最高公务员委员会是在总理主持下开展活动的。,2、德国的部内制管理体制德国传统的公务员管理体制也是典型的部内制。历史上，关于公务员的管理，一直由政府各部门的行政长官负责。二战之后，德国受到美国体制的影响，在1953年成
16、立了永久性的“联邦公务员委员会”，并由联邦公务员法赋予较大的独立性。（1）联邦公务员委员会联邦公务员委员会是中央级决策性人事管理机构，接受联邦政府的领导。联邦公务员委员会的办事机构设在联邦内政部，工作上接受内政部的监督。联邦公务员委员会的委员都在政府行政部门和公务员工会中担任实际职务。联邦公务员委员会由7名正式委员和7名副委员组成。其中，正式委员又分为常任正式委员会和非常任正式委员。常任正式委员共2名，一名是联邦审计院院长，兼任联邦公务员委员会主席，另一名是联邦内政部人事法律司司长。其余5名非常任正式委员分别由联邦最高行政机关人事司司长和4名其他部门的联邦公务员担任。非常任正式委员通常由总统委
17、任，任期四年。7名副委员则均由上述正式委员所在部门选派人员担任。非常任的正式委员和副委员由联邦总统应联邦内政部的提议委任，任期4年，其中，有4名正式委员和3名副委员由联邦总统根据公务员团体联合组织（类似同业工会的公务员组织）的提名而委任。,联邦公务员委员会并非直接处理公务员管理业务的机构，而是对各机关的公务员管理事务进行统筹监督、协调联系、建议咨询或裁定公务员申诉案件等事项。因此，它与英国的“惠特利委员会”的作用类似。联邦公务员委员会的会议不公开，但在开会时，允许有关机构、申诉人以及其他人员的代表出席案件的审查。依据申请，开会时应该听取有关代表的意见。会议的多数票作出的决议才有效。正反票数相等
18、时，由联邦公务员委员会的主席决定。如果作出的决议具有普遍的意义，就必须予以公布。联邦公务员委员会在其有权决定的事项上一旦作出决议，该决议就对有关部门具有了约束力。联邦公务员委员会的主要职能可以归纳为：参与制定有关公务员进行培训、考核、进修等管理的条例，对公务员的管理作出具体的规定；就公务员考核、官员级别考试、退休等问题作出决定；针对有关公务员的法律在执行过程中存在的问题和其中需要修订和改进的地方，提出建议；保护公务员的合法权益，对公务员提出的申诉负责审议。德国的执行性人事机构，一般都设在政府行政部门内，受所属行政机关的领导，对行政首长负责，具体管理人事行政的各项业务。,（2）内政部德国内政部传
19、统上主管公务员管理的一部分事项，而在联邦公务员委员会中，该部又是主要成员之一，并且负责一般公务员管理政策的制定和运用，所以，它是德国主管公务员的权力机关。内政部的主要职责是：掌握有关公务员制度基本问题的决策，如联邦公务员法、惩戒法、工资法等的制定；关于联邦公务员分类、分等（级）法令的拟订和实施事项；处理与联邦公务员委员会有关系的事务；与财政部协力执行公务员工资法；处理与公务员团体及其代表关系的事项；联邦公务员委员会的副委员，由内政部长向总统推荐（提名），并由总统任命。,（3）财政部德国的联邦财政部既不像英国传统的财政部主管公务员管理权力那么大，也不是公务员制度的制定机构，但是由于涉及德国公务人
20、员编制、工资、退休和福利待遇等事项，都必须要其财力支持，所以财政部也参与对公务员的管理，其性质类似法国的预算局。加之联邦公务员委员会部分委员会的组成，也是由内政部会同财政部签请总统任命，所以，它理所当然成为了公务员管理机构的一种。德国公务员管理体制与英、美、法等国有所不同，它更强调主管部门的行政长官的直接监督作用。公务员的考核、晋级、奖惩等事项的最后决定权由主管行政长官行使，联邦公务员委员会具体指导与监督各级政府机关执行联邦公务员法的情况，公务员团体联合组织可以代表公务员利益参与联邦公务员委员会的活动，监督政府各部人事机构的活动，并且派代表充当公务员的辩护律师。联邦政府委托内政部监督联邦公务员
21、委员会的工作，并派员参加该委员会的人事决策，并对其实行财政监督。此外，还有联邦行政法官、纪律法院等机构对政府机构的公务员管理活动进行司法监督。内政部部长受内阁的委托，对公务员委员会的工作进行监督并对公务员委员会的人选有提名权。,部内制公务员管理机构的最大特点是用人与治事相统一。3、部内制公务员管理机构的优点可以避免职权矛盾；可以科学配置“人”和“事”；管理措施具有针对性；有利于行政一体化，便于行政首长负责制的推行。4、部内制公务员管理机构的缺点行政首长权力过大，难以避免“任人唯亲”；难以统筹规划公务员的人事管理工作。毫无疑问，公务员管理的许多环节，必须整体规划、统筹安排。,（三）折中制管理体制
22、所谓折中制管理体制，是相对部外制管理体制和部内制管理体制而言的。由于它既不同于部外制，又不同于部内制，所以被称为折中制或混合制。具体来说，这种管理体制，是既在行政组织系统内部设立有关人事管理机构，又在行政组织之外设置独立的人事管理机构，专门掌管公务员的考试录用，保证公正地按照考试成绩选择最优秀的人才，防止不合格者进入公务员队伍，以提高公务员队伍的素质。至于被选择录用以后在职的各项管理工作，由政府内部人事管理部门负责。因此，从结构上说，这是一种中央统一和部门分散相结合的综合性管理体制。从管理内容上说，即考试任用权独立于其他管理环节之外自成体系，其余人事管理权由政府各部门自行管理。,折衷制的管理机
23、构（以英国为代表）,特点,考试录用权由具有独立地位的全国文官委员会总揽，使不合格者不能混入公务员队伍，而任职以后的各项管理工作，又容易把人事机构与行政密切结合起来，避免矛盾。,从结构上说这是一种中央统一与部门分散相结合的综合性管理体制。,从管理内容上说即考试任用权独立于其他管理环节之外自成体系，其余人事管理权由政府各部门自行管理。,总的来说，折中制管理机构是一种过渡性管理机构，就国家公务员管理机构的发展趋势而言，它是由部外制向部内制过渡的中间形态。实行折中制管理体制的国家有1968年以前的英国、现今的美国和日本。,1、英国的折中制管理体制（1968年以前）1968年的英国就曾经典型地设立折中制
24、管理体制，因此这种体制又称为英国制。英国在1968年行政改革前，其公务员管理体制属于典型的“折中制”。当时，英国独立的公务员中央管理机构是公务员委员会（也叫做文官委员会）。公务员委员会是属于独立行政系统之外、专门负责公务员考选工作的一个机构，它的地位超然独立，不受政治影响与内阁干涉，属“部外制”性质。公务员委员会不受内阁和各部的控制，不与任何政党发生联系。早期的时候，公务员委员会由3名委员组成，分别担任主任委员、考试委员和秘书。后来委员增加到6名，分别负责6项业务。其下设考选委员会、终选委员会及其办公机构。与此同时，英国内阁的财政部掌管着公务员的奖惩、退休、抚恤及养老等诸项事宜，属于“部内制”
25、性质。这也是英国公务员管理体制的另一个特点。英国的财政部是公务员的最高综合性管理机构。各项人事决策命令需财政部部长签署颁布。财政部还设立了“编制处”，专门负责各项人事行政业务。,第一次世界大战提供了契机，使这种传统格局定型下来。当时机关人事管理混乱，随意扩大编制、增加工资，致使财政失控。财政部授权对此进行调查，并着手进行改革。改革的结果是，由财政部掌握各部编制和待遇的最后决定权，从而确立了英国财政部作为中央公务员管理机构的制度。英国公务员管理的具体执行机构，是政府各部门内设立的人事机构。这些人事机构在部门行政首长的领导下，具体地负责人事行政事务。,（1）人事管理机构（）公务员委员会公务员委员会
26、成立于1855年，是独立负责文官考选工作的机构，其地位超然，不受政党影响。早期的时候，公务员委员会设委员3人，分别担任主任委员、考试委员和秘书。后来委员人数增为6人，分别负责6项业务。委员们分属不同政党。公务员委员会的主要职责是主持竞争考试。公务员委员会下设考选委员会、面试委员会等及其办公机构。（）财政部英国的财政部是掌管全国人事管理权的机构。它由委员7人组成，首相兼财政大臣为主任委员。财政部特设具体管理人事的机构人员编制局，下设10个处，分别管理分类、任用、薪资、考核、升迁、培训、退休、养老、编制及专门技术人员的管理等事项。,（2）人事协调与咨询机构（）惠特利委员会惠特利委员会是英国于191
27、9年成立的协调和咨询机构。惠特利委员会最初由经济与劳工问题专家惠特利主持，所以称为惠特利委员会。惠特利委员会在组织机构上分为三个层次：全国惠特利委员会、七十余个各部惠特利委员会及各地区委员会。全国惠特利委员会由委员54人组成。其中，政府代表27人，公务员团体代表27人，委员会正主席由官方代表担任，副主席则由公务员一方的代表担任。全国惠特利委员会并非权力机关，属于讨论、研究、协商性的组织。它的职责是调解行政当局与公务员之间的争议和纠纷，并可以对人事管理与人事立法提出建议。委员会处理问题不采取表决形式而是采取协商形式，若协商不成，则交由文官仲裁法院予以裁决。各部惠特利委员会的组成，是先由全国惠特利
28、委员会请各部召开一个联席会，草拟组织法，并将组织法送全国惠特利委员会核准。各部惠特利委员会的性质、作用，同全国惠特利委员会相同，但其协商的问题仅限于本部内事务。地区惠特利委员会是地方政府与地方职员的联合组织，其性质、作用亦与全国惠特利委员会相同。,（）钦命吏治委员会钦命吏治委员会是一个临时性组织，委员人选由首相推荐英王任命，在全国人事专家中委派。钦命吏治委员会属于咨询性质的组织，并无具体职权，其咨询任务主要针对现实中公务员制度的缺失及需要讨论的问题而定，所以，历代任务不尽相同。1968年新的文官部成立后，该组织被撤销。,（3）人事仲裁机构文官仲裁法院，成立于1925年，原属劳资仲裁法院的特别庭
29、。1936年11月脱离原劳资仲裁法院，改称文官仲裁法院。文官仲裁法院由委员3人组成，其中，1人为仲裁法院的院长，1人为财政委员会的代表，1人为全国惠特利会议的代表。凡政府与公务员团体因工资、津贴、差旅费、报酬、给假及工作时间等问题发生争议时，经提全国惠特利委员会会议协调仍无法解决的话，可以由政府或公务员团体提请文官仲裁法院审理。但养老年金、法定地位及编制等案件，均不得提出办理。,2、美国的折中制管理体制1978年，卡特政府开始实行行政改革，改革的重要内容之一就是将传统的“部外制”改革为“折中制”。因此，自1979年1月起，撤销了公务员委员会，另设立了三个主要人事机构，即人事管理总署、功绩制保护
30、委员会、联邦劳工关系局。除此之外，还相应设立了平等就业委员会、政府审计局、管理和预算局以及各机构的人事监督管理处等机构。其中，人事管理总署与功绩制保护委员会为人事行政机构的主体。,（1）人事管理总署人事管理总署是由美国总统直接领导的人事管理机构，负责辅助总统执行管理联邦公务人员的责任，直接对总统负责，不受总统办公室的管辖。署长由总统任命，并经参议院批准，任期4年。人事管理总署接替原公务员委员会大部分的职能，包括主要的考试与任用活动、人事调查、人事计划评审、行政发展、训练、退休与保险等业务。人事管理总署负责研讨行政部门所属机关以及立法与司法部门等机关的文职人员的人事管理政策，并且协助各机关进行人
31、事管理政策的制定和实施。此外，人事管理总署还将某些权限授予各机关首长办理，只是接受授权的机关，必须依照该署所订的标准，并接受审核。人事管理总署属于“部内制”。,（2）功绩制保护委员会功绩制保护委员会是一个向国会和总统报告人事工作并对他们负责的独立机关。主事者为委员三人，由总统提名，经参议院同意，任期7年，交叉离职。委员3人中，属于同一政党的委员不得超过2名。3名委员中，1人为主任委员，其余2人中，1人为副主任委员，1人为委员。功绩制保护委员会的委员的身份受到保障，委员非因“不称职、失职或渎职”不能撤换。但是，他们也受到一定的约束。例如，他们不能参加竞选（国会议员和总统），也不能出资或使用手中的
32、权力去支持竞选，但是可以投选票。功绩制保护委员会属于“部外制”。,功绩制保护委员会的职能是：负责保护联邦政府各部门公务员的人事任用权利；监督联邦政府人事制度的实施和审查人事管理总署制定的某些规定；执行功绩制的特别研究案，负责对功绩制的监督，每年均须向国会提出报告，说明功绩制的推行情况；管理联邦政府部门及其雇员的人事诉讼；功绩保护委员会可以自行制定有关履行职能的规章和任命下属工作人员。功绩制保护委员会下设11个分支机构，其中10个在全美各地，1个是特殊保护委员会。当委员会在限定的10天之内，对申诉人的情况调查仍进行不完的时候，可以向特殊委员会申请延长30天时间。在此期间，单位不得对公职人员采取任
33、何处罚行动。,（3）联邦劳工关系局联邦劳工关系局是根据文官制度改革法中公职人员可以成立工会的规定，于1979年成立的。联邦劳工关系局由3名委员组成。3名委员中，属于同一政党的不得超过2人。联邦劳工关系局下设总顾问和行政法官若干人。委员和顾问均由总统征求参议院的意见和同意后任命，任期5年。联邦劳工关系局的主要职责是负责联邦集体谈判法的执行，并负责工会组织的管理和劳雇争议的解决。具体职责有：制定并提出联邦政府劳工管理关系改革的政策；负责监督公职人员工会的建立、选举；听取公职人员的申诉，并受理仲裁案件中任何一方当事人对仲裁提出的异议。,总之，目前美国的公务员管理体制应属于“折中制”。其公务员管理的各
34、机构职责范围清楚，管理关系比较顺畅，且相互制约。,三、公务员管理机构的职能,决策职能执行职能 监督、仲裁职能协调职能辅助职能,第二节公务员管理机构的设置,（一）美国（二）英国 （三）日本（四）加拿大（五）法国,（一）美国公务员管理机构,公务员管理总署/联邦人事管理总署功绩制保护委员会联邦劳雇关系局,3.6 国外公务员管理机构,3.6.3 美国联邦公务员管理机构,公务员制度教程（第三版） 公共管理硕士（）系列教材,公务员管理总署,内设机构：与国会关系办公室；监察办公室；伦理道德咨询办公室；联邦现行工作级别咨询委员会；总顾问室；公共事务室；外事办公室；行政管理局、录用发展局、人事制定和监察局、退休
35、保险局、调整局。职责：制定公务员管理政策和规则；颁发管理章程；制定和实施人事计划；协调政府和议会之间、中央和地方之间的关系；承办任用、考核、培训、奖惩、升降、离退休、辞职辞退等事宜。,功绩制保护委员会,3名委员（含主席），任期7年，期满不连任；委员由总统提名，经参议院同意后任命。下设11分支机构（如特殊保护委员会）向总统和国会报告工作；职责：保护功绩制实施；受理人事诉讼；纠正不当行政处分；审查公务员规章制度；监督政府人事管理；对诉讼对象进行纪律制裁。,联邦劳雇关系局,1979年成立；3名委员；下有总顾问和行政法官；委员和顾问任期5年。职责：执行联邦集体谈判法；仲裁、解决工会提出的劳资纠纷。,（
36、二）英国公务员管理机构,文官委员会文官事务部政府部委人事机构劳动仲裁法院文官庭全英惠特利理事会,文官委员会文官事务部,文官委员会：18851968年；考试录用；下设考选委员会（品能测试；考试资格审查）、决选委员会（考试；面世）；3/6委员；政治中立；1870年枢密院令；文官事务部：19681981年；文官委员会财政部编制与组织署；大臣、常务次长、副常务次长各1人，副次长4人；下设文官委员会、文官学院、政府结构司等13单位；1981撤，并入财政部、内阁办公厅。,政府部委人事机构,编制局/人事处：部委内设人事机构；职能根据中央政府统一的人事管理政策，负责本部门具体人事行政工作，如文官激励、升降、离
37、退休等；升迁委员会。,劳动仲裁法院文官庭,1925，英国劳动仲裁法院下设文官庭3人组成，来自劳动仲裁法院、财政部、全国惠特利理事会职能：政府公务员因工资、津贴、休假、工作时间、工作环境等问题发生纠纷时，若经全国惠特利理事会调解无效，则由该庭负责审判和仲裁。,全英惠特利理事会,成立于一战时期27名代表：政府/公务员职能：以讨论或协商等方式，处理公务员与政府部门之间的纠纷系,（三）日本公务员管理机构,人事院总理府人事局,3.6 国外公务员管理机构,3.6.4 日本公务员管理机构,公务员制度教程（第三版） 公共管理硕士（）系列教材,人事院,1948年，根据日本公务员法，成立中央人事院（人事官3人）；
38、人事官会议。预算独立，可向内阁、国会、政府部门提供建议。内设机构职责：制定、修改和废止人事管理规则；实施人事法规；审查最后人事裁决（处分不当）,人事官,任职条件：人格高尚；理解民主政治原则和注重效率原则；35岁以上；办事能力强；对人事行政卓有见识。两人不得同属一个政党或同一大学毕业人事官由内阁提名，参政两院任命，天皇认证，任期4年；可连任，不超3届。人事院总裁。,总理府人事局,根据1965年修订的国家公务员法设立“总理府人事局”；1988年，并入“总理府办公厅”职责：协助内阁参与人事管理计划、方针制定，协调政府人事管理事宜,（四）加拿大公务员管理机构,公务员委员会；公务员关系委员会财政委员会,
39、公务员委员会,前身为“文官委员会”，对议会负责，旨在实现政治中立；委员；集体领导；委员会主席由总理任命，对国会负责，任期十年；执行主任4人；绝对的公务员任用权。,公务员关系委员会,1967年成立；为政府和工会之间的仲裁者；3名委员；主席由总理任命；下设工资研究局；职能：确定谈判单位；确认工会；解决合同解释方面的争端；裁决诉讼；协助解决合同谈判争端；比较公务员和私企员工之间的工资差异。,财政委员会,为内阁机构；7名部长；秘书处秘书长（下设项目部门副秘书长）。人事权。,（五）法国公务员管理机构,部内制：公务员管理以政府各部门为主政府部门公务员管理机构中央公务员管理机构/公务员管理辅助机构地方公务员
40、管理机构。,政府部门公务员管理机构,人事司/局/处/科录用、考核、奖惩、培训、工资、福利等,中央公务员管理机构,行政和公职总局：综合协调。内政部地方权力机构总局：地方公务员管理。卫生部医院局：医生管理规则制定。经济财政和预算部预算局：公务员编制；退休金发放。,公务员管理辅助机构,国家最高公务员委员会；行政对等委员会；技术对等委员会；法官最高委员会；军职最高委员会；国民教育最高委员会；医疗最高委员会；,地方公务员管理机构,公务员管理中心职能：根据中央公务员管理政策和法规，制定地方公务员管理规定，并指导地方政府公务员管理,三、公务员管理体制的发展趋势,1公务员管理体制从统一走向分散2三类体制渐趋融
41、合3两类机构相辅相成,第三节 我国的公务员管理体制一、我国公务员管理体制的历史发展我国公务员管理体制的雏形是在革命战争年代形成的。新中国成立之初，在坚持党管干部的原则下，我国政府系统中一直设有人事管理机构，如政务院人事局、内务部干部司、政法委人事局和文教委人事处等人事管理机构。显然，这些人事管理机构的设置是条块分割的，其职能也仅仅是协助中共中央组织部管理干部。,1950年11月，中共中央决定将这几个部门合并，成立中央人民政府人事部。1954年，中共中央决定逐步建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部统一管理下的干部分部分级管理体制。1954年11月，中央人民政府人事部被撤销，缩编
42、为国务院人事局。1959年7月，国务院人事局也被撤销，仅仅在内务部设政府机关人事局，管理原国务院人事局的业务。,因此，这一时期总的情况是：中央政府人事管理机构变动频繁，规格较低；忽视政府人事工作的特殊性、重要性和相对独立性；人事管理机构的功能不健全、内设机构单薄、管理力量不足。然而，政府人事部门与党的组织部门的相互关系和权限划分却基本没有很大的变化。,“文化大革命”时期，从中央到地方的各级人事管理机构全部被撤销。1969年12月，中共中央将原来各部政府机关人事局的全部业务转由中共中央的组织部办理。1972年以后，各地开始陆续恢复人事管理机构。,“文化大革命”结束后，1978年3月，国务院批准成
43、立民政部机关人事局。1980年7月，为加强政府机关人事管理工作，国务院决定将民政部政府机关人事局与国务院军队转业安置工作小组办公室合并，成立国家人事局。并在其后的1982年政府机构改革中，将其与国家劳动总局、国务院科技干部局、国家编委合并，成立了劳动人事部。,1988年，劳动人事部被分为劳动部和人事部，国家人事部属于国务院的组成部门，是中央政府管理国家人事和机构编制的职能部门，也是我国公务员管理的主要机构。随后，各级地方政府相应地充实或建立了各自的人事机构，从而为初步形成自上而下的公务员管理机构体系奠定了坚实的基础。,1998年机构改革后，在职能调整的基础上，明确了国家人事部的职能是综合管理国
44、家公务员。2008年3月，在大部制改革的浪潮中，人事部和劳动与社会保障部合并，成立了人力资源和社会保障部，并组建了国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。,从这些变动中，可以看出，政府人事机构缺乏独立性和权威性，这实质上反映了政府人事机构在国家管理系统中地位的低下和不稳定。公务员管理体制的演变可以通过政府人事部门的演变窥见一斑。,政府人事部门变更情况一览表,注：1988年3月成立的人事部存在历史最长，整整20年。这是推行公务员制度的20年。 2008年成立的国家公务员局，地位是部委管理的国家局。,二、我国公务员管理体制的现状中央及县级以上地方各级政府都设有人事部门，政府部门都内设有人事机构。
45、国务院人力资源和社会保障部综合管理全国性政府人事工作，县级以上地方各级政府的人事部门综合管理本辖区内的政府人事工作，政府部门内设人事机构负责处理本机关人事行政事务，由此构成了一个完整的政府人事的指导和监督系统。人劳部职能：综合管理专业技术人员和国家公务员、劳动和社会保险工作。,三、我国公务员管理体制的特点1、部内制2、党管干部3、统一管理和分级管理相结合,四、我国公务员主管部门公务员法第十条规定：“中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各
46、机关的公务员管理工作。”这一规定明确了公务员主管部门的职责范围，也明确了统一管理和分级管理相结合的管理体制。,统一管理，就是中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作；分级管理，就是县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。,正确理解“公务员主管部门”这里所说的公务员主管部门是指依法对公务员事务实施综合管理的部门，而有别于各机关内设人事机构。各机关内设人事机构，在同级公务员主管部门的指导下负责本单位或本部门的公务员管理事务，承担本单位或本部门公务员管理的具体工作。在本单位或本部门党委或党组的领导下管理本单位本部门的公务员。个别实行垂直领导的部门，其上级机关的人事机构的
47、管理范围也包括下级机关的公务员。,按现行体制，公务员主管部门是指党委组织部门和政府人事部门。组织部门和人事部门按照分工，各有侧重，相互协调共同负责公务员综合管理工作。根据我国的行政区划，公务员主管部门又分为中央一级、省一级、市（地）一级、县一级的公务员主管部门。乡一级不设公务员主管部门。在副省级城市中则有副省级城市的公务员主管部门。中央公务员主管部门负责全国公务员综合管理工作，县级以上地方各级公务员主管部门负责本行政区域内的公务员综合管理工作，上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。,公务员主管部门在对公务员事务的管理中，具有决策、协调、监督执行等多种功能，所管理的公务员事务
48、具有全面性和综合性。其职权所及的范围，不像机关内设人事机构仅限于本单位或本部门，而是包括国家各机关和本行政区域的公务员管理工作，其综合管理的对象是公务员事务。,公务员主管部门在综合管理公务员事务方面的职能主要有：1、研究制定公务员管理规范，组织公务员法律、法规的实施工作。中央公务员主管部门负责起草拟定公务员管理的法律、法规，研究制定公务员管理的政策和部门规章，制定实施公务员法的方案；省及较大市级的公务员主管部门可以根据公务员管理的法律、法规、规章，结合当地实际，起草拟定地方性法规、规章。各级公务员主管部门都可以根据国家规定、上级公务员主管部门的指导，结合当地实际，制定公务员制度实施办法。,2、对同级各机关公务员管理工作和下级公务员主管部门进行业务指导。3、对某些管理事务实施组织协调。如中央公务员主管部门组织中央机关及其直属机构公务员的录用，省级公务员主管部门组织地方各级机关公务员的录用。又如组织各机关有关公务员参加的统一培训、组织跨部门跨地区的公务员交流。,4、对某些管理事务行使审核、审批权，如有审批权的一定层次的公务员主管部门可以审批各机关拟录用人员名单，等等。5、监督公务员管理法律、法规的实施，对违反公务员管理法律、法规的现象进行纠正和处理。,
