1、两岸关系的盘点与展望2010-03-04 21:02:28 浏览 2752 次 | 评论 4 条两岸关系的盘点与展望2 月 25 日我邀请了中国清华大学国际战略发展研究所副所长楚树龙、政大国际关系研究中心中国政治研究所所长丁树范与政大国际关系研究中心美洲暨欧洲研究所所长刘复国，共同探讨两岸发展的现况与未来。问：自 2008 年两岸关系解冻已近两年，如何评价两岸关系的现况呢？楚：这两年与前 20 年比是历史性的变化。前 20 年是从李登辉开始执政到2008 年 5 月马英九先生执政。两岸关系，总体而言，是不断走向敌对对抗的 20年。中间当然也有改善的时候，但总体而言是一种敌对对抗的紧张关系。20
2、08年台湾立委与总统选举后，这种情况才发生改变。新的领导人提出不统不独的主张，虽然大陆领导人与人民未必喜欢，但是至少能够接受，认为与以前执政者的台独主张相比要好。因此，这两年与过去 20 年相比是一历史性的变化。现在两岸的主题为合作发展，也就是走向改变敌对对抗的发展。近两年的发展虽然比前二十年的发展要积极，但目前两岸关系仍不是一种正常化的关系。所谓正常关系指的是一种平和稳定的关系，双方的接触沟通正常。反之，不正常的关系则是沟通接触不足，比如现在两岸官方交流只能透过海协会海基会。双方并没有在最高、部级或其它层级有相互的接触联系、互访，因此是属于一种不正常的关系。从敌意对抗到累积互信丁：正常化这一
3、用词仍有争议，比如日本就觉得自己不是一个正常国家。两岸地理距离这么近，过去 20 年却必须要绕境第三地，这些不太正常的状况这两年正逐渐在改变中。两边的往来，例如人员的交往、经贸的互动，乃至于其它文化交流等等，都相对容易与方便许多。任何两个国家之间难免有争吵，这争吵通常由高层的政治领导人直接见面、商讨，但目前两岸的领导人还无法这么做。但两岸之间，我同意过去两年是一逐渐正常化的过程。这过程会走到什么程度，还要看未来彼此许多的内外因素等等。刘：关于两岸关系的现况，我用几个字来形容，就是：大家的期待非常高，可是还有许多问题待解决。许多新问题的出现，其实是因为两岸互动愈来愈频繁与密切、愈来愈复杂与多元。
4、这两年所建立的制度性对话机制是一重要的进步，这也是目前两岸接触的主轴线。所谈的议题是经贸的功能性合作，政治性议题则是逐渐依附在里面。整体来讲，两岸关系是从完全没有互信到逐渐接触而有互信的累积，当然此互信仍未稳固，尚有很大的努力空间。另外，两岸关系的变化也影响了台湾与美国、台湾与周边国家关系的变化。例如台湾在区域里的形象，以及跟美国的互动，负面的情形大幅降低。在我来看，也是两岸关系正面发展的一个结果。问：两岸关系这两年来确实有很大的进展，可是两年来也发现很多困难。我们现在处理这些困难有两个方法，一是照目前的步骤，一步一步走，来解决困难。另外一种方法是用提纲挈领的方式，从上端解决困难。在目前两岸关
5、系现况之下，哪一种是较适合的？楚：困难永远有，即便是最强大的国家如美国也有自己的困难，而发展就是不断克服困难、向前发展。两岸关系的困难，我不认为存在一个灵丹妙药可以提纲挈领、一了百了的解决。即便进行政治谈判、签订政治协议，也无法解决所有困难。因此，我们只能着眼于目前两岸关系中何者是最应该推动的，什么困难是最应该克服的，这个克服虽然不能解决所有困难，但却对各自的利益是重大的。例如两岸签订十二项事务性协议，直航、三通、观光、司法合作等等，即是双方政府认为现阶段民众最需要的。而 ECFA 则是双方认为彼此经贸关系需要进一步发展融合，但并不是只要签订 ECFA，所有两岸的问题就都可以一次性解决。无论国
6、家或个人，总是在不断解决问题当中向前发展。一个国家或政府的能力表现，即是看它在特定时期解决特定关键问题的能力。问：楚老师认为两岸问题没有一个魔术方案来解决，若两岸领导人直接见面、沟通，这会不会是一个可行的方法？楚：这是一个非常重要的方法。最高领导人的直接沟通是不可替代的，因为重大决策还是由领导人作主。如果最高领导人之间没有一个直接沟通的管道，其它各个部门可能要经过很多官僚程序。领导人若能直接沟通半小时，恐怕就可以解决半年、甚至两年、五年当中许多悬而未决的重大问题，但仍不是所有问题。两岸高层不能直接接触也是妨碍两岸关系的主要因素之一。两岸问题有无魔术方案？问：这个魔术方案台湾方面的困难应该比大陆
7、方面大，主要障碍若是在台湾，这些障碍如何克服呢？丁：魔术方案的有无，这问题其实是重复的。1990 年代大陆曾经希望一次性地解决两岸问题，也才有所谓的九二共识产生。当初台湾方面主张应该由下而上、逐渐解决的方式，但大陆方面则是担心这种方式会有一定的瓶颈，因而主张一次性解决。过去两年，大陆则是采取配合马总统先易后难、先经后政的作法，先从功能性开始。台湾方面的困难主要是内政的困难，反对党庞大的压力、马总统每 4 年的压力。因此，由下而上似乎还是比较可行，由上而下的强推，在台湾将引起更多的争议。在这过程当中，党对党等的彼此沟通很重要，清楚了解彼此期望与想法。如此，两岸关系至少可以维持相对稳定的状态，避免
8、掉逐渐失控的风险。至于更大的突破则仍是未知数。刘：我认为两岸目前的困难，在解决的过程当中，可以累积经验，甚至创造很多共同的作法。至于两岸沟通管道不足的问题，应建构多渠道多面向的接触，除海基海协外，国共、民进党与共产党、学术界二轨管道、商会等等都是可行的接触管道。此外，根据现有资源，去扩充功能性议题官员对话的机制，经贸议题由经贸部门官员直接沟通、卫生由卫生官员等，我们可以参考美中战略经济对话的机制是一半的内阁官员在对话。若两岸政策协商愈来愈复杂，恐怕也需要一个类似的全面性对话机制。如此可以补足目前高层领导人无法直接沟通的缺憾。问：两岸两岸经济合作架构协议（ECFA）协商台湾面临沉重的压力与困难，
9、两岸应如何共同面对困难，确定两岸关系维持正轨？丁：执政党似乎将 ECFA 当成万灵丹，但各个部会并未充分讨论 ECFA 的优缺点以及相关的解决措施，以致于 ECFA 推出后官员间缺乏一致的说法。因此执政党必须先做好功课，这个功课包括 ECFA 对相关产业的好坏冲击。至于操作层面，如何化解相关产业、弱势产业的疑虑，争取其认同甚至动员其挺身支持等，都是执政党必须事先准备好的功课。更实际的是，如何创造一个共同的大饼，让大家都能分享其果实。利益若扩散到整个社会去，反对的声音自然就变小。否则仅是少数人享利，那么即使政府再认真宣传解释，也是于事无补。此外，加强落实既有的协议，让已经签订的两岸协议好处更突显
10、，也能获得更多支持的力量。问：目前台湾社会对于 ECFA 疑虑之一是，ECFA 签订后台湾是否能进入自由贸易协议（FTA），亦即加入东亚经济整合。对于此疑虑各位的看法如何？楚：此疑虑的前提我并不认同，若台湾政府社会，仅仅将 ECFA 视为台湾和亚洲其他们国家签订 FTA 的敲门砖，这一逻辑恐怕是错误的。因为实际的情况是过去十年亚洲发展的经济动力来自大陆。例如日韩两国即普遍认为经济发展必须藉助对中国市场的出口。至于 ECFA 和 FTA 两者之间是有一定的联系，当两岸签订 ECFA 之后，应能免除彼此的一些疑虑和担心。说的更具体就是，两岸所签订的 ECFA 若能解除大陆对台湾利用 ECFA 进行
11、台独活动的担心，那么大陆支持台湾跟亚洲其它国家签订自由贸易协议的可能性空间只会扩大而不会缩小。反之，若没有 ECFA，台湾想要与亚洲其它国家签订 FTA 的困难度只有更高。丁：台湾自 1972 年退出联合国以后，因外交孤立之故，导致后来对于任何涉及外交意义的协议，均抱持高度期待。例如当初加入 WTO 台湾民众多持赞同意见的原因之一，即是将 WTO 视为经贸的联合国，台湾一旦加入似乎即可变成正常化国家。换言之，台湾社会对于某些经贸关系，额外附加了许多沉重的期待与负担。台湾希望签订 FTA 的背后也有这样的期待心情，但实际上从贸易额而言，台湾与东协等国的贸易额并不会高于大陆。早期台湾经济对美国市场
12、有高度的依赖，约有百分之六十五的出口是到美国，但后来两岸的经贸额度不断增加，大陆甚至超越美国成为台湾最大的出口地。直航后，两岸的连结更是愈来愈容易与频繁，从中我们也可看出全球权力平衡发展的趋势。加强 ECFA 执行效能刘：关于 ECFA，我从政府怎样去面对这问题来切入，相较于当前政府特别着重文宣倡导的部分，我认为顺序应该有所调整。首先，政府必须了解民间对ECFA 产生疑虑的原因并设法化解之。例如政府必须向可能遭受冲击的相关产业，诚实说明可能的后果，以及政府将有何前瞻性的作为，如调整产业或升级，或是社会救助等配套措施。如此说明，民众才能理解 ECFA 是为大局着想。其次，关于 ECFA 的另一个
13、担忧是政府效能。政府法制虽然高标准，但执行上却是低标准、无力落实。担心 ECFA 签订后，产品安全与数量的管制无法有效能与严格地执行。因此政府必须很清楚的向民众说明相关的具体作法，以消除大家的疑虑。我认为第三个才是文宣工作，但今天政府作法却颠倒过来，将文宣摆在第一位。问：ECFA 之后，两岸下一步是否将进入政治议题协商的阶段，这个部分的困难度更高，各位认为应该如何规画？楚：ECFA 签订本身不是目的，目的应该是在促进两岸经济发展，让民众得到实惠。因此，签订之后能否对台湾经济与多数人民产生实质利益才是重点与挑战。如果 ECFA 执行效果良好，对台湾经济产生很大的效益，那时两岸再来谈论下政治性议题
14、或许更适切与实际。所谓过程改变观念。当年中国内部一片反对加入 WTO 的声音，害怕中国的农产品、银行、保险、汽车等等农工产业，都无法与其它国家相竞争。但实际的发展是，加入 WTO 后大陆经济突飞猛进，狼来了的恐惧不见了。总之，执行的成效往往会转变人们的观念。丁：政治性议题一开始就必然牵涉到两岸是何种关系，关系确定之后，才能讨论军事互信、结束敌对。关系认定是上游，其它问题是下游。上游问题不解决，下游是无法谈的。两岸关系的困难点在于内部政治问题，若民进党执政，大陆对台湾是否又会退回到听其言，观其行的阶段。政治议题协商何时时机才算成熟，判断困难度非常高。刘：就像 2002 年大陆与东协签订 FTA，
15、框架一旦先建构起来，彼此经贸就可以正常的发展，因为相互就有一共同规范。目前框架的讨论因为考虑台湾内部的压力，大陆产品尚未全部开放进口，因此是一种不平衡、不对称的关系。ECFA实际执行后，若两岸老百姓在经济上有更多的获得，届时有共同利益出现，相关政治议题也将更清晰，也才更有可能进行到下一阶段的政治协商。问：两岸要建立完全正常的关系，过程当中难免会发生一些干扰因素或危机，若能有一中近期和平发展路径图，对两岸关系的稳定，将会有帮助。请问各位的看法。楚：十二项事务性协议和 ECFA，其实就是中近期的和平发展计划。毕竟战争对任一方来说都是一种麻烦。经济建设发展还是永恒的主题，两岸不但要各自发展，还要共同
16、发展。早期大陆经济的快速发展，台湾的投资与帮助贡献很大，现在大陆有能力也希望能够帮助台湾。中近期计划的可执行性较高，ECFA 发生效益之后，政治、法律、安全、互信议题都可以一步一步来磋商与设定，中近期比中远期的规画可行性较高。经济部门应直接沟通 刘：两岸和平发展在中近程阶段最主要的功能，是着眼于现阶段彼此共同的需求或是对和平发展有帮助的重点项目，例如十二项协议、ECFA 等。十年以后的事情确实变量太多，但现阶段可以预见与规画的努力空间还是很大，相信两岸的专家官员，大家都能同意这个方向。丁：学理上争辩，当两岸交流愈来愈密切频繁，是否会降低冲突或战争的发生。广义的两岸路线或框架是，台面上的政治人物
17、总有凋谢的一天，而未来年轻的一辈可能会有新的想法。虽然两岸不可能百分之百的互信，但透过不断交流与彼此了解，若双方能发展出处理危机的方式，以及不挑战对方的底线。如此一来，相信中近期的两岸和平稳定应该可以维持。问：大陆目前正在研议十二五计划，其经济建设或方案可能可以提供台湾一些机会，包括政府的经济计划跟大陆的十二五计划如何接轨，台湾企业在大陆的投资计划，台湾年轻人在大陆工作，台湾投资人买大陆的股票等四个层面都会产生很多机会。两岸有无正式的机制或安排，让台湾了解十二五计划的内容，使台湾能够快速的接轨、融入，把握此机会。楚：像目前所探讨的设立旅游办事处，以及刘老师提议的设立经贸接触的专门部门，以交流彼此的经济发展与计划，如十二五计划等。因此我建议，经由ECFA 会谈建立双方经济部门的磋商机制，以加强讯息沟通、增进了解及进一步的合作，这个需求相信是存在与重要的。例如台湾需要什么大陆的投资，这样的讯息是必须被有效的传递，这样彼此才能了解对方的需求。因此期待两岸在ECFA 会谈能建立此经济部门的交流机制
