1、T imes Finance2012 年第 11 期中旬刊（总第 498 期）时 代 金 融Times FinanceNO. 11 ， 2012（ CumulativetyNO. 498 ）浅析美国监管处罚与完善商业银行反洗钱管理的措施李 燕（中国建设银行云南总审计室，云南 昆明 650021 ）洗钱具有很大的危害性，既影响经济的健康发展，又对建设和社会稳定产生严重破坏 。银行业以货币资金为主要经营对象，最易于为洗钱分子所利用，因而成为犯罪分子进行洗钱活动的主要渠道 。随着经济金融形势的不断变化，全球金融机构反洗钱工作任务也变得日益繁重 。自 2003 年以来，人民银行陆续颁布了 金融机构反洗
2、钱规定 、人民币大额和可疑支付报告管理办法 、金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法 、银行业金融机构反洗钱规定 等一系列反洗钱管理办法，反洗钱的制度建设日趋完善 。近期，为进一步加强金融机构反洗钱风险管理，人民银行又相继下发了 中国人民银行关于加强金融从业人员反洗钱履职管理及相关反洗钱内控建设的通知 、中国人民银行关于加强跨境汇款业务反洗钱工作的通知 ，再次强调了杜绝不法分子利用金融从业人员 、金融产品或者服务进行洗钱活动，或金融从业人员参与或协助不法分子从事洗钱 、金融诈骗等违法犯罪活动的现象，确保跨境业务符合所涉国家等反洗钱规定，有效控制风险 。近几年，多家在美银行金融机构接连受到美
3、国监管部门的反洗钱处罚，所暴露出的问题，对完善商业银行反洗钱的管理值得借鉴 。本文结合案例分析，对加强商业银行反洗钱管理的措施加以探讨，以期深化对反洗钱工作的理解，提高反洗钱管理能力 。一 、在美银行金融机构反洗钱处罚情况简析2003 年，交通银行纽约分行由于与利比亚有联系的汇款业务而被美国外国资产管理局罚款 2 ， 684 美元； 2005 年，荷兰银行在美国因违反有关反洗钱规定遭到五部门联合处罚 7 ， 500 万美元； 2012年，汇丰银行（ HSBC ）因未采取适当管控措施来确保自己不为恐怖主义和其他犯罪活动的筹资行动提供方便，在美国面临 10 亿美元监管处罚；同年，渣打银行因资金转移
4、方面的控制措施松懈而遭到美国纽约州金融服务管理局指控 。分析近年来美国对多家银行金融机构进行反洗钱调查 、制裁的案例发现，这些银行金融机构在反洗钱管理方面都表现出了非常相似的缺陷，一是合规体系建设不完善，缺乏有效的风险管理措施，如未能全面制定相关制度 、对内部审计中发现的问题未能及时报告并改进；二是缺乏有效的审查程序以确保经营活动是否合规，是否符合美国反洗钱监管要求，如夸大有关高风险客户进行尽职调查的能力 、未能注意到审查业务或报告流程范围之外的反洗钱相关信息等 。由于这些银行金融机构未对存在的问题予以重视和整改，及时弥补缺陷，最终导致违反反洗钱规定，面临的监管处罚使他们付出了巨大的惨痛代价
5、。二 、目前国内商业银行反洗钱管理方面存在的问题（一）合规内控风险管理体系健全性仍显不足被监管处罚的银行金融机构往往缺乏有效的合规内控风险管理体系 。当前，大多商业银行专职的反洗钱机构和队伍仅仅是建立在一级分行管理层面，基层经营机构尚未成立专职的反洗钱机构和队伍，仅仅是按照人民银行反洗钱的组织形式建立了领导小组，并笼统地将反洗钱工作指定某一部门负责，没有设立专门机构，也没有设置专门反洗钱管理岗位和配备专门人员，而是一般由其他操作岗位代行相关职责，影响了反洗钱工作效果 。（二）反洗钱信息识别存在一定难度被监管处罚的银行金融机构中，导致处罚的一个重要原因就是涉嫌反洗钱 、反恐怖的相关信息没有得到足
6、够重视和有效识别 。在实际工作中，要让银行人员做到真正了解客户并非易事 。首先难在对客户出示的真实有效身份证件的识别 。科技的发展提高了人民的生活水平，也给不法分子的造假活动提供了可乘之机，一些假的证件 、资料足可以达到以假乱真的地步，不借助技术手段及识别系统，根本无法要求一线员工进行准确识别；其次是对客户交易目的及性质了解难 。随着金融业竞争的日益加剧，在客户就是上帝的时代，各金融机构为了自身利益的最大化，如果对客户进行过多的询问 、调查，势必会影响其日常业务的经营 。另外，随着电子技术的不断发展，电子支付及网上银行交易呈快速上升趋势，在此情况下，要想对客户的交易目的及性质进行了解绝非易事
7、。（三）部分金融从业人员反洗钱意识薄弱分析在美银行金融机构被监管处罚的另一重要原因就是反洗钱意识淡薄，他们甚至有意删除或修改了识别关联方，以规避或有目的性地逃避相关交易禁令的规定 。近期人民银行在检查中发现，少数金融从业人员未能在金融业务活动中勤勉尽责地履行反洗钱义务，甚至有个别金融从业人员还参与或协助不法分子从事洗钱 、金融诈骗等违法犯罪活动 。这些现象表明商业银行在经营活动中，对反洗钱的管理仍不到位，部分金融从业人员反洗钱意识较为薄弱 。（四）现有的系统网络建设仍不够完善未能注意到审查业务或报告流程范围之外的反洗钱相关信息是被监管处罚的银行金融机构存在的一个明显缺陷 。反洗钱的性质和特点决
8、定了它是一个涉及到许多部门合作的系统工程 。当前，计算机网络化水平不高，尚未形成普遍联网的统计系统和共享机制，金融机构反洗钱手段较为缺乏，商业银行内部建立的反洗钱信息系统也仅起到识别大额支付交易和可疑支付交易报告上，尚未建成支付交易监测系统，面对电子交易难以进行监管 。此外，由于反洗钱需要识别的业务涉及众多要素，识别具有一定的复杂程度，已建立的系统尚不能完全有效 、准确地识别出可疑交易，一部分仍要依靠手工方式进行再检查，工作量大且效率低，在时间 、数据准确性上制约了反洗钱工作的顺利有效进行 。三 、对完善国内商业银行反洗钱管理的一些思考（一）完善合规内控风险管理体系建设为了使反洗钱工作取得实效
9、，商业银行内部应建立适当的反洗钱控制程序，根据实际建立符合自身特点和要求的反洗钱预防 、监测 、分析 、报告体系，逐级设立主管反洗钱业务的职能部门，主要由熟悉法律和金融业务知识的人员担任，银行人员一旦发现有可疑和大额交易后，应当向其所在机构的主管反洗钱部门报告，该主管反洗钱的部门对可疑 、大额交易信息进行审查 、核实后，认为确有洗钱嫌疑的，必须向其上级机构的反洗钱主管部门和当地金融监管部门报告，对可能达到刑事立案标准的应及时与反洗钱侦查部门取得联系并移送案件 。主管反洗钱的职能部门应经常性地对本机构及下属机构的反洗钱情况进行监督，并向金融监管部门汇报本机构反洗钱情况 。同时，要加强银行人员对洗
10、钱行为危害性的认识，经常进行反洗钱知识 、技能方面的教育和培训，提高反洗钱本领 。（二）认真落实 “了解你的客户 ”原则（下转第32页）25T imes Finance2012 年第 11 期中旬刊（总第 498 期）时 代 金 融Times FinanceNO. 11 ， 2012（ CumulativetyNO. 498 ）除针对目前了解客户仅限于对身份 、证件 、材料真实性等方面进行初步认定的这一状况，制定一个细致 、可行的认定办法外，还应要求商业银行在对客户进行身份认证的基础上，强化对客户交易目的和交易性质的了解，对于客户 、客户的实际控制人 、交易的实际受益人以及办理跨境汇款交易的对
11、方金融机构来自于反洗钱 、反恐怖融资监管薄弱，洗钱 、毒品或腐败等犯罪高发国家（地区），必须采取强化的客户尽职调查措施，严格审查交易目的 、交易性质和交易背景情况，一旦发现疑点，应及时按照规定提交可疑交易报告 。（三）加强银行人员的反洗钱意识反洗钱是金融机构的全员性义务，若缺乏反洗钱意识，不熟知与其业务相关的金融法规和行业制度规范，仅凭感觉 、凭经验工作，及易导致违规甚至违法开展业务，容易被洗钱的犯罪分子利用 。因此，商业银行应加强对员工的反洗钱培训，对非面对面业务 、跨境业务等高风险业务以及沿海 、边境等高风险地区的从业人员，要适当提高培训的强度和频率，确保员工具备履行所在岗位反洗钱职责所需
12、的基本能力 。特别要加强对领导人员在反洗钱合规管理方面的教育与培训，确保相关管理人员具备较强的反洗钱履职能力，并为其履行反洗钱职责提供各类资源保障 。（四）加强系统网络建设，提升反洗钱的信息协调机制从实践来看，应继续加强系统网络建设，改变反洗钱工作仅是金融部门在 “孤军奋战 ”的不利局面，全面展开公安 、司法 、财政 、商业 、海关 、税务 、工商 、银监 、证监 、保监等部门的信息收集 、情报交流等方面的工作，建立运行高效 、有序协作的单位信息资源共享机制 。同时，也为加强国际反洗钱的合作，继续提升我国的国际反洗钱信息交流水平夯实基础 。（上接第25页）10王佳慧、刘玉红、刘玉锋.新效益观在
13、经济法中的体现J.工业技术经济，2005（9）.11张照涓，邓君韬.效率价值在经济法中的体系地位J.商场现代化，2005（26）.12曹新明.试论反不正当竞争法的价值取向J.法商研究，1996（4）.作者简介： 汤磊（1988-），女，上海市人，华东政法大学经济法学院2010级经济法专业硕士研究生，研究方向：经济法。（上接第29页）金，为防止被查处，个别单位甚至定期或不定期将 “小金库 ”账目秘密销毁，手法十分隐蔽，调查取证难度加大，如无知情人举报并与往来单位核对账目，相当难发现，即使有少数虚假发票被发现，也不易暴露 “小金库 ”的整体情况 。（三）用途日益多样化不仅用于单位职工个人福利 、补
14、助 、奖金以及超标准 、超范围解决单位办公费用等 “灰色消费 ”，而且相当一部分用于满足个别人的利益，进行送礼 、行贿 、挥霍 、因私消费甚至贪污私分等 “黑色支出 ”。据某省检察机关抽样调查， 63 的贪污案件涉及 “小金库 ”，贿赂案件中 42 的行贿款项来自 “小金库 ”。五 、必须充分认识 “小金库 ”治理的重大意义和必要性在当前受国际金融危机影响，国内经济下行压力加大情况下，开展 “小金库 ”专项治理工作，对营造公平竞争经济环境，合理配置社会资源，促进经济平稳较快发展，具有重要现实意义 。2009 年，中办 、国办 关于深入开展 “小金库 ”治理工作的意见 、四部委 关于在党政机关和
15、事业单位开展 “小金库 ”专项治理工作的实施办法 出台后，各级人民银行高度重视 “小金库 ”专项治理工作，济南分行专门召开电视电话会议进行部署，李亚新副行长对开展 “小金库 ”专项治理工作提出具体工作意见 。其必要性主要表现在：一是开展 “小金库 ”专项治理工作是全面贯彻党的十七大精神，贯彻落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制的必然要求；二是开展 “小金库 ”专项治理工作是按照 “标本兼治 、重在治本 ”原则，从源头上预防和治理腐败，加强党风廉政建设的必然要求；三是开展 “小金库 ”专项治理工作是强化财务预算管理，深化收入分配制度改革，进一步提升央行履职能力的必然要求 。六 、“小金库 ”
16、治理长效机制建议治理 “小金库 ”问题不是几次专项行动可以解决的，必须建设根治 “小金库 ”长效机制，重点从源头上治理 “小金库 ”。（一）加强思想教育通过党性 、党风 、党纪教育，帮助广大党员干部坚定理想信念，树立正确的世界观 、人生观 、价值观和正确的权力观 、地位观 、利益观 、荣辱观，正确对待权力 、地位 、名誉和利益，明辨是非，不断增强拒腐防变能力，自觉抵御拜金主义 、享乐主义等腐朽思想和生活方式的侵蚀 。同时，加强对财务人员教育培训，搞好财会人员的职业道德建设，努力做到 “诚信为本，操守为重，坚持准则，不做假账 ”，充分认识到 “小金库 ”的严重危害性 。（二）深化财政预算体制改革
17、一是要解决预算内和预算外两本账的问题，一个单位只能有一本账 。二是要深化 “收支两条线 ”改革 。第三，无论是哪个政府机关，不管是法院 、公安 、工商 、税务还是别的机关，都不能在本部门 、本系统内制定行政性收费和集体或个人的工作考核挂钩的绩效考评政策 。作为一级政府，更不能制定这样直接诱发滥用权力 、部门创收的政策 。最后，所有收费政策必须经过一定的民主决策程序，且要制定成正式的政策，通过网站或其他便利的方式预先告知交费人 。所有收费都必须直接交纳到规定的部门，而不能由具体执行机构或人员来直接收取 。（三）严查严处切实加强查处力度，开展定期或不定期的检查清理，对有令不行，有禁不止，私设 “小
18、金库 ”的行为要严肃处理，严格责任追究，要与单位主要领导的评先 、评优 、评模及经济责任制考核挂钩，实行一票否决制，对造成较大损失或较大影响的要严格按党纪政纪对有关责任人作出相应的处理，情节恶劣，触犯国家法律的要及时移交司法机关处理，真正起至查处一件，教育一批的警示教育作用，只有这样，才能从根本上刹住私设 “小金库 ”的歪风 。（四）推动职务消费制度改革，推行阳光财务，实行群众监督各级党政机关对合理的职务消费要独立负担，不能向下摊派，要从权力监督上探索出能有效监督自上而下摊派行为的体制和机制 。在各级政府内部，都要推行职务消费公开，定期把单位的所有收支公布于阳光之下，接受职工监督 。只有这样，在审计部门审计单位的时候，通过广泛与单位职工的接触，充分了解被查单位的经营范围 、收支情况 、全面掌握调查对象的经济活动，从而掌握违纪线索 。同时，发动单位全体职工进行举报，对查处属实者给予举报人重奖 。32
