1、中国发展建设新城模式探讨2010 年 08 月 13 日 17:08新中国成立、改革开放、进入 21 世纪60 多年来，中国城市化进程随着中国工业化的步伐而逐步加快。上海、北京、深圳、天津等一些国内大城市成为了中国城市化进程中的领先者，同样，这些城市的房地产行业是否健康发展问题也成为了关乎于民生的首要话题。2010 年 5 月，随着“新国十条”调控政策的出台，各大城市着力发展建设的新城和卫星城再次成为了媒体和舆论关注的焦点。我们既然承认 “由中心向外围扩张” 是世界城市发展规律性的空间结构，新城发展更是中国城市化的必然。那么，中国新城建设的意义到底是什么？更适于中国某些新城发展的是什么样的发展
2、模式？要经历一个什么样的阶段？世界新城市的发展轨迹中，有无成功或者失败的经验可供我们借鉴？诸多的问题浮出水面。中国城市化进程面临挑战，新城建设责任重大，迫在眉睫。在北京、上海等中国一线城市常住人口数额急剧增长，几近饱和的状态下，有关数据表明：2010 年中国目前城市化率为 45%左右，未来 20 年中国城市化率将达到 65%左右，2050 年将达到 70%以上。每年平均 1%的城市化率提高，中国已经进入历史上空前的城市化快速发展阶段。从这个数据中我们看到，每年增加的 1%城市基数意味着中国的新城建设快马加鞭，发展速度毋庸置疑。同时，每年约 1000 至 1200万人从农村转移到城市。北京、上海
3、等大城市人口密度逐渐接近着饱和，人口总量、劳动就业人口总量、老龄人口总量问题相继来临；能源方面，从现在起到 2050 年之间，中国城市要达到资源和能源消耗速率的“零增长” 和“负增长”的要求，实现联合国提出的城市“四倍跃进” 的目 标（即能源消费总量在 2000 年的水平上降低一半，而 GDP 要在 2000 年的基础上增加一倍）。与此同时，生态环境的逐步恶化；城市信息化水平的滞后；居住环境的有待改善；还要全面达到城市土地利用的合理平衡，也要全面达到城市的能源清洁化并逐步将能源结构中煤炭所占四分之三的比重，下降到 40以下综上，单中心高度聚集的城市结构给城市生态环境、城市效率以及城市管理等方面
4、带来了诸多城市问题。如城市环境恶化、城市热岛等生态问题凸显；城市住房短缺，房屋价格飞涨，两极分化矛盾日益突出，交通拥挤、出行不便等。种种现象表明，中国的新城建设已经开始承载为城市人口和产业发展提供必要的空间，用以分担城市压力、就业压力以及经济压力，以维持其增长的持续性的历史责任，而远非事不关己的另辟蹊径和“争当排 头兵” 的郊县发展模式。中国的城市化进程需要新城建设，而我们的新城也肩负了城市空间从单中心都市区向多中心都市圈以及大都市连绵带扩展的历史责任，充分利用城市周边资源为前提，以承担或弥补某一城市功能为核心，同时适当发展其他城市基础功能，从而达到分流主城人口、减轻主城压力的目的，为城市可持
5、续发展添砖加瓦。六类新城发展模式，中国新城发展无出其右。世界新城的发展模式虽然多种多样，但整理起来发现一些开发和建设模式也不尽相同。根据新城形成的核心驱动力和新城城市功能的不同，新城发展模式可以大致分为产业新城、田园新城、副中心新城、TOD 新城、行政新城、边缘新城等六大类：第一类：田园新城，主要是指英国以霍华德“田园城市”思想为开端的，以国家立法为基准，政府主导下的由新城开发公司进行规划建设的新城。政府部门的主导作用主要体现在城址的选定、提供资金以及处理与开发公司的关系等方面。如英国伦敦近郊的 Stevenage 新城。第二类：边缘新城，是指伴随城市郊区化发展的加速，中心城功能逐步外迁而在大
6、都市边缘逐步形成的功能比较完善，且相对独立于大都市的新城镇，这类新城是大都市郊区化发展的必然结果。如美国纽约的 Radburn 新城和马里兰州的 Columbia 新城。第三类：TOD 新城，是指以捷运系统导向发展理念为指导的新城建设，其主要通过捷运系统与城市中心区快速连接来缩短交通时间，吸引中心城市的部分功能转移，达到分散城市中心区居住功能的目的。如日本大阪的千里新城，日本，东京都的多摩新镇；中国香港的沙田新市镇等。第四类：产业新城，是指以一种或多种产业为主导工业园或产业园的形式上建立起来的相对独立的新城镇，一般和大都市距离稍远。如英国利物浦 Port Sunlight 新城；加拿大的Gra
7、ndeCache 新城，以及日本的筑波科学城等。第五类：副中心新城，是通过分担核心区部分城市功能来实现城市多中心结构的目标。副中心通常与城市中心区保持快捷便利的交通联系，从空间分布来看，一般与城市中心区保持合理的距离。第六类：行政中心新城，是指随着一国首都以及相关政府机关的迁移，而建立起来的作为国家新政治中心的城市，这类新城一般与大都市保持相对较远的距离，选择环境优美的地方从“ 零” 建起。如巴西的首都巴伐利亚；澳大利亚的首都堪培拉等。改革开放以来的30余年里，中国新城建设的历史中，我们也不难发现，上述的六大类新城发展模式中，我们其实也在潜移默化的借鉴和吸取经验。比如中国的第一个 CBD 深圳
8、特区，从一个小渔村发展到中国第一个经济命脉城市，而其发展的基础便是地处珠江三角洲的前沿，毗邻香港，与中山市、珠海市相望的得天独厚的地理优势，同时是华南沿海重要的交通枢纽。发展轨迹中，坚持以高新技术、金融、物流、文化等为四大支柱产业，以高新技术、先进制造业为基础，经过近30年的建设，由一个边陲小镇发展成为在中国高新技术产业、外贸出口、海洋运输等多方面占重要地位的城市，成为中国的金融中心之一。深圳的发展模式便是以产业新城模式起步，最终凭借优越的地理位置发展成为了集产业新城、副中心新城和 TOD新城三类优势于一身的产居结合新城。深圳从当初几十万人的宝安县发展到目前总人数1446.55万，流动人口占到
9、了总人口的82%的递进数据表明，深圳已经成为了中国新城建设的最优代表，不仅成为了连接香港和中国内地的纽带和桥梁，深圳经济特区更在中国的制度创新、扩大开放、拉动内需、提高就业率等方面承担着重要使命。目前，深圳市内拥有的超过6条地铁线通车（规划地铁线路15条），直通广州和香港的港穗直通车，室内拥有十余座码头，一个国际机场以深圳为中心，3个小时内能采购到品种繁多的电子零配件、五金、化工原料、纺织品、农副产品。在产品制造出厂后，2小时内能通过深港两地机场口岸发往世界各地。三大新城发展基础护驾，京津新城先行华北对于新城的规模开发，近年来我国相关部门也进行了充分论证和研究，国务院早在 2003 年就已经看
10、到了城市化过程中潜在的城市扩容问题，批准以位于环渤海三角洲中心位置的天津市为试点，契合天津市未来发展为北方经济中心和生态宜居城市的发展方向，以“十一五规划” 为契机，围绕天津主城区建设京津新城、西部新城、团泊新城 (论坛 新闻)等十一座不同功能的卫星新城，进行新城建设的先行先试工作。天津、北京、唐山三个华北地区重要城市也将作为重点开发建设的区域来进行规划，而建设新城的既定方案中，位于北方经济中心（天津）、政治文化中心（北京）和华北最大的重工业城市（唐山）中心腹地位置的京津生态新城，俨然成为了环渤海新城建设的重中之重。京津新城是以区域内稀有的生态资源作为发展基础，以文化休闲产业发展为主要投资方向
11、，依托于京津唐中心区域的优势和轨道交通优势产居结合的休闲度假新城。从世界新城的发展模式上来看，京津新城无疑拥有了田园新城的优质生态资源基础：包括区域位于第三纪地热温泉带，储藏 80 亿立方米，水温高达 96，区域内林地面积 1600 公顷，东临1000 米面宽的潮白河，与京津新城地面的水系相通，水资源非常丰富。副中心新城的便捷交通发展基础：包括区域内拥有毗邻 4 条高速、2 条轨道交通、12 条国道和两个国际机场，坐拥天津新港、秦皇岛港和京唐港三个国际港口，以及正在征地过程中的京唐高铁和津蓟轻轨，通车后，将实现京津唐半小时生活圈的快速接驳。同时，还拥有边缘新城的“多城市发展带”基 础。京津新城
12、的发展轨迹与广东的深圳、番禺新城一样，伴随着房地产行业的起伏与波动，历经 6 年的建设，京津新城目前以及集聚合生创展、香江集团、天房、阳光 100、景瑞等多家国内一线地产名企。京津新城27 洞国际高尔夫球场、京津新城超五星级凯悦酒店、京津新城4A 级帝景温泉度假村、已先后成功建设并在京津新城项目园区内运营至今，京津新城 教育基地成功引进包括大学、中学、小学、幼儿园等在内的一整套教育体系。2010 年，京津地区文化产业的又一力作京津新城玉佛宫也将于近期开馆预展，京津新城的开发建设已经迈过了最为艰难的初级阶段。政府、开发商和居住者三者博弈下的新城开发房地产投资开发是新城发展的关键因素，但不完全是基
13、础因素。简单的说，政府与开发公司规划新城建设，动机和初衷都是促进大城市快速发展收获各种资源流动带来的巨大效益，同时又解决了人口爆炸式增长带来的种种资源短缺压力，缓解就业、交通、能源、人口等重重问题。但新城在选址上的发展基础不同，比如英国伦敦的田园新城 Stevenage，依靠的是政府的资金支持和生态资源；香港的沙田新镇则依靠便捷的轨道交通；日本的筑波则是依靠强大的科学产业链条这些不同也同时决定了新城发展阶段的不同和模式的区别。归根到底，新城发展需要解决的还是“人” 的问题，无论是以什么模式发展的新城，“人” 都是最根本的成城要素，新城政府和开发公司通过资源的整合和良好的规划吸引越来越多的“人
14、”来居住、工作和生活，从而达到建设新城的目的，推动新城的良性发展。地方政府拥有土地以及土地的监管权限和义务，同时行使的政策引导和监控，而开发公司除去投资兴建新城的权责之外，是否应对新城发展中的种种矛盾和配套设施建设买单，在我国目前的新城建设中，成为了首要问题。针对此，我们不仿来看看世界几个新城发展的经典案例，从中找找原因。我们先来看日本东京都的多摩新镇，新城于上世纪 70年代初期开始兴建，最初的构想来自于 60 年代东京城市内地价飞涨、人口饱和以及拥堵不堪的交通问题，地方政府于是提出一个两级都市的方案，位于东京新宿副都心的西南方向 19-33 公里处，距离横滨市中心西北部约 25 公里的多摩新
15、镇应孕而生。多摩新镇的规划最初目标就是了满足东京人口的居住需求，因此以居住定位来指导整个新镇的规划，同时兼并商业和文化功能。多摩新镇的最初规划面积为 3016公顷，规划人口约为 37.3 万人，人口密度为 136 人/公顷。多摩新镇从区位来来讲，靠近东京新宿和横滨两个城市，而新城要发展的首要条件便是交通，所以当时地方政府首要的工作内容便是对捷运铁路和轻轨的规划和建设。其实在这期间，日本政府一直就着力于从长期的角度出发来制定土地利用政策，并以此为基础对东京都区域进行规划。第一个规划着力于控制在东京中心就业和人口的集中。这些措施包括限制在东京中心区建设工厂和教育设施，在外围区域发展物流设施和大规模
16、的公共房屋以及卫星城的建设以发展捷运和新干线铁路，利用分区制度在城市化早期来控制用地性质和强度，同时鼓励在铁路站点周边的高强度发展。与此同时，为了促进日本大众对于公共交通系统，特别是铁路系统的使用，日本政府制定了交通补助政策。在这个政策之下，大部分日本公司承担雇员所有的通勤成本，因此人们在选择居住地的时候对于交通费用不敏感，而是十分在意交通时间。因此，距离城市中心较远的郊区由于高速铁路的连接受到大众普遍的欢迎。政府在这方面给与各个公司在税收上的优惠。每个公司可以在计算公司收入所得税的时候，扣除对于雇员的交通补助。有了这些基础政策的倾斜和土地监管政策的灵活运用，多摩新镇规划版图中，除了同期大量开
17、发各种规模和档次的住宅产品之外，还在捷运和新干线铁路的各个站点规划建设新镇中心，在这里集中建设商店、银行、企业、事务所、政府机关、学校、研究所、公共福利和文化娱乐等设施。同时，地方政府通过对于捷运公司建造成本的直接补贴、借贷利率补贴、优惠贷款以及直接参股的方法来保证 TOD 站点的强大辐射力和吸引力。而在一些细节方面，也力争做到尽善尽美，比如车站广场的建设、行人友好氛围的营造，公交出租车站等换乘站点的建设，以及严惩非法停车等一系列举措。闻名世界的 TOD 新城多摩新镇告诉我们，新城建设既不是完全的市场行为，也不是完全的政府行为，而是“国民结合，携手发展” 的多极建设思路。从政策、规划、投资、建
18、设每一步，每一个阶段都以“人” 对于新城的需求 为根本出发点，围绕新城定位和兴建目的制定最为优化的兴建方案和步骤。而更为重要的是，每一个成功的新城建设，其背后都是政府持续的政策支持和配套投入，以及合理的政策倾斜和开发节奏，这些对于新城的发展都是至关重要的。解决了这些问题，才能让看似成博弈状态的政府、开发公司以及居住者三者达到真正的需求平衡，从而促进新城市的发展，解决大城市的拥堵和民生问题，而远非是政策打压、全民问责或者本末倒置的开发次序所能解决的弊端。是阶段性印象“空城”？还是过早的断定失败？日本的多摩新镇经过了近 20 年的规划建设方才建设成城，而其中的房地产开发过程更是不断的在摸索中前行，
19、从70 年代初期的火柴盒状的 5 层公寓楼成排摆放，到 80 年代末期在建筑控规要求小镇建筑的风格统一性的前提下，开始发展个性化住宅和低密度住宅，包括菜单式的住房设计服务和精装服务，后期提供的多种规格和价位的物业增值服务和托管服务等，丰富了房地产业态的同时，增加了软性服务，吸引了越来越多不同层次和竞技水平的人群来此居住，从而达到预期建设的目标和居住标准。同理，美国的尔湾新城经过了近 30 年的统筹规划，基础建设方才成功建城，英国伦敦的斯蒂文乃齐田园新城则是经过了近半个世纪的摸索前行才呈现出一个纯粹的，英国历史上第一个禁止机动车辆进入的纯步行田园小镇。新城开发和建设是个关乎政治、经济、民生的综合
20、性问题，经济发达的欧美国家尚且如此，而尚处在发展中国家的我们又何尝会轻易成功呢？诚然，我国在新城建设当中，有许多成功的经验和案例，比如改革开放初期和上世纪 90 年代媒体对深圳、浦东的开发建设，不仅让我们用 10 年的时间走完了欧美需要 20 年甚至 30 年才可能走完的新城市发展之路，同时也在 30 年中为国家经济的战略转型制造了两台大推力的引擎。又如房地产业内总是流行的一句话：“中国楼市看广州，广州楼市看华南”。上世纪 90 年代开始，广州华南板块番禺新城的开发建设迎合了中国房地产市场的第一个黄金年代，而位于穗港澳“小三角” 中心位置，占据广州工业出口基地，水陆交通便利的番禺成为了中国真正
21、意义上的第一个居住新城。而经过了 10余年的发展，目前已有的户籍人口超过了 100 万，更是成为了广州的“ 中央居住区 ”。进入 2010 年，作 为市政府重点项目的广州新客运站及亚运村正在番禺区东西两翼规划建设。有了这样的实例，似乎暗示着地大物博的我国在新城建设方面有着其他欧美国家不具备的强大辐射能力，所以我们更有理由坚信：空城不可取。同理，“空城 ”并非一个新城发展必要的建设阶段，而是造成资源浪费、供给不均、规划失败的罪魁祸首。近日被媒体与舆论炒的沸沸扬扬的京津新城、红磡领世郡以及星耀五洲“空城” 事件便形象的 说明了这个道理。在一些业内人士和专家学者们认识到了北京的“摊大饼”发展格局的不
22、规范和不科学之后，天津作为环渤海经济圈发展的卫星城发展试点无疑承受了巨大的考验和历史责任。拿京津新城为例，截止到 2010 年，京津新城经过了 6 年的开发建设，有关数据表明，仅合生创展集团一家开发商在6 年中，用于基础设施配套建设的资金就达到了 68 亿人民币，园区内的凯悦五星酒店、温泉度假村、高尔夫球场、大学城以及玉佛宫博物馆等基础设施配套已然建成，并运营至今。并且开发了近 3000 栋别墅产品，区域内的其他项目也相继开发了住宅产品近百万平米。京津新城的第一个六年从无到有，取得的建设成果毋庸置疑，客观的说成绩还是相当可观的。但造成“ 空城” 印象被广大媒体曝光的数据是 90%住宅的空置率，
23、但且不论数据的真实性与否，现在的京津新城其实是新城建设一个必然的历史阶段，京津新城的存在基于国务院批复的天津十一座卫星新城，其生态度假新城的发展定位不仅将带动天津宝坻地区的持续发展，而且对于以政治中心功能为主的北京和以产业经济为核心的天津来说，既是重要的功能补充，也是有效的发展减负，更是对城市资源的有效开发和利用。6 年建设，不代表一个新城的未来，与其探讨政府与开发公司的问责问题，数据的真实性问题，还是生态资源浪费的问题，倒不如将重心放在“人” 的问题 之上，吸取国、内外新城的发展经验与模式，通过交通、医疗、文化、教育设施的逐步完善，服务体系和开发产品的逐步递进，吸引越来越多的人关注新城、入住
24、新城，而不是盲目的去否定新城，否定规划，制造“空城” ，用以达到 “炒作”和打 击之目的，这对还处于新城建设初级阶段的我国，是百害而无一利的。国、内外的新城发展模式中，新城的建设过程中需要地方政府实行土地监管，政策指引和制定相应的优惠政策，以及对于配套设施的完善规划；开发公司从开发产品的设计、服务、配套设施的开发步骤，合理的利用和开发区域内的生态资源；同样需要媒体与舆论真正意义上起到关注和监督的作用，利用有效的宣传和明确的发展定位来让我们的新城走向正规，同时，通过完善的规划导向，尽可能降低路途的经济成本和时间成本，完善新城内的各种服务配套设施，用一个长远的眼光和角度来看待新城在发展历史中的各个阶段，我们的新城自然会水到渠成，健康而持续的发展下去。我们坚信，所以我们努力。
