1、建立土地收购储备机制规范我市土地一级市场2000-00-00周立云一、土地市场存在的主要问题1、多源头、多渠道供应土地。目前，我市存量土地完全被现在的使用者所控制，基本格局是：新征土地大部分集中在各开发区，危改用地掌握在各开发公司和区政府手中，企业划拨用地由各委办局控制着。全市没有制定存量建设用地使用计划，政府只能通过农用地转用、征用等手段控制新增建设用地。在现行法律规定下，各部门、各单位都可通过补办出让手续转让土地，成为土地供应者，从而形成存量土地多源头、多渠道进入市场的局面。2、土地供应缺乏总量控制。长期以来，我市将危改用地和新征集体土地以各种方式划拨给开发企业，形成了政府批地、开发公司供
2、地的格局。正是由于供地要制与管理体制上的这种缺陷，使得政府对进入市场的建设用地没法实行总量控制，以致年度间土地供应量波动很大，与全市国民经济增长极不协调。19921999 年，全市年平均出让存量城镇建设用地 678 公顷，最多的 1997 年出让 2595 公顷，是这 8 年年均出让数的 3.8 位、1996 年出让数的 10.7 倍。3、闲置土地使用权收回机制没有真正建立起来。有关法律法规对闲置土地的处置有明确规定，如城市房地产开发经营管理条例第 15 条规定“房地产开发企业应当按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限进行项目开发建设满 2 年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权”
3、 ；市政协委员会对危改用地也有相应规定：“危旧房改造区立项后，两年内未进行开发建设或未申报规划设计方案的，由区、县危改办撤项” （京政办发19944 号） 。1998 年市政府还颁发了关于对依法征用、划拨、出让后的闲置土地进行处理和利用的意见 （京政办发199879 号） ，规定闲置土地“依法认定满 2 年的，收回国有土地使用权” 。但是。因各种复杂原因，这些政策规定并不落实，闲置土地回收机制没有建立起来。最富说服力的是，市政府 1999 年 10 月批准收回的 18 宗、239.67 公顷闲置土地，到目前也还没有全部收回来。4、传统地基本建设程序有“漏洞” 。现行的基建程序是先计划立项，后规
4、划审批，再到土地部门办理用地手续。计划部门从调控经济增长速度的角度来审批项目，侧重的是如何保证投资规模和增加政府财政收入，而对土地供应的合理总量考虑较少。这样，通过计划立项“立”出去了很多土地。开发商把规划方案“跑”下来，土地管理部门则被动办理供地手续。这种基建报批程度不利于对土地“实行高度计划管理” 。此外，也有对违法批地、用地查处不力等方面的原因。二、规范土地市场的思路及具体政策我市土地市场中存在的上述问题，归集起来就是政府没有控制土地一级市场。因此，解决问题的对策，是通过制度创新，实现政府对土地一级市场的控制。（一）建立土地收购储备制度根据兄弟省市的成功经验，政府实现对土地一级市场控制的
5、办法，就是建立土地收购储备制度。所谓土地收购储备制度，是指由政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过收回、收购、置换和征用等方式取得土地，进行前期开发和储备后，以公开抬标、拍卖出让方式供应土地，调控各类建设用地需求的制度。土地收购储备制度建立起来后，凡需盘活的存量土地和新征集体土地的一律进入政府土地储备库，除依法可以划拨的外，原则上都应采取招标或拍卖的方式出让，从而形成国有土地先储备、开发、后出让或出租的供应机制，实现“一口子供地” ，由市政府控制土地一级市场。当市场上土地供地于求时，市政府可多收购回一此土地进行储备，或“收紧”土地供应计划；而当市场上土地供应不足时
6、，政府则可以从储备库中多拿出一些土地出让或“扩大”土地供应计划。总之，建立了收购储备制度，政府就有了调控土地市场供求的有效手段。根据兄弟省市实行土地收购储备制度的作法与经验，结合自身的具体情况，北京土地收购储备制度的运作模式是：1、成立市土地发展委员会。市长兼任市土地发展委员会主任，主管副市长兼副主任，成员包括计划、财策、土地、规划、建设等部门领导。土地展委员会负责全市土地收购储备工作的政策制定、监督检查、项目审定和协调工作。同时，下设市土地发展委员会办公室，负责具体日常工作。办公室设在市国土资源和房屋管理局，由局长兼任办公室主任。2、成立土地储备管理中心。该中心是代表市政府负责土地征用、收购
7、、由回、储备、开发和置换的专门机构，挂靠在市国土资源和房屋管理局，接受市土地发展委员会的领导和监督。土地收购储备管理中心的主要职责是：（1）代表市政府依法进行集体土地征用和国有土地的收购、收回与置换；（2）建立土地储备库；（3）对准备以“熟地”形式出让的土地组织进行前期开发；（4）负责国有土地储备期的利用和管理；（5）参与制定年度土地供应计划；受国土地资源和房屋管理局的委托，负责拟出让地块的招标、拍卖方案的制定与实施；（6）多渠道、多途径筹措土地收购储备资金；（7）定期向市政府和市土地发展委员会报告土地储备资金和储备土地的运作情况。3、建立土地储备库。凡规划市区范围内需要盘活的国有存量土地以及
8、新增建设用地中用于房地产开发的土地，一律纳入政府土地储备库。对依法批准可以划拨的土地，包括国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的基础设施项目用地、法律法规规定的其他用地，暂不纳入收购储备范围，仍按现行方式进行管理。进行储备的土地具体范围包括：（1）新增建设用地中用于房地产开发的土地；（2）已列入危旧房改造计划的地块；（3）因单位搬迁、解散、撤销、破产或其他原因调整出的原划拨国有土地；（4）依法收回的闲置土地；（5）市区范围内无合法使用权的国有土地；（6）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发、又是不具备转让条件的土地；（7）代征土地；（8）土地使用者要求政府收回
9、的土地；（9）其他依据法律、法规可以收回的国有土地。土地储备方式可以是实物储备，也可以是规划红线储备。对成片危旧房改造用地、经济适用住房建设建设用地、绿化隔离地区新村建设用地、大学生公寓和高校教师住宅用地等，可直接将规划红线划给土地储备中心。4、成立市土地开发总公司。在土地收购储备中心下面，设立市场土地开发总公司，代表市政府行使土地一级开发职能。凡拟以熟地形式出让的土地，由市土地开发总公司组织进行一级开发。同时，各区县成立相应的土地开发分公司，参与市土地收购储备中心组织的土地一级开发。5、实行土地供应计划管理。以市国地资源和房屋管理局为主，会同市计划、规划、建设等部门，根据城市规划、产业政策、
10、年度国民经济和社会发展计划、土地市场需求状况和拟开发地块的实际状况，在现有的新征集体土地计划的基础上，编制全市土地供应计划，包括新征集体土地的供应，也包括存量土地的供应。年度土地供应计划不仅要规定土地供应总量，还要分细项确定旧城改造、企业搬迁、绿化隔离地区建设、开发区建设等的用地指标，也要按土地利用类型确定细项指标，如市政公用设施、公建、经营性项目、经济迁用住房等用地指标。可将各项具体指标下达给各区且和委、办、局，经有关部门批准，年度土地供应指标可以相互调节。根据土地供应计划，由土地收购储备管理中心会同有关部门，制定年度土地出让计划，于上年度底前报市政府审批，当年一季度向社会公布。（二）制定实
11、施土地收购储备制度的具体政策1、对于依法收回的原划拨土地，开发企业所支付或投入的有关费用，在下次出让时再按总额的 70%退还。土地招标出让时，原开发企业在同等条件下有取得土地的优先权。2、对未确定新规划用途的土地按利用现状评估作价收购；对已确定新规划用途的土地利用现状和新规划用途评估作价的中间值收购。3、各企事业单位均不得私自进行土地招商，不得以任何形式自行转让存量国有划拨土地。各类投资者也不得直接申请征用集体土地进行经营开发。4、进入储备的土地，除依法可以划拨的外，原则上必须采取招标或拍卖的方式出让。商业、旅游、娱乐和高档住宅等经营性项目用地，一律以招标拍卖方式提供。5、储备土地一般要经过一
12、年以上的储备才予以出让。暂时不予出让的储备土地，在确定一定期限和临时用途的条件下，经市国土资源和房屋管理局批准，可以将使用权临时出租。6、每一项目计划立项前，必须取得用地指标。对未取得土地供应计划指标的项目，市计划、规划、土地、建设等管理部门不得为其办理任何相关手续。7、土地收购储备中心支付给现土地使用者的土地使用权取得费，按国家有关规定使用。8、储备土地出让后的净增值部分，根据企业不同情况，由市政府决定按一定比例返还给原用地单位和区政府。9、市财政从土地出让收入中向土地储备管理中心拨付 2 亿元启动资金。今后土地收购储备的资金来源主要是以储备土地为抵押物向银行融资。（三）调整土地供应的相关程
13、序土地收购储备制度建立起来后，与此有关的一些程序调整如下：1、依照有关法律、规定，市土地收购储备中心收购、收回、置换或征用的土地，纳入土地储备库；2、有关部门编制土地年度供应计划，报市土地发展委员会和市政府批准；3、对列入年度供应计划的土地，由规划部门编制控制性详细规划、修建性详细规划、规划设计条件以及区域性市政基础设施规划方案；4、依照市政府批准的土地出让计划，市土地收购储备中心将土地一级开发任务交给市土地开发总公司组织开发，也可以根据具体情况采取协议或公开招标方式由区县土地开发分公司或其他开发企业具体开发。5、土地开发完后，由土地收购储备中心组织验收，交市国土资源和房屋管理局组织出让。市土地收购储备中心受市国土资源与房屋管理局的委托，承担土地公开招标、拍卖的事务性、技术性服务工作。6、企业依法取得土地后，持有关文件到计划部门申报立项，到规划部门申报规划设计方案和申领建设工程规划许可证。工作研究特刊
