1、统筹城乡发展 共建共享共富神木县统筹城乡发展 “3+3”模式的调查与思考陕西省委政策研究室 榆林市委政策研究室 联合调研组编者按 党的十八大指出，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径。神木县在推进城乡发展一体化中，思想解放，锐意创新，情倾三农，不断加大三农投入，城乡差距特别是城乡居民收入差距显著缩小。他们的基本理念和思路、做法，对经济发达地方和欠发达地方，都具有借鉴意义。神木是省委、省政府确定的统筹城乡发展试点县。作为全国百强、西北首富的神木县，统筹城乡发展之路是怎样走的？遵照省委领导同志的指示，我们专程赴神木县进行调查，所见所闻，启迪颇多。大有大的难处，富有富的苦衷。正当神木被发展起来的难
2、处、富裕后的苦衷困扰而不得其方时，党中央推进城乡一体化的战略决策犹如大海中的灯塔，指引着神木发展步入了柳暗花明又一村的新境界过去的神木，最突出的特征就是“穷” 。改革开放后特别是西部大开发战略实施以来，随着煤炭资源开发力度不断加大，神木发展步入快车道，经济实力迅速增强。到 2008 年，神木从国定贫困县一跃成为陕西第一个全国百强县，经济总量达到 290.57 亿元，财政总收入 71.20 亿元，与资源开发前的 1986 年相比，分别增加 289.60 亿元、71.03 亿元。1986年的神木，平均每天创造 26.58 万元财富，到 2008 年达到 7961 万元，增长 299 倍。高速发展的
3、成就让人羡慕，也让一些人误解，以至外界对神木的印象简单化为三个字“不差钱”。富裕起来的神木人，特别是决策层，可以不为外界议论所左右，但对经济社会发展中日益显露出的矛盾，却不得不正视。以煤为主的工业经济发展迅速，而农业发展相对缓慢；以县城和以煤为主的工业重镇繁华繁荣，而广大农村特别是中南部农村破败凋敝，南北区域发展反差越来越大；城镇居民收入和生活质量显著提高，而农民收入相对较低，生活水平还没发生质的变化。工业经济结构“一煤独大” ，非煤产业小弱散，三产发展明显滞后。不少人士都在忧虑，煤挖完的那一天神木人吃什么？煤炭开发造成生态环境恶化，特别是大矿区地表大面积塌陷、河流及地下水污染或断流，生存条件
4、严重恶化。县域经济中不同所有制性质的市场主体之间资源配置、利益分配和权利义务很不合理。央企垄断大量优质资源，对地方财政和民生的贡献与地方提供的服务和付出很不相称，造成的生态环境破坏恶果，却全由地方和老百姓承受；民营经济作为地方财政增长的主体、改善县域民生的主力军，能够开发的资源却极为有限，产品外运渠道不畅，难以平等竞争。财政收入成倍增长，老百姓得到的实惠相对较少，特别是广大农民没有公平分享公共财政的“阳光” 。有利于一部分人先富起来的国民收入分配体制，不能适应社会利益2分配格局的新变化，财税杠杆再分配功能弱化，社会公平机制尚未形成，富者愈富，穷者亦穷，由此引发或潜在的社会隐患令人担忧。这些矛盾
5、问题在资源富集区普遍存在。本来神木人不必去“杞人忧天” ，可以坐享资源红利，存在的问题可以心安理得地留给后人；神木的决策者也可以视而不见，可以用富有掩盖矛盾、用金钱粉饰太平。但是， “为官一任、造福一方”的历史责任感，使他们食不甘味、夜不能寐，清醒地认识到这些矛盾问题不能回避，惟有知难而上。恰逢其时，党的十七届三中全会对统筹城乡发展作出的全面部署，为神木人指明了方向。县委、县政府认真学习三中全会决定精神，从城乡经济社会一体化的视角重新审视神木，终于认识到发展富裕起来的神木虽然面临诸多矛盾，但其中最主要的是“三富三不富” ，即财政富老百姓不富、少数人富多数人不富、北部有资源的地方富、中南部黄河沿
6、岸不富。这些矛盾和问题产生的总根源就是城乡分割的二元体制， “三富三不富”就是这一体制的“神木版本” 。要从根本上化解矛盾，走出困境，打破二元体制的桎梏，统筹城乡发展是唯一出路。醒得早还要起得早。近几年来，神木人民在过去多年发展积累的基础上，解放思想，大胆创新，逐步探索形成了“3+3”统筹城乡发展模式，即“工业化富裕农民+农民市民化、产业化发展农业农业生态化、城镇化繁荣农村农村集约化” ，提出了建设“民生神木、创新神木、民主神木、人文神木、生态神木”的远大目标。工业化富裕农民+农民市民化，就是按照“减少农民、富裕农民”的思路，加快发展非农产业，促进更多的农村劳动力从土地上解放出来，带动农民转化
7、为享有与原市民一样权利权益的新市民，实现高质量的县域城镇化；产业化发展农业农业生态化，就是按照工业化的理念改造传统农业，提高农业的比较效益和产业竞争力，大力发展生态农业，确保农产品安全，走出一条生态化的现代农业之路；城镇化繁荣农村农村集约化，就是适应农业现代化和非农产业发展的内在要求，按照集约化的原则，大力发展重点镇、建立农村社区和中心村，逐步改变农村居住分散落后的现状，做到城乡公共服务均等化。统筹城乡发展，核心是统筹，要害是从哪里筹、往哪里统？神木县在实践中，坚持全方位、高标准，把“3+3”模式具体化为十项统筹，既回答了统筹城乡发展中的基本命题，又创造性地探索缓解了神木的特殊矛盾，交出了一份
8、漂亮答卷（一）统筹工业农业，依靠工业反哺农业，加快农业现代化。神木县在统筹城乡发展中，首先把过去仅仅依靠农业、农村、农民本身积累发展的做法，转变为主要依靠工业反哺，着力解决农业现代化滞后问题，实现工业与农业良性互动。我们欣喜地看到现代农业在神木初显生机。这里有政府投资 2 亿多元、撬动企业投资 5.5 亿元建成的尔林兔现代农业示范园和畜牧良种繁育基地，辐射带动了周边 10 万亩特色农牧业；在四卜树示范园，有从美国引进的大型喷灌设施、自主创新建成的高效节能日光温室。全县流转和互换土地40 万亩，发展农业企业 84 个，建成和在建的示范园区达 23 个，面积 5 万亩。在这些园区的带动下，神木正在
9、从过去的干旱、缺水、沙化，靠天吃饭、粗放经营的传统农业，向集约、高效、安全的现代农业转变。近五年来，县财政对农业投入累计达 30 多亿元，撬动企业和社会资本投入高达 25 亿元。3为了不断增强县域工业的反哺能力，神木县大力实施围绕煤、延伸煤、超越煤的“三煤”战略，以“八区六园”为载体，着力打造煤炭、兰炭、电力、化工、载能、建材六大支柱产业，地方原煤就地转化率由过去不到 1/10 提高到 1/3，非煤产业迅速起步，地方工业实现了从传统产业向现代产业、从资源驱动向创新驱动、从做大做特向做精做强、从传统经营向现代企业制度的升级转型，特别是兰炭产业成为我国继湖南浏阳花炮之后的第二大工业地理标志产品。（
10、二）统筹城镇乡村，依靠城镇支持农村，加快县域城镇化。现代化国家的基本特征是城乡一体化，不管生活在大都市，还是居住在小城镇或乡村，都拥有相同的权利，享有均等的公共服务。二元体制下的中国，城乡分治、城乡割裂， “城市像欧洲、农村像非洲” ，就是当下中国城乡差距的真实图景。神木县的统筹城乡发展，没有局限在几个乡镇或示范村“点上开花” ，而是着眼全县域统筹，把工作重心放在缩小城乡基础设施和公共服务的差距上，既做大做强县城，又大力发展小城镇，让农民就地城镇化。进入新世纪以来，特别是“十一五”以来，他们按照“一体两翼” ，即以县城为主体，榆林-神木、神木- 大柳塔工业走廊为两翼的布局，基本形成了以县城为中
11、心，以大柳塔、店塔、锦界三大重点镇为副中心，以中心村为基点集聚的城乡一体化发展新格局。随着神木新村、第二新村、老城区和西沙四大组团的规划建设，县城建成区面积已达 20 平方公里。县城及重点镇共聚集本县及外来人口 40 多万，其中近五年农村进城进镇人口约 10 万人，中南部乡镇 70%以上的农民已经进入本县城镇或到其他地方务工、经商或居住。全县城镇化率达 71%，高出全国平均水平近 20 个百分点。县内黄河沿岸土石山区移民搬迁与小城镇和保障房建设紧密结合，让农民住进保障房，进城进镇一步到位。规划的 78 个新型农村社区，已建成 29个，并计划逐步缩减自然村和行政村，重点发展中心村。五年来共投入财
12、政资金 30 多亿元，引导城市资源要素向农村流动、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，使农村落后面貌显著改善。中南部 9 个乡镇主动适应农民进城务工的需要，在县城先后设立了便民服务中心，提供计生、户籍、民政、医保、养老保险、政策咨询等 10 多项服务，极大地方便了群众，减少了开销。（三）统筹市民农民，公平对待农民，加快农民市民化。城市化的本质是人口的城市化，即农民变市民。多年的实践证明，农民进城并不难，而真正“化”成市民却很难。神木县引导鼓励农民进城，解决户口实行自愿原则，把工作重点放在为进城农民排忧解难上。一方面坚持以培训促就业、促创业、促转移、促进城；另一方面努力让进城农民享有与原市民
13、一样的权利和权益，无论是就业创业、子女上学，还是医保、养老、住房及其他政治经济社会权利，都力求一视同仁、公平对待。县上投资近 8 亿元，建成了西北地区第一家县级高等职业技术学院，成为农民转移就业培训的基本平台。县乡两级每年还投入上千万元用于农民技能培训，五年来累计有 13.8 万人次经过多层次、不同形式的培训，其中 85%以上实现转移就业。2005 年神木城镇居民可支配收入、农民人均纯收入分别为 7000 元和2650 元，到 2011 年增长到 26064 元和 10798 元，收入比由 2.64:1 缩小到 2.41:1，远远低于全省和全国平均水平。（四）统筹经济社会，努力改善民生，打造民
14、生神木。发展经济的最终目的是为了改善民生，但经济的发展并不会带来民生的自然改善。神木县跳出了为发展而发展的思维定势，把改善民生放在优先位置，着重解决社会建设滞后问题，努力实现由“解困民生”向4“普惠民生” ， “基本民生”向“幸福民生”迈进，以民生持续改善促进经济持续发展。他们把地方财力的 65%、新增财力的 80%以上用于民生，先后实施了教育、医疗、文化、就业、社保、住房、扶贫济困、交通、养老、人居“十大惠民工程” ，基本构建起“全方位、广覆盖、高标准、可持续”的现代民生体系。在全国率先实现全民免费医疗和 15 年免费教育，城乡一体的居民养老保险标准全国最高。投资 22 亿元用于保障房建设，
15、目前已建成 2004 套、16.6 万平方米，在建 13312 套、108.4 万平方米，多层次的住房保障体系基本形成。今天的神木，正在由“学有所教、病有所医、劳有所得、住有所居、老有所养”的基本民生，向“学有优教、病有良医、劳有丰酬、住有宜居、老有颐养”的幸福民生迈进。民生的显著改善不仅提高了神木人的幸福指数，而且有效拉动了消费，促进了经济持续发展。2011 年全县社会消费品零售总额达 29.3 亿元，比 2008 年增长 61%，实现地方生产总值 771 亿元、财政总收入 181 亿元、地方财政收入 45.3 亿元，分别是 2008 年的 2.66倍、2.50 倍、2.71 倍，占全省的
16、1/16、1/14 、1/30。（五）统筹产业生态，尽力治理补偿，建设生态神木。产业文明是人类物质文明的基础。人与自然的关系史警示我们，没有生态文明，产业文明难以持续。这一点对神木人的教训尤为深刻。他们努力改变过去“先破坏后治理”的短视做法，坚持生态建设优先，努力建设生态与产业协调发展、相互促进的生态神木。县上出台专门政策，鼓励民营企业用采空区回收残留煤炭资源收益，投资沉陷区和火烧隐患区综合治理。已实施综合治理工程8 个，填实采空区 3000 多亩，复垦绿化 1700 亩，项目区生态初步恢复。在总结退耕还林经验基础上，自主开展“二次”退耕还林，计划通过 10 多年的努力，对全县 15 度以上的
17、25 万亩承包地，采取集中连片工程造林的方式逐步退耕。退耕农户每年每亩补助 160 元，连续补贴 10 年，管护责任由政府承担。2012 年 2 万亩的二次退耕还林还草项目已经完成。实施“三年植绿大行动” ，计划投资 12.3 亿元、绿化 75 万亩，重点建设县城东西两山森林生态公园、骨干公路绿色长廊和能源企业绿化等十大工程。2012 年已投资 5 亿多元，植树造林 23 万亩。（六）统筹财政百姓，投入重点向“三农”倾斜，体现公共财政。公共财政的关键是公平。城乡二元结构下的财政体制过度向工业、城市和市民倾斜。神木县强化公共财政理念，投入重点不断向“三农”倾斜，无论出台什么政策，都对农民市民一视
18、同仁。近三年，县上对“三农”的累计投入 70 亿元，使得农村基础设施、社会保障和公共服务大为改善。沙母河村 74 岁、靠免费医疗治好了脑梗的农民李面换深有感触地说：“多亏好公家，不然我早死了！”（七）统筹富人穷人，富人帮扶穷人，富者仁义穷者有志。穷和富、公平和效率是人类社会发展的永恒矛盾。绝对平均导致社会前进失去动力，只讲效率社会就不可能稳定和谐。神木县委、县政府深知这一问题的重要，充分发挥政府和公共财政导向作用，鼓励富人关心穷人、关注弱势，主动承担社会责任，为穷人献出爱心和“良心” ，倡导建立穷富和谐共处的新型人际关系，积极探索以富带穷、以强扶弱的社会和谐机制。在神木，企业家为家乡建桥修路、
19、打井筑坝，回报乡亲蔚然成风；还有不少能人响应号召，回村担任村官，带领乡亲共同致富。在“双百帮扶”活动中，338 户民营企业结对帮扶 220 个行政村，累计落实帮扶资金 8.64 亿元，实施帮扶项目 940 个。特别是 2011 年，县委、县政府根据政协委员和民营企业家的提议，决定设立神木县民生慈善基金，得到了先富阶层和企业，5以及社会各界的积极响应和关注。经过充分宣传动员和沟通，该基金 2011 年 3 月底正式启动，至今已达成募捐意向 43 亿元，实际到账 19.1 亿元，是目前中国最大的非公募基金，成为神木和谐社会建设的里程碑。为表彰他们的慷慨义举，政府舍得“给名” ，在神木新村和谐广场上
20、勒石以志，特别是为捐资 500 万元以上的 28 位民营企业家，在县城东山上修建了 28 座“功德亭” ，分别以他们名字命名。在倡导富人奉献的同时，神木县扶贫注重扶志扶智，除实施 15 年免费教育、发展中高职一体的职业教育，以及对考上大学的贫困家庭子女奖励补助、广泛开展农民培训外，县上还专门出台了一系列支持农民就业创业的政策措施，鼓励他们勤劳致富，有尊严地“活着” 。（八）统筹北部南部，均衡协调发展，促进区域和谐。为了解决北富南穷矛盾，县上优先为南部发展提供财政、信贷支持，鼓励南部农民发展特色产业，引导北部工矿企业到南部投资，促进南北协调错位发展，使不同资源禀赋地区人民能够共享发展成果。县上确
21、定的 233 个扶贫重点村全部集中在南部，促进农民致富增收的“金桥”工程，实施的重点区域也在南部，重心是扶持南部发展特色优势产业。两年来，县财政投入近 1 亿元，通过“以奖代补”的形式，扶持强村大户。以万镇、马镇为主的红枣产业带已扩大到 21 万亩，年产值达 2 亿元；以黄土丘陵沟壑区为主的小杂粮发展到 36 万亩，扶持兴办小杂粮加工厂 18 家，年加工小杂粮 1.2 万吨，占总产量的 20%，实现产值 3600 万元。2011 年南部 9个乡镇农民人均纯收入达到 8375 元，与 2006 年相比增加 5835 元，年均增长 26.94%，分别高出全县和北部乡镇平均水平 2.33 个和 3.
22、40 个百分点。（九）统筹国有民营，民营为主体，国进民不退。市场经济的本质是公平竞争，所有市场主体应该处在同一起跑线上。神木县委认为，国有与民营的关系不仅有竞争的一面，也有相互促进的一面，他们既大力帮扶民企，又引导他们与国企相互参股，发展混合所有制经济，使二者互补互促、融合发展。民营经济是县域经济的主体，是地方财政增收和改善民生的主导力量。为了尽快改变民营企业的弱势地位，县上先后制订了一系列政策，为民营企业做大做强提供人才、技术和金融支持。一是出台了含金量很高的扶持民营经济发展 60 条政策，坚持先发展后规范，边发展边规范，特别是在国家兰炭产业政策走向不明的情况下，地方政府和民营企业捆在一起，
23、 “同生共死” ，以背水一战的决心和勇气，果断推进产业升级换代，使神木兰炭由游走在国家产业政策边缘的“反面教材”实现浴火重生，成为环保、节能、循环利用的典型，创造了国家兰炭行业准入标准。二是提供人才支撑，除大力发展职业教育外，还推行干部到民营企业挂职，鼓励干部走出机关领办、创办企业和到村任职，700 多名干部先后办起各类实体 300 多家，完成项目投资 55 亿元，创造就业机会 1.3 万个。为解决民营企业对高素质人才的需求和大学生就业难的矛盾，实施了“白领派遣计划” ，经过社会公开招考，录用后取得公职人员身份，人到民营企业工作，由政府发给基本工资。三是提供金融支持，县上用国有资产收益成立了注
24、册资本 20 亿元的国有资产运营公司，采取“先进后出” ，即政府参股投资民营项目，待项目建成盈利后政府资本退出，转向扶持其他企业的方式，以此撬动社会资本 150 多亿元，并由国有资产运营公司为民营企业提供担保，取得国有商业银行每年 15 亿元的授信额度。截至 2012年 9 月底，民营企业实现总产值 359 亿元，同比增长 56%，对县财政的贡献率超过80%，民营企业集团达到 35 家，民企从业人数超过 8 万人，成为就业的主渠道和县域经6济发展的脊梁。为了打破国企民资互不搭界的分割局面，通过地方政府力争并牵线搭桥，从 2009 年开始陆续新上的百万吨 PVC、煤焦油轻质化等一批煤化工项目和专
25、用汽车制造项目，均由省属国企与地方民企联合投资，组建起了北元、天元、富油、安源、神能、大通等一批混合所有制企业，项目总投资达到 153 亿元，全部建成投产后产值将达到 226 亿元、上交税收 26 亿元，成为县域经济发展的新生力量。还启动实施了央企省企与地方民企结对帮带活动，由 19 户驻神国有企业帮带 36 户规模以上地方非煤民营企业，使民企在管理理念、技术创新、人员培训等方面迅速提升。（十）统筹当代后代，当代为后代负责，构建永续和谐。神木县面对煤炭开发造成的生态灾难，痛下决心，转变发展方式，工业上实行“三煤”战略，大力发展循环经济、低碳经济、生态经济等非煤产业；正确处理产业发展和生态环境的
26、关系，坚持生态建设优先，尽力探索矿区综合治理的有效途径，持之以恒地开展植树造林，自主实施二次退耕还林，为后人留下青山绿水。神木县虽然土地多达 7635 平方公里，居全省第一，但其中 51%为沙化面积。他们总结过去多年治沙经验，提出在实现基本遏制土地沙化扩展趋势基础上，进一步加大治理力度，持之以恒，努力使汉书中记载的“水草丰茂、牛马衔尾”的神木重现塞北大地。神木县在统筹城乡发展中，不唯上、不唯书、只唯实，大胆创新，不避风险，探索出的宝贵经验和做法，符合党的十八大精神，对经济发达县和经济欠发达县都具有重要的借鉴意义党的十八大报告指出，要把推进城乡一体化作为解决“三农”问题的根本途径。用这一精神审视
27、评价神木县统筹城乡发展工作，更加深了我们对神木经验的认识。第一，权利公平是根本要求。推进城乡发展一体化的内容极为丰富，包括规划、基础设施、产业布局、公共服务、社会管理等诸多方面。但从本质上讲，就是城乡居民权利的一体化，让农民享有与市民一样的政治、经济和社会权利，从根本上解决农民事实上长期处于“二等公民”地位的问题，给农民完全的国民待遇。改革开放以来，我们在这方面取得了很大进步，但还有很大距离。神木县的统筹城乡发展，最可贵的是把握住了这一本质，极力改变对农民各种有形和无形的歧视，无论出台什么政策措施，都不分农民市民，力求公平对待。第二，县域经济发展是根本基础。神木的实践告诉我们，县一级在统筹城乡
28、发展上作为的大小，既与县域经济的总量和总体发展水平成正比，又与县域经济结构特别是所有制结构密切相关。民营经济越发达，县域统筹城乡发展的主动权就越大。县域内民营经济与国有经济既要竞争、又要合作，才能互利共赢，共同发展。只有县域经济发展整体水平，特别是民营经济发展实力不断增强，地方财政较快增长，县域统筹所必须的投入才有保障。第三，农民增收是根本目的。城乡差距中最根本的是市民和农民的收入差距。神木县旗帜鲜明地提出，统筹城乡发展就是要让农民多得实惠，把出发点和落脚点都放在农民增收上。既努力增加家庭经营性收入、工资性收入，又努力增加转移性收入和财产性收入，7长短结合、内外结合、农业和非农产业结合，努力构
29、建促进农民多元增收的长效机制。神木城乡居民收入比远远低于全省全国平均水平，就是他们统筹城乡发展突出业绩的最好证明。第四，深化改革是根本动力。实现城乡一体化的主要障碍是城乡二元体制，解决体制问题只能靠改革。神木县统筹城乡发展最突出的特点就是改革，有强烈的改革意识，自觉改革，勇于改革，不回避、不拖延、不作秀，敢于承担改革风险，敢于动既得利益群体的“奶酪” ，敢于在难点焦点问题上动“刀子” 、出实招；善于改革，既改增量，又改存量，把握时机，因势利导，推出改革举措，改革的导向和天平始终向“三农”倾斜，向民生倾斜，向弱势群体倾斜。第五，不断创新是根本前提。推进城乡一体化的过程就是不断创新的过程。神木县委
30、书记雷正西认为：“创新是继承和创造、改革和革命、开拓和超越，是解放思想、实事求是，是更高层次的务实，是一种新的发展方式。 ”他们无论是在体制改革、产业发展、生态建设，还是在关注民生、城镇建设和社会管理等诸多方面，无不体现着“不唯书、不唯上，只唯实；不等待、不依赖，自己干；不争论、不抱怨，求发展”这种神木人的创新精神。第六， “穷人”情怀是根本立场。这次到神木调研给我们最深刻的启示是，要建立起既讲公平、又讲效率，共富和谐的中国特色社会主义市场经济体制，更深层次的问题是在统筹城乡发展的基础上，统筹好穷人与富人的利益关系。富帮穷、先富带后富，穷富相安、共同富裕，是中国特色社会主义最本质特征。统筹城乡
31、发展，离不开钱，但并不等于有了钱就自然能搞好城乡统筹。现在不少地方都热衷于在城市锦上添花，为肥膘贴肉，不屑于为农村雪中送炭，为穷人排忧解难。神木县在统筹城乡发展中，把目光始终盯住农民，盯住穷人，盯住弱势群体，在继续做大“蛋糕”的同时努力分好“蛋糕” ，把党和政府的阳光洒向最需要温暖的群体。当我们最终修改定稿时，喜闻神木 2012 年成为西北地区首家 GDP 突破千亿元大关的县，从陕西发展的“排头兵”一跃为整个西北的排头兵。神木的发展又站在了一个新的起点上。我们对未来的神木充满信心。这种信心来源于神木人的清醒，特别是他们的决策者面对巨大的成就，没有沾沾自喜，没有心浮气躁，始终保持着一种难得理智。他们明白，今天的神木能够取得显著的业绩，是因为他们站在“巨人”的肩膀上。在新华社记者拍摄的看神木画册中，我们看到的不仅是神木的亮点，还有神木的“家丑”！调研组成员：郑梦熊 王东 马维骥 董顺利 路高信 王军 宋斌 蒋录祥 李永环 张立新 郝宏伟 杨梅
