1、精品行业论文 行业论文精品尽在豆丁 http:/ 行业论文精品尽在豆丁 http:/ 关键词政府信息资源 信息资源开发利用 公益性开发 保障机制2004 年底中共中央和国务院发布关于加强信息资源开发利用工作的若干意见(以下简称意见),明确提出要加强信息资源的公益性开发利用和服务。在我国,政府是最大的信息资源生产者、采集者和拥有者,掌握着社会上 80%的信息资源,其中大部分是涉及农业、科技、教育、文化、卫生、社会保障等公共领域。对这些涉及公众切身利益、可产生广泛社会效益的政府信息进行公益性开发将极大满足人民生产生活的需要,促进经济和社会进步, 完善服务型政府建设。然而,当前我国政府信息资源公益性
2、开发还处于探索和起步阶段, 面临诸多问题,因此建立一系列保障机制推动其健康发展是十分必要的。 1 政府信息资源公益性开发的内涵 公益,即公众利益。公益性是指某种事物的存在及其行为所表现出来的有益于公众利益的属性。政府信息资源公益性开发利用是指以公众受益和社会效益为目的,以政府信息为基础资源,采用非营利方式向公众提供普遍的信息产品和服务以及为提供这种服务所进行的相关开发活动。 其基本含义包括:开发目的的公益性。凡是为了公众利益而从事的政府信息资源开发、利用和服务均可视为公益性的。以目的来判定公益性开发行为,便于鼓励企业等在内的所有社会力量参与政府信息资源公益性开发和服务。开发方式的非营利性。非营
3、利的含义是收费的低廉、合理、公正和不以营利为目的,而不等于不收费。只要不是以获取直接利益为目的而收取少量成本费,均应视为公益性开发利用。 开发对象为政府信息资源。政府信息资源是指政府为执行公共管理和服务职能而产生、采集、加工、散布和使用的信息。站在现代社会政治、经济与社会三分法的角度,政府信息资源又分为政府行政性信息资源、政府公益性信息资源和政府商业性信息资源(见图 1)。确切地说,政府信息资源公益性开发对象主要为政府公益性信息资源。开发主体的广泛性。 2 我国政府信息资源公益性开发的困境 近年来,我国各级政府逐步认识到信息资源公益性开发利用对国家和社会发展的重要意义,在鼓励和促进信息资源公益
4、性开发利用方面取得了一定进展,公益性开发项目不断增多, 政府投资逐步加大,惠及的社会群体不断增多。然而 ,目前政府信息资源的公益性开发还存在一些问题。如表 1 所示: 2.1 政府信息资源供给不足 意见中规定:“政务部门要结合工作特点和社会需求,主动为企业和公众提供公益性信息服务,积极向公益性机构提供必要的信息资源。 ”但是, 现阶段许多政府部门掌握的可以公开的政府信息资源尚没有很好的提供出来。尽管随着政府信息公开条例的实施,政府公开的与公众切身利益密切相关的信息日渐增多,例如公共卫生、扶贫优抚、招考和教育收费、社会保障和劳动就业、土地征用等信息,但据 19 个城市发布的 2009 年政府信息
5、公开报告显示,除武汉外,18 个城市均“ 自责 ”信息公开程度与公众需求尚存差距, 公开的内容有一半左右为政策法规类信息。政府行政性信息公开较多,而公益性信息供给仍显不足。 精品行业论文 行业论文精品尽在豆丁 http:/ 行业论文精品尽在豆丁 http:/ 分散在各个单位和部门,信息的采集、存储、交换、归档标准不统一, 缺乏有效的整合,特别是还未建立一个权威的政府信息资源再利用综合服务平台,集中供给可供社会增值开发利用的政府信息。 2.2 公益性开发的资金供给不足 政府信息资源公益性开发利用不能从市场直接获取回报,但其持续发展又需要有大量的资金支持。我国公益性信息机构融资渠道单一,往往依靠政
6、府直接拨款运作。目前有相当数量的公益性信息机构获取的政府拨款不足,有些公益性信息机构没有建立社会资助的有效渠道, 导致没有足够的经费维持和发展公益性开发与服务。实践中,公益性信息机构解决资金不足的途径大致有两种:大部分信息机构通过向政府争取项目的形式 ,从政府争取到一部分资金,以弥补财政拨款的不足;一部分信息机构则走市场化的道路 ,向着经营性信息机构转变。获取社会公众的公益捐赠这种非营利机构的常用融资手段在信息服务机构是很少见的。 2.3 社会力量参与公益性开发和利用不够 在我国,对于政府信息资源的公益性开发利用 ,还缺乏有效的宣传和鼓励措施 ,社会对其认识普遍不足。大多数公益性开发和服务项目
7、由政府部门或行政事业单位承担,企业和民间公益机构主动承担建设的情况还非常少。表 1 中所列举的具有影响力的公益性开发项目中绝大多数是由政府部门投资建设,而像“天府农业信息网”这类由企业承担的公益性信息服务项目还很少见,参与公益性开发项目的企业往往作为项目的承包方或委托方,而非真正的开发主体。 2.4 相关法律、法规建设不完善 我国政府信息资源的开发利用,特别是社会性增值利用和公益性开发尚处于起步阶段, 还停留在政策鼓励层面,暂无详细政策法规指导实践。 意见等宏观政策虽然在政府信息公开和共享、鼓励社会力量参与开发、增强信息资源公益性服务能力等方面提出了一些政策思路,但是对于如何引导和鼓励社会力量
8、参与政府信息资源公益性开发,如何建立投入保障机制, 如何认精品行业论文 行业论文精品尽在豆丁 http:/ 行业论文精品尽在豆丁 http:/ 必然会阻碍政府信息资源公益性开发利用工作的顺利开展。 2.5 政府信息公益性开发和服务的效果有待完善 政府信息资源公益性开发和服务大多依托于网络、计算机、电子设备等现代化信息基础设施,开发方式多为网站、信息系统、移动互联网、手机短信等, 有助于使绝大多数城镇居民受益,但是对于广大农村、欠发达地区和社会困难群体,这些服务渠道就受到基础设施建设落后和信息传播技术的限制,不利于实现 “普遍获益”的目标。例如,据统计,2009 年云南省每百人拥有电脑数为 1.
9、2 台,向这些欠发达地区提供信息产品和服务, 就要考虑当地居民的实际情况与具体需求。当前,在政府信息公益性开发及服务方面 ,还缺乏对服务群体的需求调查 ,特别是信息弱势群体,因而开发及服务的实际效果仍有待完善。 精品行业论文 行业论文精品尽在豆丁 http:/ 行业论文精品尽在豆丁 http:/ 政府信息资源公益性开发保障机制 针对以上问题,笔者认为我国当前亟需从基础资源供给、资金投入和政策法规三方面提供一系列保障(如图 2),为政府信息资源公益性开发利用建立一个良好的、基础性的开发环境,推动其进一步健康发展。图 2 政府信息资源公益性开发三大保障机制 精品行业论文 行业论文精品尽在豆丁 ht
10、tp:/ 行业论文精品尽在豆丁 http:/ 信息供给保障机制 政府公益性信息是公益性开发的基础资源。基于目前信息供给不足的现状,政府亟需建立信息供给保障机制,通过合适的渠道及时向开发主体供给必要信息。在保障政府信息供给方面,美国政府的做法可以给我们一定的借鉴和启示。伴随“政府开放计划(Open Government initiative)”,美联邦政府“一站式 ”政府数据下载网站 Data,gov 于 2009 年 5 月 21 日正式开通。Data.Gov 的首要目标是增强公众对高价值政府信息的存取,鼓励社会对政府数据的再利用。Data.gov 不仅建立政府公开数据集的目录, 还将政府数据
11、原封不动地免费交给社会,放手让企业和公民充分利用政府信息开发出各种各样的信息服务和产品。它提供三类目录,即原始数据目录、分析数据目录和空间地理数据目录。其中原始数据目录(Raw Data Catalog)提供的是没有经过调整处理的数据,范围涵盖美国的人口特征统计数据、GIS 地理信息以及环保、教育、能源、地域、健康、法令相关主题的政府信息等,使得个人和企业有最大自由度重新处理这些数据。为加快政府数据开放,2009 年 12 月 8 日,行政管理和预算办公室(OMB)发布了政府公开指令(Open Government Directive),要求联邦政府各机构在 45 天之内, 在 Data.go
12、v 上再发布最少三项高价值的数据集。指令还要求各联邦政府机构要在 120 天之内,发布政府公开计划,提高政府的透明性,提出加强公众参与的具体步骤措施。在开通一周年之际, 该网站已经拥有超过 25万个数据集。 网站平台的建设加上政府指令的强制推动,直接促进了美国政府信息的有效供给和再利用。尽管我国在政府信息的公共获取上还不及美国那么开放,但是政府公益性信息资源具有较强的公共性,供给渠道越畅通,产生的社会效益越好。笔者认为 ,加强政府公益性信息的供给首先应正确划定资源。政府各部门的信息资源库中存储着大量类型不同、价值不等的资源,若不进行价值区分有些具有开发利用价值的信息将很可能被忽略或束之高阁。因
13、此,应建立一种资源评估制度,各部门依据政府信息公开条例 对本部门信息资源进行梳理和评估, 明确哪些信息具备较大的经济社会效益,哪些适用于公益性开发 ,建立可供公益性开发的信息目录并予以公布 ,将该评估工作纳入政府信息公开工作制度中。其次,提高信息的易获取性, 例如组织建设政府信息资源开发利用综合服务平台,通过该平台实现政府信息资源的聚集、转换加工与发布, 便于社会及时了解哪些政府信息资源能够进行公益性开发以及如何获取这些资源。同时,平台的建设亦是对社会参与公益性开发的一种明确支持和鼓励。 3.2 资金投入保障机制 意见中指出应“建立投入保障机制 ,支持重点领域信息资源的公益性开发利用项目”。公
14、益性开发的非营利性决定了必须建立合理的资金投入保障机制。笔者认为应逐步形成政府持续加大投入、公益信息机构积极筹资、社会力量广泛参与的多元化投入机制。 精品行业论文 行业论文精品尽在豆丁 http:/ 行业论文精品尽在豆丁 http:/ 政府财政资助 有学者曾对我国 21 家非营利性网络信息服务部门的资金支持情况进行过调查,其中 17 家机构依靠国家全额资助或部分资助,占 80.95%,有 5 家需要借助营利收入弥补公益性信息服务的不足,另有 3 家依赖基金扶持维持日常运转。可见 ,政府财政资助应是政府信息资源公益性开发必不可少的一种资金来源。国家应在财政预算中划拨固定经费保障用于政府信息资源公
15、益性开发项目,并且应确定随社会经济发展而不断提高的一个比例。既要保证政府部门、行政事业单位有足够资金开展公益性项目,还应将大力资助民间公益机构的公益开发作为一项义务制度化。例如,英国政府就通过每年面向民间公益组织的 33 亿英镑的公益支出,实际获得这些组织向社会提供三倍于政府支出的公益服务。政府可通过政府采购, 以公开竞争的形式为民间公益信息机构提供必要的财政支持。既保证其独立性和稳健发展,又能够提高资金使用的效益。 3.2.2 公益信息机构积极筹资据调查显示,即使政府或公共部门资金扶持占整个社会服务业收入比例最大的德国,其比例也为 83%,而非 100%。投入保障机制不能完全依靠国家财政资助
16、,还需公益信息机构采取多种渠道筹集资金。 服务收费是一种有效方式。公益性和非营利性并不代表不收费,而是收费的低廉、合理、公正和不以营利为目的。公益信息机构可以通过适当的服务收费来弥补项目开发的部分成本。例如,美国霍布金斯大学在 42 个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示,非营利组织的平均收入来源结构为:服务收费占 49%、政府资助占 40%和慈善所得占 11%。服务收费实际上是一种自我扶持的重要体现。 社会捐助是另一种筹资方式。社会捐助是指自然人、法人或其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产,用于公益事业。据统计, 每年全国能募集到的慈善资金还不到
17、 GDP 的 0.05%;国内工商注册登记的企业超过 1000 万家, 但有捐赠记录的还不超过 10 万家。在现代市场经济条件下, 资本总是要追求利润最大化,要想让公众拿出自己的财物投入公益事业,公益信息机构应积极主动开拓资金渠道, 做好公益项目的宣传推广活动,吸引企业和个人捐助。我国 2008 年开始实施的企业所得税法规定“企业发生的公益性捐赠精品行业论文 行业论文精品尽在豆丁 http:/ 行业论文精品尽在豆丁 http:/ 12%以内的部分, 准予在计算应纳税所得额时扣除”,这无疑更有利于公益性机构获取社会捐助。 3.2.3 社会力量广泛参与 企业等营利性组织可利用自身的工作效率和专业优
18、势,更好完成该由政府来做的事情。公益性开发的社会效益明显而经济效益不足,一般很难吸引私人力量的介入,因此,出台政府补助政策鼓励社会力量,特别是营利机构参与政府公益性信息资源的开发就成为必须。例如,四川联通 “天府农业信息网”项目采取政企联动,主要由企业进行投资和建设,以市场化方式向农民提供低成本信息服务,政府给予政策和信息供给支持, 并通过国家专项补助资金推动项目发展。2005 年,“天府农业信息网”曾获得中央财政补助 750 万元。 3.3 政策法规保障机制 政府信息资源公益性开发利用的实践工作迫切需要具体法规政策的引导、规范和扶持。笔者认为当前应尽快建立健全相关政策法规体系,应在政府信息公
19、开条例和意见等指导性文件的基础上,研究制定促进政府信息资源公益性开发利用的专项政策法规或管理办法, 先行指导和促进当前的公益性开发行为。 笔者将该政策法规的体系框架大胆构想如下:政府信息资源公益性开发的界定。例如, 可从开发的首要目的、产品和服务的提供方式、开发的实际效果等方面界定公益性开发行为。政府信息资源公益性开发的基础保障。包括:建立健全政府信息公开制度, 编制可供公益性开发的资源目录;确保政府信息资源的质量 ;明确政府信息资源公益性开发利用和服务的监管部门及其职责 ;建立投入保障机制等等。对社会力量参与公益性开发的鼓励和扶持。例如,应发挥政府主导作用,特别是宣传、号召、鼓励各行政事业单
20、位 (档案馆、图书馆、信息中心、政务中心等)参与,并适当分配他们相应的职责和任务;建立公益性开发专项基金, 并规定基金申请和使用办法;加大对各类开发主体的财税支持。公益性开发行为的规范和约束。主要涉及:公益性信息服务机构的认定方法和准入机制;企业参与政府信息资源公益性开发的行为认定和准入机制; 公益性信息产品和服务的定价机制,保证公众能普遍获取 ;公益性开发过程中的产权保护 ,包括政府信息的版权保护与许可使用,公益性信息产品和服务的产权保护 ;开发利用过程中相关权利人的信息安全。公益性开发的监督和奖惩机制。例如,明确公益性开发中违规行为的认定和处罚措施; 建立社会的监督与举报途径,等等。 参考
21、文献: 1蒋永福 ,政府信息资源开发利用若干重大问题研究,图书与情报,2008(2):6-9,15 2李蓉,李广建,公益性信息服务的内涵与外延探究,情报杂志,2007(11):67-69 3彭国莉 ,中国政府信息资源公开与利用, 成都:电子科技大学出版社,2007:3 4夏义堃 ,政府商业性信息资源获取与利用的市场化模式探讨,图书情报工作,2009,53(4):121-1245陈玉龙,栾婕,信息资源公益性开发和服务的对策研究, 情报理论与实践,2008(3):330-334 609 年政府信息公开“账册”,成都“最透明”,2010-04-21http:/ html 7叶元龄 ,赖茂生关于发展公
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