1、央行银监会修订贷款通则 促民间借贷阳光化5 月 31 日,国家发改委关于 2010 年深化经济体制改革重点工作的意见(下称“意见”)公布于众,“深化金融体制改革”成为重要内容之一。令一位受访专家感到意外的是,此前呼声颇高的放贷人条例并未出现在意见中,取而代之的是“修订出台贷款通则,积极引导民间融资健康发展,加快发展多层次信贷市场”提法。不过,这位专家认为,原本由放贷人条例规范的民间借贷行为,可能会出现在修订后的贷款通则之中。5 月中旬,央行研究局局长张健华也对媒体表达过类似观点。多位银行监管部门人士分析称,作为贷款通则修订工作的牵头部门之一,去年下半年以来,银监会陆续推出“三个办法,一个指引”
2、(统称“贷款新规”),以规范银行信贷行为,而修订后的贷款通则将与之衔接。此外,按意见的要求,今年深化金融体制改革的重点工作,还包括借鉴国际监管标准的改革,完善金融监管体制;深化金融机构改革,加快推进政策性金融机构改革,开展资产管理公司商业化转型试点,深化国有控股商业银行改革;完善农村金融体系等。“合法信贷”替代“银行信贷”当前所要修订的贷款通则于 1996 年颁布。实行多年后,96 版通则已滞后于贷款实践,修订呼声渐起。“96 版通则中的贷款基本上就是指银行贷款,而修订后的通则是针对广义上的合法贷款。”一位受访专家称。他曾于 2004 年下半年看到过修订版的征求意见稿。“通则中的很多内容已脱离
3、实际。”上述专家续称,如贷款人、借款人的规定,及贷款免息等。96 版的通则规定,“贷款人系指在中国境内依法设立的经营贷款业务的中资金融机构”.依据上述规定,目前各地涌现的小额贷款公司、资金互助社,以及民间借贷行为,已游离于通则之外。再如,旧版通则规定,除国务院决定外,任何单位和个人无权决定停息、减息、缓息和免息;贷款人应当依据国务院决定,按照职责权限范围具体办理。而实际上,目前很多银行在进行贷款利息豁免、重组、核销时,只需要经过财政、税务等部门认可,而非国务院批准。民间借贷阳光化虽然 2004 年征求意见稿已出炉,但通则的修订仍较为艰辛。2010 年人民银行金融法制工作会议上,央行副行长刘士余
4、表示,要加快贷款通则修改进度,构建符合中国国情的多层次、多元化的信贷市场体系,合理引导民间融资活动健康发展。有分析指出,多层次信贷市场所涵盖的信贷主体,不仅仅是 96 版通则所指的中资金融机构贷款人(即吸收存款并发放贷款的机构);还应包括非金融机构放款人、民间借贷等。此前,央行已起草放贷人条例并提交国务院法制办,希望通过国家立法形式规范民间借贷。“但这次意见没有提到放贷人条例,有些出人意料。所以,退而求其次的做法可能是将关于规范民间借贷的核心内容,纳入修订后的贷款通则。”前述专家称,虽然银行信贷是重点,但只要是合法主体的借贷行为,都要予以规范。5 月 15 日,媒体报道称,张健华表示,放贷人条
5、例暂时不会推出,但涉及到民间借贷的内容将会放在央行正在推进的贷款通则里面。从立法层级来讲,通则为部门规章,修订后只需向国务院法制办备案即可实施。但一位接近监管层的知情人士称,修订后的通则是否进一步提升为国务院层面的条例,目前尚不清楚。对接贷款新规意见表示,通则的修订工作由央行、银监会共同负责。接近监管层的知情人士透露,两者的关注点不尽相同:银监会主要关注银行的信贷行为,而央行考虑的范围更广,包括制定放贷人条例、金融市场规则等。2009 年下半年以来,银监会陆续发布并实施了固定资产贷款管理暂行办法、项目融资业务指引、流动资金贷款管理暂行办法、个人贷款管理暂行办法。全流程管理、受益人原则和实贷实付
6、等,构成了贷款新规的核心支柱。“贷款新规的精神会体现在贷款通则中,至少两者之间不能出现矛盾。”前述知情人士直言。专家表示：新版贷款通则将助民间借贷长足发展国家发改委 31 日公布 2010 年深化经济体制改革重点工作意见，其中修订贷款通则赫然在列。对此，专家表示，随着贷款通则的修订，商业银行在贷款市场的垄断地位将被打破，民间借贷将实现阳光化。 在法律上明确界定民间借贷与非法吸收公众存款、非法集资的界限，让民间借贷走向契约化、规范化，民间借贷才能获得长足的发展。 通则难以“通用” 现行贷款通则是在 1996 年由央行颁布实施的，随着中国金融市场的发展和深化，贷款通则和监管部门发布的多项法规已有冲
7、突。 建设银行研究部总经理郭世坤表示，通则自颁布实施以来，对规范银企借贷行为，提高信贷资产质量，维护借贷双方的合法权益起到了积极作用，但随着我国经济体制改革的深入，贷款通则的一些条款已经不适应当前经济发展需要，需要根据实际制定灵活的措施和办法。 民间借贷阳光化 民间借贷阳光化显然是新版贷款通则的又一亮点。 中国人民银行条法司司长周学东此前表示，民间借贷目前实施的是非管制的状态。本次贷款通则立法中，对于社会各界呼声非常高的这一问题，我们打算承认现实，让民间借贷浮出水面，尽可能使其阳光化，给它松绑。“我们不能无视民间借贷的存在。” 据消息人士透露，在新版贷款通则的征求意见稿中规定，年度贷款总额不超
8、过 100 万元人民币、年度交易笔数不超过 100 笔、年贷款利息收入不超过其年总收入 5%的前提下，未经批准设立为贷款人的非金融企业和个人可依据 中华人民共和国民法通则、中华人民共和国合同法等法律、法规从事放贷行为。 有专家称，从贷款公司管理暂行规定，到村镇银行管理暂行规定和关于小额贷款公司试点的指导意见，以及放贷人条例，而眼下新版贷款通则又呼之欲出，管理层在对民间借贷法律扩容的同时，不断对民间借贷进行松绑。这是符合市场经济潮流的明智之举。 今年金融体制改革重点确定:修订贷款通则5 月 31 日，国务院办公厅公布了国务院批转发展改革委关于 2010 年深化经济体制改革重点工作意见的通知(以下
9、简称通知)。通知中指出，深化金融体制改革要做好五个方面的内容，其中指出，修订出台贷款通则 ，积极引导民间融资健康发展、加快发展多层次信贷市场。并要求，“尽快出台存款保险制度实施方案，制定出台存款保险条例。“加快发展多层次信贷市场通知指出，修订出台贷款通则 ，积极引导民间融资健康发展，加快发展多层次信贷市场。尽快出台存款保险制度实施方案，制定出台存款保险条例。 中国社科院金融所银行研究室主任曾刚认为，关于贷款通则 ，人民银行去年已经讨论过。现在只有银行和非银行的金融机构是合格的贷款主体，长远看，改革的方向是增加更多的贷款主体，但目前恐怕不会出台，因为这跟宏观政策收紧相悖。他认为，目前对贷款资格的
10、限制其实给了银行垄断的权利，因此要完善多元、多层次的贷款主体制度建设。2008 年政府工作报告中曾提出“建立存款保险制度“，今年的政府工作报告中同样提及“推进存款保险制度建设“，而通知则体现了建立存款保险制度的急迫性。据中国人民银行研究局局长张健华此前透露，存款保险制度拟定的方案架构是，先在央行内设存款保险基金，央行为其提供财力等支持，此后再逐步完善；基本运作思路是学习美国存款保险机制，实行强制性保险和差别费率制，并赋予存款保险基金一定的风险管理处置权、信息获取权。但截至目前，央行尚未公布该制度进展情况。规范地方金融管理通知中指出，要借鉴国际监管标准的改革，完善金融监管体制。建立宏观审慎管理框
11、架，强化资本和流动性要求，确立系统性金融风险防范制度。建立健全部门间协调配合、信息共享机制和国际合作机制。完善跨境资本流动监管机制。探索规范地方金融管理体制。曾刚表示，借鉴国际监管标准，执行巴塞尔协议的要求，有利于中国的银行与国际接轨。对于 “探索规范地方金融管理体制“，曾刚认为，“由于中国的监管体系是集权式的，地方并没有对金融机构的监管权力。我理解探索规范地方金融管理体制主要指两个方面，一是对类金融机构的监管，这要涉及担保、小额贷款公司等最近出现的不在银监会管辖范围内的类金融机构。二是涉及地方金融机构中的国有资本，具体涉及到考核、激励机制，以及如何更好的履行出资人责任。“贷款通则下的新金融地
12、平线被誉为商业银行“圣经”的贷款通则，其修改为何耗费了如此长的时间？漫长的等待将带给人们怎样的蓝图？贷款通则与现有的部分法规存在冲突。例如，当借款人为国内的有限责任公司或股份制公司时，在贷款人是否有权向借款公司主张权利的问题上，作为下位法的贷款通则就与作为上位法的公司法发生了“撞车”。如果指南针改变它的方向，哥伦布会否驶向另一个更加肥沃的大陆？“这次的修订非常大胆，把大家一直期待的某些东西从潜台词变成了文字。”电话那头，建设银行一位资深信贷人士的语气中透着兴奋，“贷款通则是银行信贷工作的指南，可以说，现在银行面临更为开阔的生存空间。”该人士进入建行信贷部门已近十年，作为一个老信贷人，他亲历了银
13、行信贷管理制度的几度变迁：从较早的信贷管理条例，到 1996 年出台的贷款通则，到2000 年开始修改贷款通则，再到今年 4 月 6 日央行与银监会联合发出正式的贷款通则征求意见稿其间，他还于 2002 年参加了人民银行成都分行组织的贷款通则修改讨论会。不过，尽管参与了一些征求意见的工作，但面对这项修改 4 载迟迟未果的部门规章，同许多业内人一样，直到 4 月 6 日之前，他仍然觉得新贷款通则出台的日子似乎遥遥无期。被誉为商业银行“圣经”的贷款通则，其修改为何耗费了如此长的时间？漫长的等待将带给人们怎样的蓝图？新通则年内出台4 月 7 日，负责修改贷款通则的主要部门之一的央行金融市场司人士表示
14、，新的贷款通则今年将正式颁布，但并不确定是否在上半年。该人士称，贷款通则的修订动议早在上世纪 90 年代末即已提出，正式修改大约从 2000 年开始，其间经历了非正式征询和正式征询两个阶段。从 2000 年到 2003 年前半年，人民银行陆陆续续向商业银行下发非正式的修订稿和修改问卷，在银行业内部征求修改意见。具体做法是，由人民银行分支机构召集商业银行相关部门讨论贷款通则如何修订，然后将汇总的意见统一上报给总行。对此，原成都市商业银行信贷管理部总经理张晓明印象深刻：“人民银行成都分行召开的修改讨论会我都参加过好几次。”央行金融市场司人士亦证实，“除了下发到银行手里的修订稿外，我们部门对贷款通则
15、的修改可以说是无数次。”回头再看前些年的修订稿，许多条款的变动仿佛是三级跳，每一次都跃出一大步。以 2003 年 2 月 11 日下发的修订稿为例，相比原贷款通则，修订稿放宽了贷款展期期限，比如长期贷款的展期累计期限由 3 年放宽到 5 年；而在今年 4 月 6 日的修订稿中，具体限制已完全取消了。随 2003 年 2 月 11 日修订稿下发的，还有人民银行拟定的修改问卷，共有 21 条，其中有不少是业界和学术界都存有争议的问题。如，是否要规范外国自然人和法人在境内的借款行为？现实中很多机关法人由于职能原因事实上正在作为借款人，这是否合乎规范？在广泛征求意见后，新的修订稿明确规定：机关法人及其
16、分支机构不得申请贷款；境外法人、其他组织或自然人申请贷款，不得违反国家外汇管理规定。2003 年 9 月 17 日，人民银行正式以文件的形式向几家商业银行下发了征求意见稿。今年 3 月 30 日，央行在贵阳召开全国货币信贷工作会议，副行长吴晓灵要求各分支机构继续配合总行做好贷款通则的修改工作。时隔一周，向社会公众征求意见的修订稿正式发布。征求意见范围从银行扩大到社会公众，这似乎意味着，在历经磨砺的第 5 个年头，新版本的修订稿终告趋于成熟。一位人民银行分行货币信贷处处长认为，贷款通则修订时间如此长的一个原因是，去年银监会与央行分立，机构分设和职能划分都可能影响到修订工作。“有段时间，央行和银监
17、会的一些职能划分不是很明确，衔接和协调都需要时间。”他说。那么，在此过程中，修订工作如何在两个部门间进行？以后的管理职能又当如何分配和协调？央行金融市场司人士回答，贷款通则的修订主要由金融市场司下的信贷政策处牵头，并与银监会政策法规部共同商议，最后会签。修订期间，银监会监管一部、二部和三部也都提出了不少意见。他进一步解释说，贷款通则中的一些条款同时涉及人民银行和银监会两个部门的管理职能，在今后具体的管理当中主要依据各自的职能分工合作，协调难度不大。非改不可与对修订工作耗时太长的疑惑如影随形的，是对旧版贷款通则某些条款的不满。“这几年金融机构改革的步子非常大，贷款运作和管理都发生了根本性的变化，
18、但贷款通则从 1996 年颁布以来就没有更新过，作为银行业行动的纲领和准则，它到了非改不可的时候了。”一城市商业银行信贷管理部负责人说。原版贷款通则系 1996 年人民银行以 2 号令的形式颁布的，从 1996 年 8 月 1日起施行。“当时，贷款通则作为新的贷款管理准则，代替了原有过时的信贷管理条例，被业界视为信贷管理的一大进步。”这位城商行信贷负责人回忆。但是，随着金融市场的形势变化，贷款通则如同一个被时代磨坏的旧器，那些“不合时宜”的条款成了一点又一点锈斑，渐渐销蚀了它的光华。人民银行武汉分行下属一支行人士说，贷款通则中某些陈旧、过时的金融管理手段，在现实中正逐渐被淘汰，“现在的业务发展
19、已经远远超过了 1996 年的水平，许多新的贷款种类不断出现，如汽车、住房、教育贷款等。但通则规定的贷款种类单一，使银行在开展新的金融业务时受到很多限制。”他还指出：“贷款通则规定不良贷款按一逾两呆标准划分，已经完全跟不上人民银行和银监会现在大力推行贷款五级分类的形势了。”为改变就有规则，更大胆的提议亦被摆上桌面：借贷款通则修改之机，提高其法律层次。去年 3 月，人民银行上海分行行长、全国人大代表胡平西提出，贷款通则属部门规章，在涉及诉讼案件时只能参照而不能作为执法依据，不利于行政执法和应诉，使银行在打击一些企业恶意逃废债时比较被动。胡还表示，贷款通则与现有的部分法规存在冲突。例如，当借款人为
20、国内的有限责任公司或股份制公司时，在贷款人是否有权向借款公司主张权利的问题上，作为下位法的贷款通则就与作为上位法的公司法发生了“撞车”。记者就此咨询央行有关部门时，一位人士透露，央行曾经与国务院法制办多次探讨能否将贷款通则上升为法律，目前看来“有可能，但需要较长的时间，主要还要看国务院法制办”。促成贷款通则变化的另一个因素是，据人民银行成都分行一人士分析，当初制定贷款通则所依托的两个主要法律中国人民银行法和商业银行法都发生了重大变化，于去年 12 月 27 日修改通过，“贷款通则存在的根基都发生了变化，只有尽快修改才能与这些基本大法相匹配”。资产证券化破题？征求意见稿带来的福音并不仅于此。近年
21、来，住房贷款证券化的话题尽管热议纷纷，但始终未有明确进展。一方面，全国 12000 亿银行资金被套在长达 10 年、20 年甚至更长期限的住房贷款里，银行热切期待着通过证券化方式，将其中一部分资金由“死水”变为“活水”；另一方面，最大的住房按揭贷款发放者建设银行和工商银行的房贷证券化方案屡屡未获监管部门首肯，信贷资产证券化在国内至今仍是空白。许多人相信，很大程度上，情况的改变取决于监管层何时打开资产证券化的大门。答案就在贷款通则修订稿里。在第六章“贷款管理特别规定”里，制定者用了 8 项条款不厌其烦地规定了“贷款的转让”所涉及的各类问题。需要弄明白的是，这个“贷款的转让”是否包含了信贷资产证券
22、化的涵义？4 月 7 日，记者向央行一位参与修订贷款通则的人士咨询：“贷款的转让除了指现在一些银行之间的贷款转让，是否还包括资产证券化？”该人士回答：“准确地说，是为资产证券化做了制度上的准备，因为资产证券化的基本内核就是资产的转让，只是它的转让方式比较特殊。我们希望逐步建立起贷款的二级市场，让贷款流通起来。”修订稿还回答了一个在业内一直争执不休的关键问题：贷款转让后，这块资产是否还应记入资产负债表内？住房贷款是银行最优良的资产之一，不良贷款率非常低，是银行稀释不良贷款率的一大利器。因此，建行和工行此前的方案，都采取了将证券化之后的资产继续保留在表内的模式。但人们怀疑，两大银行的方案屡次被否决
23、的主要原因就在于此，因为监管层希望通过证券化方式将目前全部集中于银行的风险分散给投资者，如果资产仍保留在表内，就不是真正的风险分离。现在，监管层给出了选择项。贷款通则征求意见稿将贷款的转让分为两种操作模式：“保留追索权”和“不保留追索权”。并规定：“受让方保留追索权的贷款转让，转让方应在表外记载。”“建行在内部建立 SPV 的设想，实际上是将贷款卖给内部的一个部门，并没有出售。而不管是否保留追索权，前提都是必须出售。”上述央行人士解释，“对银行来说，保留追索权的出售是非真实出售，应在表内记载；不保留追索权的是真实出售，应在表外记载。”新追问“一些条款的设计都体现了一个思想：给银行更多的自主权。
24、”央行一位人士如此概括监管层的修订思路。他提到了取消贷款展期限制的条款。旧贷款通则分别规定了短期、中长期贷款的展期期限；修订稿则代之以：“贷款人办理展期须审查贷款所需的资产转换周期的变化原因和实际需要，并坚持审慎管理原则，合理确定贷款展期期限。”对此，前述建行信贷人士深表赞同：“企业的情况千变万化，有的因为行业不景气而暂时低迷，对这些还有希望的企业一刀切肯定不合理商业银行毕竟是金融企业，是独立的市场主体，应当给他们更多的自主权。”但该人士同时感到，新的修订稿仍然有遗漏的部分。“贷款通则为什么只约束借款人和贷款人，对中介机构听之任之呢？”他感到有些不解，“一些会计师事务所、评估事务所为企业出具不
25、实报告，使银行在发放贷款时受到蒙蔽，最后损失的也是银行。”他举例说，证券法就对中介结构的违规行为制定了惩罚措施。如证券法第 202 条规定，为证券的发行、上市或者证券交易活动出具审计报告、资产评估报告或者法律意见书等文件的专业机构，就其所应负责的内容弄虚作假的，没收违法所得，处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款，并由有关主管部门责令该机构停业，吊销直接责任人员的资格证书。造成损失的，承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。“既然证券法可以规范中介机构，贷款通则是否也可以考虑列入这些内容？”他建议道。相关中国人民银行、中国银监会日前对 1996 年颁布实施的贷款通则进行了修订，并联合就该修
26、订稿公开征求意见。根据该征求意见稿，在中国境内依法设立的外资金融机构在发放贷款时，也必须遵守该通则。关于贷款的期限和利率，征求意见稿没有像原通则那样具体规定，而是进行了原则性的规定。与原通则相仿，征求意见稿规定，借款人使用贷款不得用于从事股本权益性投资、以贷款作为注册资本金、注册验资或增资扩股；不得用于股票、期货、金融衍生品投资等等。对于贷款人的审核责任，征求意见稿较原通则进行了细化。根据征求意见稿，贷款人应当对借款人 7 方面的内容进行审核。这些内容包括：借款人的财务状况、现金流量以及历史还款记录等其他非财务因素；评估借款人的信用等级；担保的质量和法律效力；发放关联企业贷款时，应统一评估审核所有关联企业的资产负债、财务状况、对外担保以及关联企业之间的互保等情况。与原通则相比，征求意见稿在法律责任中大大提高了处罚力度。不仅将罚款数由5000 元以上 1 万元以下提高到 10 万元以上 50 万元以下，而且针对借款人和贷款人的违规行为，规定了具体的赔偿责任。
