1、城乡最低生活保障问题专题进入 20 世纪 90 年代，随着城镇低保制度的建立和农村低保制度的逐步推进，我国反贫困工作取得了显著成效。近几年来，城镇低保人口稳定在 2200 万人左右，基本实现了城市贫困人员的应保尽保。在农村，1994 年部分省区开始农村最低生活保障制度试点，到 2006 年 6 月，已有 18 个省、近 2000 个县建立了农村低保制度，获得低保救助的人口有 960 万。城乡低保制度的建立和发展，使大多数绝对贫困人口获得稳定的基本生活保障，缓解了生活危机，缩小了城乡居民的收入差距，有效维护了社会稳定。同时我们还必须清醒地看到，我国面临的反贫困任务仍然很艰巨，城乡发展不均衡，农村
2、的低保制度没有实现全覆盖，还有 2000 万贫困人月没有纳入低保制度，还存在救助标准偏低，公共服务能力不足等亟待解决的问题。一、我国城乡贫困人口现状对于城乡贫困人口总量，我国目前还没有确切的官方统计数据，一般是把低保对象看作贫困人口。但根据专家研究，由于存在应保未保的情况，城镇低保人口数量实际低于贫困人口数量。根据实际失业率及对一些地区实际情况的推算，专家认为目前城市贫困人口的数量应该在 3000 万人左右(唐钧，2002)。城镇贫困人口主要包括三部分人：一是在结构调整过程中出现的失业人员、下岗职工、离岗职工；二是较早退休的“体制内”人员；三是 “体制外”人员，即那些从来没有在国有单位工作过，
3、靠打零工、摆小摊养家糊口的人、残疾人和孤寡老人。2005 年，城镇没有劳动能力的老弱病残、鳏寡孤独人员大概有150 万，约占城镇贫困人口的 5%。根据 2005 年我国农村 683 元的绝对贫困线，农村地区共有贫困人口 2365万人。主要包括那些孤老户、因病残失去劳动能力或者居住在地区自然环境和资源条件恶劣的人口。他们基本丧失劳动能力或缺乏基本的生存技能，除非外力相助，靠自身努力很难摆脱贫困。在这 2365 万人中，根据民政部的调查，又有 1972 万农村人口因重残、重伤、重病等原因基本丧失劳动能力，已经到了“不救不活”的程度，这部分人口占到了贫困人口的 75.6%，是贫困中的绝对贫困者。(二
4、)分布及交化趋势1、城乡贫困人口分布从地区分布看，我国城镇贫困人口主要集中在中西部地区。根据国家统计局城调总队王有捐的研究，占全国城市人口 53%的中西部地区，占据了全国 3/4的贫困人口。2004 年，中、西部地区拥有全国 77.5%的贫困人口，东部地区拥有全国 22.5%的贫困人口。2(见下图 1)从各省情况看，2004 年，吉林、西藏、新疆、青海 4 省的贫困发生率 3 在 10%以上；天津、山西等 17 个省的贫困发生率在 510%之间；上海、北京、江苏、广东等 10 个省的贫困发生率在 5%以下。贫困发生率在 5%以上的省区，中西部有 19 个省，占到 82.6%。在农村贫困人口中，
5、2004 年，西部有 1305 万人，占 50%；中部 931 万人，占 35.7%；东部 374 万人，占 14.3%。中西部集中了全国农村 85.7%的贫困人口；(见上图 1)按地形看，2004 年，山区贫困人口占 51.4%，丘陵地区占 18.5%，平原地区占 30.1%4 从各省情况看，2004 年，全国有 23 个省、自治区、直辖市的农村贫困发生率在 5%以下；有 7 个省的贫困发生率在 5%10%，只有青海省农村贫困发生率超过 10%，为 13.6%。2 、城乡贫困人口分布变化趋势(1)农村贫困发生率的下降速度快于城镇地区。2004 年，城镇贫困发生率在5%以下的有 10 个省，而
6、农村有 23 个省；城镇贫困发生率在 10%以上的有 4 个省，而农村只有 1 个；城镇贫困发生率在 5%以上、10%以下的有 21 个省，而农村只有 8 个省，而即便在 2000 年，农村地区也只有 11 个省的贫困发生率在 5%以上。因此不论下降幅度还是绝对数量，农村贫困发生率的下降速度都快于城镇地区。研究表明，贫困发生率在 5%以上时，贫困人口中有相当一部分是有劳动能力的，需要通过提供就业帮助他们摆脱贫困；而在 5%以下时，这些人口大多数无法通过自主的市场参与获得必要的收入，经济增长难以自动惠及这部分人口，必须实施有针对性的干预措施才能帮助这些人分享增长的成果。而当贫困发生率降到 5%以
7、下时，这些人口往往是由缺乏能力的、具有特殊困难的弱势群体构成，只有给予及时救助或其他保障措施才能解决这部分人口的贫困问题。城乡贫困发生率的数字对比说明，以失业、下岗人员为主体的城镇贫困人员由于再就业不稳定、再就业率低，依靠自身就业脱贫的能力相对薄弱，因而脱贫速度缓慢；而农村由于加大扶贫开发和财政、科技投入力度，有劳动能力的那部分人口脱贫速度较快，剩余的贫困人口大多是老弱病残，鳏寡孤独等无劳动能力人员。(2)中西部在贫困人口中所占比重发生了新的变化。在城镇，以获得低保救助的人口数为例，西部低保人口的比重由 2003 年的 31.6%上升为 2004年的 32.6%，贫困人口增加；中部低保人口由
8、2003 年的 45.9%下降到 2004 年的45.6%，贫困人口减少。不过中部 8 省集中了全国 1005 万的贫困人口，仍是贫困最集中的地区。在农村，由于各级政府把西部和山区作为扶贫重点，不断加大扶贫开发资金的投入力度，西部和山区脱贫速度快于中东部地区和丘陵平原地区。西部贫困人口的比重由 2000 年的 50.8%降到 2004 年的 50%，山区贫困人口的比重由 2000 年的 52%下降为 2004 年的 51.4%。山区贫困发生率由 8.5%下降为 4.9%，而丘陵地区由 2.4%降为 1.6%，平原地区由 3.1%下降为 1.8%。西部和山区脱贫速度快于中东部地区和丘陵平原地区。
9、(三)基本生活状态从整体看，贫困人口由于收入结构单一，收入稳定性差，收入货币化程度低，目前仍处于以满足衣食住为主的阶段，恩格尔系数高，消费水平低，食品消费量偏少，只能勉强维持温饱。由于目前国内还没有建立城乡贫困群体分类动态监测体系，我们无法准确把握那些无劳动能力的老弱病残、鳏寡孤独人员的动态变化情况。但由于他们的收入来源更有限，因此他们基本处于贫困群体的最底层，生活上也最贫困。1、生活和消费状况2004 年，农村贫困户人年均纯收入 578.7 元，人均生活消费支出 602 元。消费支出中 84.8%用于购买食品、衣服和住房，其中人均食品支出 429 元，占消费支出的 71.3%，相当于全国(农
10、村)平均水平的 41.6%；人均衣服支出 34 元，占消费支出的 5.6%,相当于全国(农村)平均水平的 28%；人均居住支出 48 元，占消费支出的 7.9%，相当于全国农村平均水平的 14.7%。除了食品、衣服和住房，农村贫困户用于其他项目的消费很少。如，用于购买家庭设备用品和服务的费用 18 元，占消费支出的 2.9%，相当于全国平均水平的 19.7%；人均交通、通讯费 16 元，占消费支出的 2.6%，相当于全国平均水平的 8.5%；人均医疗费20 元，占消费支出的 3%，相当于全国平均水平的 15.3%；人均文教娱乐用品及服务支出 32 元，占消费支出的 5.3%，相当于全国平均水平
11、的 13%近年来，农村贫困人口在衣食住等方面生活质量有所提高。农村贫困户人均消费肉、奶、鱼等动物性食品数量增加最多；人均消费粮食明显下降，但粮食中的豆类及豆制品的比重上升。这说明在人均热量摄入量保持基本不变的情况下，蛋白质摄入量有明显改善，饮食趋向多样化。贫困户的住房状况也有所改善，人均住房面积增大。从城镇看，根据城市居民家庭收支抽样调查资料，2004 年，5%的贫困家庭人均年收入 2531 元，人均消费性支出 2441 元。消费支出中 69.6%用于购买食品、衣服和住房，其中人均食品支出 1248.87 元，占消费支出的 51.2%，相当于全国(城镇)平均水平的 46%。在食品消费支出中，贫
12、困家庭食用动物油、淀粉及薯类、粮食消费超过了城镇居民平均水平，食用植物油、鲜菜大概占到城镇居民平均水平的 90%，说明个体生存最必需的淀粉、油、莱基本能满足；但动物蛋白消费偏低，猪肉、牛肉、羊肉、家禽消费比例一般占城镇居民平均水平的 60%左右。说明贫困户的食品结构单一，动物性蛋白质量不足。2、耐用消费品的拥有量从下表中可以看出，在城镇贫困家庭所拥有的耐用消费品中，比例能达到城镇人均拥有量 80%的消费品是冰柜、自行车、洗衣机和普通电话；在 70%80%之间的是彩电、电风扇和电炊具。这些都是 20 世纪 80、90 年代流行的物品。日常生活所必需的电冰箱拥有量只有平均水平的 64%，取暖器只占
13、了 15.7%。这些都是日常生活的必需品，但拥有量很低，足见生活的困难。在农村，贫困户的耐用消费品拥有量除了黑白电视机和收录机高于全国农村平均水平，自行车和彩色电视机的拥有量占农村平均水平的 54%和 58%外，其他项均低于 50%。目前，农村居民耐用消费品拥有量平均水平落后城市约 68年，而贫困户又落后一般农户 510 年，所以贫困户耐用消费品拥有量整体偏少偏低。不过近年来，农村贫困户部分耐用消费品拥有量增长比较快，以最主要的耐用消费品电视机为例，2004 年贫困农户每百户有彩色电视机 43.2 台，而在 2000 年时，只有 20.3 台。3、健康状况贫困人口的健康状况令人担忧。2002
14、年，民政部的调查表明，城镇有 64.9%的贫困家庭有一个以上慢性病人或患大病的人，33.7 的低保家庭中有残疾人。10贫困家庭比一般家庭更容易陷入“因贫致病、因病返贫”的恶性循环。在农村，贫困人口两周患病率是全国农村人口的 1.6 倍，两周患病天数是其 1.95 倍，因病休工天数是其 2.1 倍，慢性病患病率是全国平均水平的 2.9 倍，是农村平均水平的 2.2 倍。贫困人口的婴儿死亡率、人均寿命和传染病发病率分别是 72、64 岁、9.5，也是最高的。11二、城镇居民最低生活保障制度改革开放以前，以“三无”人员、鳏寡孤独和残疾人为主的城市贫困人口主要通过民政部门的定期定量救济和临时救济解决生
15、活问题。20 世纪 80 年代开始，随着国企改革的深入和产业结构的调整，大批企业下岗、离岗、待岗和失业人员进入贫困行列并成为贫困主体。原来的救济方式已经无法适应新形势的要求，1999 年国务院颁布城市居民最低生活保障条例，建立城市居民最低生活保障制度，原体制外的“三无”人员、鳏寡孤独和残疾人员也一并纳入城镇低保，临时救助转变为制度化救助。至 1999 年底，我国所有县级以上城市和县政府所在地的镇均建立起了最低生活保障制度。(一)保障对象城镇低保对象是那些家庭人均收入低于当地最低生活保障标准、持有非农业户口的城市(镇)居民。具体包括三类人员：一是“三无”人员；二是领取失业保险期间或失业保险期满仍
16、未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；三是在职职工和下岗人员在领取工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。自 2003 年，城镇低保对象基本稳定在 2200 万，人员构成也趋于稳定。2005 年，低保对象人数为 2234.2 万人，其中有劳动能力的在岗、下岗、失业职工为 945.7 万人，占 42.4%，三无人员 95.7 万人，所占比例较低，只有 4.2%。（见下表 12）(二)保障水平由于各地经济发展水平不同，目前我国还没有制定全国统一的最低生活保障标准。备地的保障水平，基本是按照当地维持城市居民基本生活所必需的末、食、住费用
17、，并适当考虑水电燃煤费用及未成年人的义务教育费用后确定的。此标准旨在解决贫困群体的基本生存问题。2002 年，城镇平均低保标准为108.7 元，平均补差 52 元。随着低保资金投入的增加和逐步稳定，城镇低保标准和平均补差自 2003 年开始稳中有升。低保标准由 2003 年的 149 元/月提高到2004 年的 152 元/月，2005 年的 156 元/月，2006 年 6 月的 157 元/月；平均补差也由 2003 年的 58 元/月提高到 2004 年的 65 元/月，2005 年的 72 元/月，2006 年 6 月的 75 元/月。大多数省区的低保标准和补差水平也在逐步提高。(三)
18、资金来源城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助，所提供的捐赠资助全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。不过受地方政府的财政能力限制，在城镇低保制度推行之初，各地低保资金缺口一直较大，应保未保的情况很普遍。为了保证城镇低保资金的来源，从 1998 年开始，中央和地方政府不断调整财政支出结构，加大低保资金投入。中央划拨的低保资金从 2000 年的 8 亿元增加到 2004 年的102 亿；地方财政投入也从 2000 年的 29.6 亿元上升到 2004 年的 70.9 亿
19、元。2005 年，中央和地方投入的低保资金增加到 190.7 亿元，(见下表 14)有效保证了覆盖范围。三、农村社会救助制度我国传统的农村社会救济是对农村“五保户”和特困户实行不定期、不定量的临时救济，这种方式具有一定的随意性，救济费用容易被挤占、挪用。为确保农村贫困人员获得稳定的、规范性的制度保障，党的十六大明确提出，有条件的地区应探索建立农村最低生活保障制度；条件不具备的地区则坚持 “政府救助、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，建立特困户基本生活救助制度。目前，我国已经有 18 个省在全省范围内建立了农村低保制度，还有13 个省没有建立低保制度。在没有建立低保制度的地区，对于农村大
20、量的老弱病残和鳏寡孤独人员，则继续由特困救助制度和五保制度发挥重要的救助功能。(一)特困救助制度受经济发展条件的限制，没有能力建立农村低保的地区建立农村特困救助制度。特困救助在本质上与低保制度是一样的，唯一的不同是低保制度更规范，有制度政策、有稳定的资金来源。特困救助的对象是比低保对象更贫困的那部分人，因此特困户的确定标准不是以绝对贫困线、而是按照“不救不活”的标准末确定贫困人口。按照这一标准，目前农村特困户主要包括三类人：一是从严格意义上不能达到“五保”条件但生活极为困难的鳏寡孤独人员；二是丧失劳动能力的重残家庭；三是患有大病而又缺乏自救能力的困难家庭。这三类全部属于无劳动能力的老弱病残贫困
21、户。根据民政部统计，2005 年共有 1066.8 万人、654.8 万户家庭得到了特困救助。其中：特困户 290.4 万户，五保户 300.1 万户，其他救济对象 64.4 万户。2006 年 6 月，特困救助对象减少为 880 万，主要是因为随着低保扩面，这部分特困救助对象直接转入低保。目前，特困救助资金主要由地方政府承担。2005 年，全国农村共投入定期救济支出 26.8 亿元，占民政事业费支出的 4.1%。特困救助平均补差 16 元/月。(二)五保户供养制度五保救助对象是那些无劳动能力、无生活来源、无依无靠的老年人、残疾人和未成年人。根据民政部最新统计，2006 年全国农村五保供养的家
22、庭有 443万户。其中，享受定期补助的五保户年人均 527.77 元，平均 44 元/月人，享受低保救助的五保户年人均为 589.2 元，平均 49.1 元/月人。(三)农村最低生活保障制度试点1994 年，东部部分省区开始农村最低生活保障制度试点。随后有北京、天津、上海、浙江、江苏、广东、福建、辽宁 8 个省建立了农村低保制度；2005年，吉林、河北、山西、四川、海南 5 个经济条件不发达的省也建立了低保制度；根据 2006 年最新数据，内蒙古、陕西、河南、江西、黑龙江等 5 省又建立了低保制度。到目前为止，共有 18 个省、近 2000 个县建立了农村最低生活保障制度。1、保障对象主要包括
23、三部分人：无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或抚养人的“三无”家庭；家庭主要成员因严重残疾而丧失劳动能力的“重残”家庭；家庭主要成员常年有病基本丧失劳动能力的“重病”家庭。2004 年之前，农村低保仅在部分省区试点，获得低保的人数并不是很多，到 2006 年 6 月，共有 960 万村民得到了农村最低生活保障，其中：老年人 129万，未成年人 34.2 万，残疾人 45.3 万。 2、资金来源农村低保资金一般由省、县(市、区)财政共同负担。不过地区间也有不同。像长春市，乡镇低保资金由区财政承担 60%,乡财政承担 40%。江苏省江阴市乡镇低保资金由市、镇、村各按 4：3：3 的比例负担。12
24、 随着建立农保省份的增多，低保资金投入也不断增加。2003 年，农村低保资金投入 9.3 亿，占民政事业支出的 3.9%。到 2005 年，全国农村地区共投入低保资金 25.1 亿元，占民政事业费支出的 3.8%，比 2004 年增长 54.9%。13 农村低保主要以现金救助和实物救助相结合，经济条件好的地区发放现金，通常每季度或每半年发放一次，少数地方按月或按年发放。经济条件差一些的发放实物。3、保障水平目前农村低保救助水平还偏低，平均补差基本维持在 30 元左右。四、成效与问题(一)成效目前，城镇各项社会救助制度已基本建立，以低保为基础的社会救助体系框架已初步形成；农村低保制度建设推进速度
25、很快，医疗、教育救助措施也在逐步开展试点，社会救助成效显著；从实施情况看，绝大多数进入城乡低保的贫困人口的基本生活得到了保障。1、城镇贫困人口基本生活得到保障，水平稳中提高城市居民最低生活保障条例颁布后，由于城镇低保纳入规范化、制度化轨道，资金来源相对稳定，城镇获得低保的人数直线上升，在 8 年内完成了两级跳。低保人数从 1996 年的 85.9 万上升到 2000 年的 402.6 万人，在 2001 年，这一数字达到 1170.7 万人；从 2002 年开始，低保人数基本稳定在 2200 万左右，城市居民中的孤寡老人、“三无”对象进一步得到了保障，无劳动能力的“三无”人员基本保持在 100
26、 万左右，城镇低保制度已经趋于稳定。自 2003 年来，城镇低保水平稳中有增，平均低保标准由 2003 年的 149 元/月增加到 2005 年的156 元/月；人均补差水平由 2003 年的 58 元/月上升到 2005 年的 72 元/月。到2006 年 6 月，低保标准和补差水平分别增长到 157 元/月和 75 元/月。2、农村低保资金投入逐年增加，覆盖范围不断扩大由于地方政府高度重视并积极推进建立农村低保制度，农村低保的资金投入不断增加，由 2003 年 9.3 亿元增长到 2005 年的 25.1 亿元，增长了 169%。到 2006 年 6 月，农村低保资金投入已经达到 15.2
27、 亿，估计年末应该能够超过30 亿。随着低保资金投入的增加，低保对象的覆盖范围也不断扩大。2003 年，仅有 367.1 万人被低保制度覆盖，到 2006 年 6 月，这一数字增长到 960 万人，增加了 161%，其中相当一部分是从特困救助直接转入低保制度。3、城乡基本建立了以低保为基础的综合社会救助体系目前，我国城乡已经建立起以低保为基础的社会救助体系框架，城乡社会救助工作进入了统筹安排、整体推进、制度运行的轨道。贫困家庭除了可以获得生活补助，还可以获得医疗救助、住房救助、教盲救助。另外，按照分类施保的原则，城乡老弱病残、鳏寡孤独人员等特殊困难者还可以获得额外补贴。在实际救助过程中，城乡老
28、弱病残、鳏寡孤独人员等特殊困难者成为最先被覆盖的群体。城镇孤、老、病、残等特殊困难家庭及其它急需救助的家庭在住房救助方面可以获得实物配租；在教育救助方面，城乡“三无”对象的未成年人到 2007 年将基本实现普通中小学免费教育等等。4、管理工作规范，制度运行效率较高目前城乡最低生活保障工作的管理运行体系已经形成，各项低保工作进展有序，并形成了良好的工作机制。各地在低保对象审批、低保金的发放、档案管理、家庭收入调查和分类施保等方面形成了一套严格的管理机制，并实现了动态管理。目前各地已经建立最低生活保障情况按月统计通报、重点督察和分类施保情况摸底调查制度，进一步巩固了动态管理下的应保尽保。(二)存在
29、的主要问题1、城乡低保制度发展失衡在城镇，国家通过颁布城市居民最低生活保障条例保证了城镇低保制度的规范运行，并在资金投入方面不断调整中央财政支出结构，加大对城镇低保的丈持力度，基本做到了应保尽保。但在农村地区，应保未保的情况还比较普遍，只是从政策层面提出“应建立农村低保制度”，并没有通过法律、法规将农村低保制度化，也没有就低保资金专项转移支付的问题进行规定。目前农村低保基本处于地方试点阶段，资金主要由省、市、县、乡村集体等各级财政按比例筹集，中央政府没有转移支付。2、中西部地区财力匮乏目前低保资金的投入比例在各级财政中没有固定的预算，低保资金支出额度的随意性相对比较大。各级政府、尤其是中央政府
30、与地方各级政府低保资金投入责任不明晰，也没有在法律上做出明确规定，无法保障低保资金的稳定来源。目前，乡村两级普遍负债，平均每个乡镇负债 400 万元，每个村负债 20 万，中西部各省区有 60%70%的乡镇不能正常发工资。14 在经济发展水平相对落后、贫困人口相对聚集的中西部地区，依靠自身发展突破贫困的能力不足，依靠地方财政解决低保问题很难，也就不可能形成稳定的低保资金扶持机制。3、农村低保对象救助标准偏低，多数贫困人员得不到救助由于低保资金不足，地方财政只能“就莱下碟”，财政有多少，就补多少，造成保障标准低、保障范围窄。目前我国农村低保人均月补差为 30 元，特困救助人均月补差标准为 16
31、元，在中西部地区，有的省区特困补差只有几元钱。15 达对于那些老弱病残、鳏寡孤独、没有劳动能力的群体来说，的确是杯水车薪，很难解决基本的生活问题。另外，资金不足也导致救助对象难以有效全覆盖。根据民政部统计，2006 年，我国农村绝对贫困人口 3000 万，16 获得低保人数 960 万，还有13 个省没有建立低保制度，2000 万人没有纳入低保救助范围，这部分人口以老弱病残和鳏寡孤独人员居多。4、农村基层组织管理服务能力不足由于城乡扶贫队伍整体缩编，民政部门基层工作人员减少，有的地区一个县只有 12 名民政干部，乡镇和村大量的特困救助和低保工作基本依靠村委会成员完成，远远满足不了当前农村工作形
32、势的要求。在进行“家计调查”时，由于村委会人员素质参差不齐，对贫困农民生活情况了解掌握不透彻，浮于表面，“优亲厚友”的现象比较普遍，低保救助对象瞄准率低，而基层人员不足，无法逐一实地审核低保对象，基层民政部门的管理能力相对薄弱。五、政策建议(一)建立全体公民最低生活保障制度政府有责任和义务保障每一个陷于贫困的公民的基本生存权利，这不仅应包括城镇贫困人员，同样也应包括所有农村贫困人员。目前我国处于高经济增长时期，财政收入增长很快，具备了在全国建立覆盖城乡居民最低生活保障的支撑条件，适时将低保制度扩大到农村，满足所有贫困人口的基本生存需求，应成为“十一五”期间政府的一项主要工作。(二)加大政府公共
33、财政对农村低保的投入目前按照农村 3000 万贫困人口计算，按照 30 元/人月的补差水平，将农村贫困人口全部纳入低保大约需要 120 个亿。2005 年我国财政收入 3 万亿，增收5000 个亿 120 个亿占不到财政收入的 0.5%，或新增财力的 3%。而且 120 个亿由中央和各级财政分担，不会给国家造成太大的财政压力。事实上，取消农业税后，中央转移支付中已有“农村特困户救济”项目，这部分资金已有来源，新增的支出压力并不太大，只要中央和地方都拿一点，应当是有能力解决的。在规范中央与地方的低保资金筹资渠道时应注意：一要明确中央政府与省级、市级等地方政府的财政责任划分，建立由中央、省、市、县
34、、乡五级财政共同负担的低保资金筹资机制。二是建立中央、省级财政低保资金专项转移支付制度，加大政府公共财政资金中对低保资金的投入。三是加大中央政府对老工业基地、资源枯竭型城市和中西部贫困地区的财政转移支付力度，解决地方财政无力负担最低生活保障费用的问题。(三)适当提高救助标准对于那些没有劳动能力的“三无”人员、老弱病残、鳏寡孤独人员来说，他们的收入末源往往更少、收入稳定性更差、抗风险能力也更弱。目前的低保标准只能维持一般的生存需要，还不能满足医疗、住房、教育等需求，这意味着这部分群体的日常生活不能再有其他的“风吹草动”，但事实上，这部分群体在医疗、教育、住房等方面存在更迫切的需求。因此，还需要适
35、当提高对这部分群体的救助标准，逐步提高共生活质量。(四)提高基层组织的管理能力一方面加强基层组织机构队伍建设，充实基层力量；另一方面，尽快完善低保对象的资格甄别制度，加强对低保救助对象的规范化管理。在核定 “实际生活水平”、核实低保对象收入等方面尽快形成比较系统科学的操作性办法，制定全国性的指导细则，以保证基层低保工作的有效组织实施。(五)积极发展慈善事业大力发展慈善事业，通过慈善组织，向社会、企业和个人开展慈善募捐。由慈善组织为城乡老弱病残、鳏寡孤独人员提供慈善救济，包括经济帮助、医疗服务和医疗费用补助、教育援助、住房补贴等等。通过社会、个人等多种渠道、多种参与方式帮助贫困人口，尤其是那些老弱病残、鳏寡孤独人员提高活质量，提升做人的尊严。社会保障基本含义：政府通过立法，社会团体、社区等通过政府授权，以现金、物质、服务等形式向因精神和生理的残疾、年老力衰、意外伤亡、失业、多子女负担者以及他们的的家属提供旨在维持他们最基本生活水平的保障。社会保障的科学体系可分三层：第一个层次是社会救助制度，属于最低的社会保障举措。第二个层次是社会保险制度，属于基本的社会保障举措，也是保障体系的核心部分。第三个层次叫社会福利制度，属于高层次的社会保障举措。
