1、2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,1,第一讲,导论,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,2,什么是公共行政？,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,3,公共行政管理者做什么？,公共行政涵盖了数量巨大的人类活动 活动范围十分广泛，几乎无所不包 从垃圾处理到太空探索；从管理十分发达的后工业经济到维持人民的基本生计；从发展研制最先进的生物制药技术到挨家挨户进行人口普查。公共行政涉及处理政治、经济、社会、伦理、组织、管理、法律、科技等各个领域的关系 因此，公共行政管理者是多样的 有些是受过
2、良好教育的职业人员，是各专业领域的尖子；有些专业技能不突出，与普通民众差别不大 有些制定对国家和公正产生很大影响的政策；有些是执行政策，仅仅执行文字处理、文件归档和记录等工作 医生、律师、科学家、工程师、会计师、预算师、政策分析人员、人事官员、管理者、办事员、体力劳动者和其他工作人员,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,4,界定公共行政的困难性,知道公共行政管理者做什么，并不能解决公共行政是什么的问题 定义的困难：你可以认识它，但很难精确界定它 Dwight Waldo(1978):用一句话或一段话来界定公共行政肯定会让人如坠云里雾里 原因：公共行政作为一
3、个研究范畴，既是抽象的，又是具体的；既是模糊性的，又是变动的。因此，各个定义经常是相互矛盾或冲突的 明确定义的必要性 公共行政必须有自己的清晰定位、范围、方法和原则,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,5,代表性的定义,公共行政系政府行为，亦即政府落实其目的与意图的各种手段。（John J. Corson and J. P. Harris） 公共行政作为一个领域，其主要关注实现政治价值之手段（John Pfiffner and Robert Presthus） 公共行政完全可以与政府的行政相认同。（James W. Davis） 公共行政运作过程由影响政府
4、施政目标或意图的行动构成。因此，公共行政可以说是经由组织与管理的过程，以建构政府行动或营运的一部分，其目的在于执行立法部门（或相关权威部门）之决议，同时接受司法部门的审查。（Nicholas Henry）,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,6,代表性的定义,公共行政是：（1）一个基于合作而组成的公众团体；（2）其范围涵盖了行政、立法、司法三个政府部门与相关组织；（3）在公共政策的制定方面发挥重要作用，因而是政治过程的组成部分；（4）与民营部门管理在许多重要方面存在明显差异；（5）与民营部门或个人亦有密切之关系。（Dwight Waldo） 公共行政乃是运
5、用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需要的管制与服务功能。（David H. Rosenbloom and Robert S. Kravchuk）,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,7,政府是公共行政的主要主体,公共行政是一种针对社会公共事务的管理活动，管理主体是多元的，但政府是最主要的主体 公共行政是世界上最古老的职业（Edgar N. Gladden） 任何组织化的社会，都需要某种公共权威以维护公共秩序，需要公共权威协调人类活动，需要公共权威对全社会的稀缺价值进行分配，需要公共机关提供某种公
6、共服务 现代公共行政是近代民族国家的产物 近代民族国家的发展过程，是行政国家发展的过程和公共行政现代化的过程 公共行政是现代政府治理的心脏（Leonard D. White） 国家行政机构对社会公共事务的管理，是现代化的一个主题,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,8,行政机构不是公共行政的唯一主体,宽泛意义上，公共行政可以被认为是政府管理社会公共事务的活动 政府，不仅仅是狭义上的国家行政部门，而应该是指广义的政府。近代民族国家的建立为公共行政奠定了基本框架，即三权分立 将立法机构和司法机构排出在公共行政之外，是片面的 即便是狭义意义上的政府，公共行政不全
7、部是政府的活动，也包括非政府的公共组织的活动，极端意义上还包括所有的非政府组织和公民团体,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,9,公共性： 公共行政的本质属性,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,10,行政存在于一切组织之中,行政的定义 公共行政的上位概念是行政，而行政的本质是“为追求有意识的目的从而决定要采取行动”（Fritz Morstein Marx,1963） 行政的另一个关键要素是，两个人或更多个人之间的合作，并将合作视为这些人为达到他们所公认的某个（些）目标所做出的努力 行政还涉及到规定结果的手段 如果这些
8、决定性要素都具备执行任务的人们进行合作，这些任务都是大家认为值得共同努力去实现的那么，行政活动就可以发生在各种各样的环境中，和形形色色的组织之中,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,11,公共行政与私人行政是可以区别的,行政活动的普遍性，意味着公司部门之间的界限有时候可能是模糊的，它们有着很多共同点 政府所关心的事，从一个行政管辖范围到另一个行政管辖范围，变动幅度十分宽泛，以至于公私行政的分界线摇摆不定，而非轮廓清晰 但公共行政（public administration）和私人行政（private administration）或非公共的（nonpubl
9、ic）行政是可以通过比较区别开来的 公共行政的特点在于政府处于政治环境之中 它主要关注公共政策的执行，而公共政策是由政治系统中的权威决策者制定的,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,12,公共性的体现和根源：宪法基础,公共行政的公共性，可以从以宪法为基础、公共利益（专题讨论）、市场机制和主权等四个方面得到说明 现代国家的宪法，为公共行政提供了空间，也对其运作进行了限制 宪法对权力进行了分立，并对行政权进行控制。因此，公共行政常常受到来自三种力量（立法、行政和司法）的主导 一般认为，公共行政权由行政部门的首长掌握，但实际上，立法部门对行政运作拥有更大的宪法权
10、力 立法机关依法拥有创制政府机关和部门的权力，从人员和预算上限制其规模，确定其职能和其法律上的权力、内部结构和地位 司法机关对公共行政权力行使着很大的权力和控制，以保证行政活动遵循宪法标准，比如一些国家的法院对行政的审查,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,13,公共性的体现和根源：宪法基础,宪法确立的权力分割的制度设计对公共行政的影响 既使每一个政府部门对公共行政拥有不同的权力，也带来了彼此间的协调问题，三个权力部门对政府应该做什么、如何运作等经常会产生不同的观点和意见，它们之间也存在各自的利益 这种制度设计允许纵向层次上的政府的活动存在重叠，通常中央政
11、府制定计划，计划的执行依赖地方，资金和权威可能由两者共享 公共行政人员属于宪政官员，他们的权力最终来源于宪法，也因此承担了保证宪法得到恰当执行的义务。（John Rohr） 宪法确立了公共部门不同于私人管理的价值观 政府对效率的考虑必须从属于许多政治原则之下，比如包括代表性（representativeness）、责任（accountability）与透明性（transparency），等等。效率原则同样必须让位于某些法律考量，比如正当程序（due process）,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,14,公共性的体现和根源：市场机制,公共部门的运作是远
12、离市场的 公共部门各项运作及其所提供的服务和产品，并不需要面对自由竞争的市场。（Anthony Downs） 各项业务运作的价格，是经过预算程序而不是通过买卖双方在市场上的交易所决定的 政府的主要收入来源是税收方式获得，大部分公共部门运作的目的不在于营利 即使实施使用者付费的政策，政府机关的运作也基本上处于合法垄断的地位，是依照命令以固定的价格向公众提供服务 政府运作也开始趋于“市场化” 因为财政（危机）压力而依赖于市场；个人“以脚投票”对政府的压力；寻求民营部门为公众提供公共服务，比如垃圾清运。但与民营企业不同，政府不能通过破产的方式而消失,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复
13、旦大学公共政策研究中心,15,公共性的体现和根源：市场机制,公共行政的运作远离市场的结果 因为不受市场力量的主导，政府较能以不考虑利润的原则从事各项运作，这也是只有政府而不是企业愿意提供公共产品的原因 经济学中的“灯塔”和“搭便车”理论 公共部门远离市场机制，也使我们很难评估公共行政运作的效率和价值 政府机构生产的公共产品不能在市场上自由出售，因此较难确定其价值。通过民调等方式来了解公众对政府服务的评价，成本高，也不一定能评估出公共部门服务的真正价值 测量公共部门的绩效和效率是十分困难的，我们几乎无法确定某个官员对公共物品的贡献。服务外包是解决这一问题的一个途径，但政府能采取外包的业务范围是有
14、限的,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,16,公共性的体现和根源：主权,公共行政（公务员）被看做是“公共信托人”（public trust） 现代民主国家，主权属于全体国民，作为人民主权的代表者，公共行政管理者的地位不同于企业的经营者 公共行政管理者参与公共政策的制定和执行，并根据社会整体的需要进行资源、价值观以及地位的分配 作为主权的代理人，公共行政管理者的各种行动都具有法律效力，以政府的强制权力为后盾，公民必须服从政府的合法地位。但如果政府官员的行为违反了宪法和法律，那么他们便越权，没有资格“代表民众”。私人机构也制定对社会产生影响的政策，但不具有强
15、制力 公共行政管理者参与公共政策过程，使得他们比经理受到更多政治力量的影响，他们要争取不同政治力量的支持，要说服立法者、行政首长、利益集团、企业和民众,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,17,公共性的体现和根源：主权,公共行政管理参与政策和政治过程，产生了一个核心问题，即如何确保公共信托人成为人们的代表 公共行政实践必须遵循一系列的公共价值，比如代表性和透明性 这些价值对企业和民营部门无关紧要，因为企业是围绕利益原则建立起来的，而不是为不同的群体或政治党派提供代表机会，更不会向公众披露有关其商业决策和运作情况的信息,2010年8月,复旦大学国际关系与公共
16、事务学院 复旦大学公共政策研究中心,18,公共性：小结,任何对公共行政的定义和理解，都必须强调公共行政的公共性特质 就公共行政而言，其关切的焦点在于公共利益，必须在宪法的规范下运作，较少受到市场力量的限制，是基于公众的信任来代表主权运作 私营部门的管理对公共利益的关切是较少的，其主要影响力量的来源是市场机制而不是宪法，其行政运作与主权无关，企业经理不是公共信托人 政府部门将一些业务外包给非营利组织时，公私部门的行政之间的界限可能变得模糊，但公共部门不可以采取企业管理构架作为主要的运作模式 “为什么政府不能像企业一样运作？”因为那样做讲迫使我们不得不削减代表性、透明性以及其他公共价值的重要性,2
17、010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,19,公共行政的未来,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,20,公共行政的发展处在十字路口,公共行政领域的改革处于十字路口 从19世纪末公共行政作为一门职业以及一门学科取得了独立地位起，公共行政就把消除腐败、提高效率、为公众利益服务确定为努力的方向。（Luther Gulick and Lyndal Urwick, 1997） 在过去的一个多世纪里，公共行政领域的改革一直不曾中断，如今政府变革和政府再造也已经不是新闻，但实际上，就“使政府做得更好”而言，它并没有什么创新性或革命性 对于
18、想在公共行政领域大展宏图的人而言，现在可能是最好的时机，但同时，这也是公共管理者所经历的最困难的时期，因为，将“抨击官员”当做消遣娱乐的风气已很普遍，在中国、美国和整个国际社会蔓延,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,21,公共行政的发展处在十字路口,公共行政理论处于十字路口 传统的公共行政理论着眼于管理学途径，局限于政府的视角，一直受到很多批评 如今，已经从传统的管理途径占主导地位的时代，进入到运用政治的、法律的途径分析公共行政的时代，新公共管理理论也加入到公共行政的研究中来 如何整合不同的研究途径所拥有的价值、结构和技术方法，依然是一个未完成的任务 对
19、于中国来说，公共行政理论还处于初创阶段，尤其是，在实践观念上，人们依然把政府及其制度结构置于分析的核心，而忽视其他因素,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,22,公共行政发展变革的核心问题,变革和向前看 21世纪的世界已经发生很大变化，公共行政管理者面对的问题、机遇和约束条件都有了质的变化 公共行政的实践者和研究者不能再摆出一副“自我感觉良好”的姿态，应该具有全球视野和时代眼光，树立全球化发展的意识和革新精神，提高适应能力，抓住机遇提高公共管理的效率 最根本的目标 公共行政是一项值得花精力和花时间投入的事业，保证现代人民的生活质量，是我们时代的根本目标 哪
20、里的生活质量和社会发展出了问题，哪里就会有冲突、斗争和妥协、谈判,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,23,公共行政发展的未来：全球化,必须要有全球化的视野 无论是一个职业还是一个研究领域，对待公共行政都必须要有全球化的视野，这是由公共行政本身的性质所决定的 相互依赖 今天是一个国家间相互依赖不断加深、跨越边界的流动不断增强的全球化时代 高速的信息流、国际贸易协定等对国家和地方政府的影响越来越大，传统意义上的管辖权、经济以及社会的界限正日益变得模糊 疆界逐渐失去了原来的含义，一个地区的变革很快会对其他地区产生影响 不是说世界真的很小，世界的确很大，也很复杂
21、，但世界在容易发展成一个全球共同体，昔日能将自己封闭成孤岛的民族国家已不复存在，每个国家、每一级政府的公共行政管理者都应该意识到这一点,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,24,1999年3月30日，一位阿尔巴尼亚妇女正在为孩子哺乳。当时，她与2000多名科索沃难民被允许进入马其顿，他们沿着泥泞的道路前进。20世纪90年代，前南斯拉夫发生一系列种族暴力冲突，难民们争相逃离。大量难民的涌入给当地国家带来了很多管理上的问题。,根据联合国难民署2009年6月16日公布的报告，截至2008年年底，全世界的难民和境内流离失所者人数达到4200万，其中1600万人跨越
22、国境在其他国家沦为难民，2600万人为本国的境内流离失所者。报告显示，80的难民和绝大多数境内流离失所者在发展中国家，其中伊拉克260万，苏丹达尔富尔地区200万，刚果（金）150万和索马里130万。全球难民和境内流离失所者人数比2007年减少70万。,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,25,公共行政发展的未来：全球化,坐井观天没有出路 美国公共行政遭受批评最多的是它的种族中心主义和地方主义 中国公共行政遭受批评最多的是它的效率与公正问题 绝大多数国家都在坐井观天，眼光放在本国内部，只关心当地传统的和当代的问题。没有放眼看世界的结果是，不知道什么是本国公
23、共行政的特色，什么是各国普遍面临的问题，什么是经验,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,26,公共行政发展的未来：复杂性,公共行政的日趋复杂性，首先来自于其活动范围的广泛性 涉及多个领域的公共行政，必须在分权与制衡、各级政府之间关系进行平衡与协调 涉及到全球化，那还需要在国家之间进行类似的协调 随着政府越来越依赖第三部门来达成自己的目标，与第三部门的合作与协调也增加了这种复杂性，公共行政的边界也由此变得模糊不清,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,27,公共行政发展的未来： 受多种因素的制约,公共行政发展的复杂性还来自
24、于它越来越受到更多因素的制约 人与人之间既存在着高度异质性（多样性）又存在着密切联系（国内的和国际的），对公共行政产生了重大影响，因为我们生活在一个充满制约的世界里 技术与市场并不能为我们提供所需要的一切，公共行政管理者的日常工作要受好几类制约因素的影响，主要包括环境、经济、人口与社会等因素 比如，地方居民拒绝讲垃圾处理厂建在他们的社区附近，由此带来了所谓的“别进我后院”问题；由于资源流失或不足，地方政府要求调整当地的经济结构，等等,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,28,公共行政发展的未来： 受多种因素的制约,环境因素 环境恶化带来的灾难已经没有国界之
25、分了，森林被毁、气候变暖、污染和土地沙化等带来的后果之一是大量生态难民的产生 人口和社会因素 在过去的100年里，世界人口急剧扩张，导致了资源的紧张 第三世界贫困人口快速增长，超过了工业国家的人口数量 这种发展的不平衡还表现在消费结构中：美国人一生的消费水平极高，平均一个美国孩子给环境带来的破坏是一个瑞典孩子的2倍，是一个意大利孩子的3倍，是一个巴西孩子的13倍，是一个印度孩子的35倍，是一个加拿大或海地孩子的280倍。（Paul Kennedy, 1993. Preparing for the Twenty-First Century, 32-33）,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事
26、务学院 复旦大学公共政策研究中心,29,公共行政发展的未来： 受多种因素的制约,经济因素 人们对公共服务的需求在日益增长，但愿意多缴纳税收来支持这些服务的人并不多 这可以说明为什么“政府再造”运动的口号为什么是尽力“以更少的资源，做更多的事情” 有人认为，现代社会的发展能够超越经济方面的限制，但事实上，不受限制的经济增长是不可持续的，而且会对环境和现代生活带来很大负面影响,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,30,公共行政发展的未来： 受多种因素的制约,公共行政管理者还必须面对时空因素的制约 空间的制约 每个行政单位都有自己的管辖范围、法定权力和财政资源。
27、在管辖空间既定的条件下，通过扩大增加土地来满足需求是不可能的 政府无法单靠一己之力在自己的辖区里有所作为，其行为还可能对其他地区造成伤害，比如上游地区对水资源的滥用会影响到“同饮一江水”的下游地区；旨在吸引投资的优惠政策会引起其他地方被迫为竞争就业机会而改变相应的政策 时间的制约 每个地方都存在着发展的紧迫性，时间总是管理者和决策者的一个稀缺资源,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,31,公共行政发展的未来： 日益复杂的府际关系,府际关系是一种复杂的联邦主义 各种制约因素综合作用的一个重要结果是，公共部门之间、公共组织与私人企业、非营利部门之间的相互依赖性
28、日益增强 以往一直认为府际关系就是指联邦政府与州政府之间的关系（央地关系），现在还指以地方、州、地区、国家以及超国家组织为主体的政府间财政关系和跨区域跨部门的合作竞争关系 跨域治理（governance across boundary）的产生给公共行政管理带来了多方面的挑战 合作、制度与行为,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,32,公共行政发展的未来： 政治力量主导公共行政,在美国历史上，公共行政总是受到处于强势地位的政党和政治团体的左右或影响 1789-1882年，公共行政受到主导国家政治的精英的控制 19世纪的文官改革将政治与行政的分离制度化，公共行
29、政被建立在政治中立、强调科学和技术的专长之上 罗斯福新政将联邦行政置于总统的控制之下，使之更加代表和回应利益集团的利益 1946年实施行政程序法，国会采用了大量的程序要求联邦行政部门提升代表性、参与、透明和公正等民主宪政价值，联邦法院也使行政部门认识到保护个人宪政权利的必要性 这些改革没能掩盖公共行政受到政治影响或左右（政治性）这一现实，因为对改革者来说，改革事关国家的政治领导；而对心公共管理者而言，改革的一个重要目的在于恢复公众对政府的信任,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,33,公共行政发展的未来： 政治力量主导公共行政,美国的趋势 国会会坚持宪法赋
30、予它们的强有力作用 1994年积极推动的“contract with America”，就是希望提升国会对总统预算制定及运用的监督权力 1995选举出的国会，显示了立法机关的强大 国会与行政的较量会继续下去，但行政权力受到越来越多的监督和制约，是一个必然趋势 中国的情况 政治力量主导公共行政的最重要的体现是强大的政党的存在，同时，法律对行政的控制也越来越强，这是立法机关施加影响力的一个时机,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,34,公共行政发展的未来： 法律继续为公共行政之核心议题,法律（程序）的重要性不断增大，未来还会增大 Leonard White:行
31、政之研究应以管理为起点，而非以法律为基础。行政之研究应关注美国管理学会的事务而非关注法院的裁决。（1926，美国第一本教科书行政学研究导论前言） 50年代兴起、70年代中期更加具体化的司法裁决，给美国的公共行政增加了一个具有影响力的法律途径 大多数行政行为必须依据宪法的权利与主张，并对此负责 公共行政更加关注正当法律程序和平等保护 行政侵权行为，民众有权进行诉讼并要求赔偿 法院也渗入到行政体系的运作中去，民营化和公私伙伴关系的命运如何在相当大程度上取决于法院是如何运用国家行为原则的，最高法院明确表示政府不能逃避宪法的责任,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心
32、,35,公共行政发展的未来： 法律继续为公共行政之核心议题,目前，国际社会普遍反对过分规制及其因此而来的管理僵化现象，但不是对公共法律的否定 法律对行政的重要性体现在 需要利用法律来帮助我们建设新的社会基础设施 帮助我们提高解决冲突、迎接挑战的能力 帮助我们妥善处理责任问题,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,36,公共行政发展的未来： 个人责任的强调,如今，普遍认为公共行政管理者应该为其行为承担责任 法律规定公务员要对其侵害公民宪法权利的行为承担个人责任 行政伦理法则要求公务员尽量避免出现一切不恰当的行为 新公共管理进一步主张授予权能的公务人员应为其结果
33、负责 公务员的行为侵害公民权利、社会福祉乃至整个环境的可能性是如此之大，以至于公务员“照章办事”远远不够了 （美国）环境法的某些方面要求公务员无论其职权大小，都要为其违法污染行为承担刑事责任 政府官员不仅不能推卸责任，更要善尽职责 告发组织在传统上是对组织的不忠行为，但美国保护“揭发者”（whistle-blower）的法令则要求公务员履行揭发各种不良行政，特别是揭发对公共安全和健康造成危害的行为这样的道德义务,2010年8月,复旦大学国际关系与公共事务学院 复旦大学公共政策研究中心,37,公共行政发展的未来：绩效导向,新公共管理者对绩效的强调可能成为公共行政关注的永恒焦点 绩效导向的一个渊源是70年代的税制改革运动。公众要求其缴纳的税金发挥更大作用，因此，政治家、行政领导和公务员迫于公众的压力，只得以最小的成本满足公众的需求 绩效导向的第二个渊源是全球化。全球化的压力使得政府要提高绩效。为了提升竞争力，国家经济不能承受高昂政府运作成本的负担。过去这方面的主要问题是腐败，现在绩效与清廉一样重要。 政府如何提高绩效依然是一个问题 政府提高绩效的能力和政府绩效本身如何衡量，都是问题,
