1、年 月第 卷 第 期内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版 ） （ ）收稿日期 作者简介 胡其图 （），男 ，蒙古族 ，内蒙古民族大学经济管理学院副教授 ，管理学博士 。公共政策选择中价值取向的权衡与取舍以厦门市项目为例胡其图（内蒙古民族大学 经济管理学院 ，内蒙古 通辽櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍）摘要 转型时期的中国 ，社会结构的演变加剧了利益的分化和主体意识的觉醒 ，价值观念呈现多元化的特征 。伴随着话语权的提升 ，社会各主体争相把自己的利益诉求和价值偏好投入政策制定系统中 ，力求影响政府决策 。面对相互冲突的价值取向和需求
2、，政府如何进行权衡与取舍 ，以保证公共利益的实现 ，就成了我们需要探讨的问题 。本文将结合厦门市 项目的实例 ，来进行浅显分析与说明 。关键词 政策选择 ；价值冲突 ；价值选择中图分类号 ： 文献标识码 ： 文章编号 ：（）櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍櫍政策选择作为政策制定的关键环节 ，在整个公共政策过程中具有至关重要的作用 。其科学化程度直接关系到公共政策内涵和外延能否得到合理落实 ，关系到公共政策本身的合法性 、权威性与强制性能否得以确立 ，关系到社会公共问题能够得到妥善解决 ，关系到公共政策调控社会行为的功能能否得到全面发挥
3、 。而政策选择的科学化程度是与政策主体所持有的价值取向密切相关的 ，一切政策行为归根到底都是人的行为 ，都是在人的价值取向和偏好指导下的活动 。特别是在由计划经济向社会主义市场经济转型的当代社会 ，社会利益进一步分化 ，主体意识不断觉醒 ，各利益主体的自主权和利益上的独立性大大增强及利益占有的非均衡性 ，一方面形成了社会群体价值观念多元化的格局 ，价值取向的冲突日趋明显 ；另一方面 ，出现了各利益群体政策参与愿望增强的趋势 ，各利益主体都要求自己的利益能在政策中得以优先反映 ，这无疑给我国政府的政策选择造成了巨大的压力 ，要求政府对相互冲突的利益诉求和价值偏好作出合理的选择 ，“通过一种有意识
4、的 、合理的政策序列的设计和安排 ，既能够保证公众的一致性的利益 ，又能顾及少数公众的特殊利益 ”。构建一套合理的价值选择标准进行价值调试 ，来平衡不同主体的政策诉求 ，以保证公共利益的实现 。一 、政策选择过程的相关理论假设政策选择就是政策制定主体在政策制定过程中 ，根据其对政策问题的经验判断 、价值偏好以及当时的客观情势估计 ，综合权衡利弊 、对比分析各种备选政策方案 ，从中选择出相对最优的政策方案 。而不同的政策制定主体人性假设 、选择决策模型及政策制定过程 ，将导致政策选择的结果千差万别 。下面笔者将对这三方面的理论前提予以简要说明 。“比较利益人 ”的人性假设 。关于政策制定主体是否
5、会以公共利益作为其价值追求取向 ，一直是公共管理学界争议颇大的问题 。特别是公共选择学派 “经济人 ”的人性假设提出后 ，更是将政府作为公共利益化身的角色定位批判得体无完肤 。它指出政府工作人员的本性都是自利的 ，政府机构的部门利益和公务员的私人利益是一切政策活动的根本目的和评价标准 ，完全否定了政府主体的公共性 。而 “公共人 ”的人性假设又完全美化了政策主体在人们心目中的形象 ，完全否定了人的自利性 ，将人的利他动机常态化和普遍化 ，认为政府天然具有为人民群众服务的倾向 。笔者认为这两种人性假设都是片面的 ，都只看到了政府行为动机的一个方面 ，与我国的社会现实并不相符 。在纵观学术界关于政
6、府人性假设的相关研究成果后 ，笔者极力推崇陈庆云教授提出的 “比较利益人 ”的论断 。“人是利己与利他的结合体 ，其行为决策是在具有一定冲突性的各种利益之间进行比较 、权衡和取舍 ，寻求复合利益平衡点的过程 ”。这种人类需要内涵的丰富性就决定了人的价值取向和利益诉求的多样性 。一方面 ，“人具有纯粹自利倾向的利益成分 ”，另一方面 ，“在文化环境 、意识形态 、大众舆论 、社会道德以及个性心理等非理性因素作用下 ，主体又具有非自利性的利益诉内蒙古师范大学学报 （哲学社会科学版 ） 第 卷求 ”。因此 ，政策制定主体并不是纯粹的理性经济人 ，他们不仅会依据自身的价值偏好来进行政策选择 ，而且也有
7、追求公共利益的公共道德责任感 ，会以公共利益为旨归在多元化的价值取向之间做出综合考量 ，如当前我国许多惠民的政策就证明了这一点 。有限理性的政策选择模型。西蒙在批评全面理性模式的基础上提出了有限理性的选择模式 ，“决策者在决策过程中对备择方案的选择 ，所追求的不是最优的方案 ，而是次优或令人满意的方案 ”。缘于收集信息的不完全和个人决策能力的有限性等主 、客观条件的限制 ，政策制定主体在政策选择过程中对各政策相对人价值取向的权衡和取舍不可能达到最优的结果 ，而只能选择相对较优的价值评价标准用以指导政策选择行为 。自上而下的政策制定模式。“自上而下政策制定模式描述的是 ，国家的精英集团通过什么样
8、的过程将他们自己的价值观念和兴趣喜好转化为公共政策 ”。可见 ，政府在自上而下的政策制定模式中占据着主导地位 。特别是在我国 “强政府 、弱社会 ”的社会结构中 ，政府作为公共政策的制定主体 ，掌握了一切政策方案的最终决定权力 。政策选择的主体是政府 ，价值取向的权衡与取舍也是政府针对各社会群体不同的价值偏好和利益需求而作出的选择 。二 、价值选择是政策选择的实质价值选择 ，作为一个伦理学上的概念 ，曾有学者指出 “价值选择 ，就是在主体与客体的双向作用过程中 ，主体根据自己的价值尺度 ，对客体的属性 、功能及其对主体可能产生的效应进行分析 、比较 ，以求用最小的代价取得对主体最大的价值的选择
9、过程 ”。笔者认为 ，价值选择就是主体对价值观念和价值取向的权衡与取舍 。在政策制定过程中 ，表现为政策制定主体对各方政策参与者所显示出来的价值偏好和个人需求的选择 。个人行为离不开一定的价值准则 ，政府行为也有其特定的价值取向和偏好 ，价值取向决定了政府行为的方式和目标 。诚如张康之教授指出的 ，“行政价值选择也就是行政选择 ，因为一切行政选择都是根据一定行政价值的选择 ”。“一个人在选择了价值 的 同 时 ，也就是在政策方案之间进行了选择 ”。足见价值分析之于政策选择的重要性 ，可以看出政策选择在某种程度上就是价值选择 ，就是政策主体在多种价值取向之间进行权衡取舍的过程 。对政策方案的分析
10、和评价 ，也都是在特定价值标准的指导下进行的 ，价值判断构成了政策活动的基础和前提 。当政策制定主体对某种政策方案所表现出来的价值取向持肯定态度或与其价值偏好一致时 ，就会选择这一方案 ，反之 ，就会舍弃这一方案 。任何一项政策方案的出台 ，都是政策主体依据特定的伦理标准进行价值选择的结果 。诚如威廉 邓恩所述 ，价值评价标准主要包括 “效 益 、效 率 、充 分 性 、回 应 性 、公 平 性 、适 宜性 ”等指标 。公共政策的价值取向从大体上也可以分为公平 、民主 、正义 、效率 、私利 、公共利益等 。公平主要是指主体间基本权利的平等 ，谋求个人发展的机会均等 ，社会发展成果的公平分配等
11、 。民主主要体现在公民的政治权利方面 ，是指公民能够正常地参与政治生活 ，参与政府各项方针政策的制定 ，并向政策制定主体表达自己的意愿 。正义则主要是指一种社会氛围 ，要求公民的人身 、财产等各项基本人身权利得到合理保护 ，不受政府政策行为的侵害 。效率包括两个方面 ，一是指政策制定本身的效率 ，即在有限的政策资源投入基础上谋求最大的政策产出 ，或者在既定的政策成果前提下 ，力求最小的政策投入成本 ；二是指政策实施效果的效率 ，主要表现为社会经济发展的效率水平上 ，力求实现国民经济的持续快速发展 。私利对于政府部门来说 ，也主要包括两个方面 ，一即政府官员的个人利益 ，如社会地位 、荣誉 、权
12、力 、金钱收入等 ；另一方面即是指政府机构的部门利益 ，如谋求机构规模的膨胀和财政预算的扩张 。关于公共利益的定义将在下文作详细介绍 。这些元价值取向在实际的社会生活中就表现为政治参与权的扩大 ，社会治安的维护 ，生活环境和社会教育 、收入水平的提高 ，社会福利保障体系的健全 ，公共服务设施的完善等 。但政府工作人员的私欲膨胀 ，对个人利益的过分追求会造成非正义的政策选择 ，与政策的公共目标相抵触 。具体到厦门市 项目的实践中 ，项目作为厦门市引进的一项总投资额 亿元人民币的对二甲苯化工项目 ，号称厦门市 “有史以来最大的工业项目 ”，投产后每年的工业产值可达 亿元人民币 。这对促进厦门市的经
13、济发展和国内生产总值的提高无疑具有重大作用 。厦门市政府出于当地经济发展水平的考量 ，遂决定于 年开工并于 年投产 。且厦门市 的增长对地方政府干部的政绩考核也具有实质性的意义 ，因而 项目备受厦门市政府的亲睐 。后来 ，因为 项目激起了绝大部分厦门市民 、专家 、学者 、人大代表的强烈反对 ，在市民座谈会上也流于破产 ，厦门市政府出于对民众的回应 、对民主权利的维护和市民人身财产安全的考虑 ，决定暂停 项目 ，后迁址漳州 ，项目事件宣告一段落 。从中我们可以看出 ，厦门市政府每一次关于 项目的政策方针转变 ，都是与其政策价值取向密切相关的 。当厦门市政府追求生产力发展水第 期 胡其图 公共政
14、策选择中价值取向的权衡与取舍 以厦门市 项目为例平和政绩考核指标时 ，就会选择实施这一项目 。但当厦门市政府出于对民主 、正义 、公共利益等价值取向的追求时 ，就会站在人民群众的立场来思考这一问题 ，决定放弃 项目 。因此 ，“在政策制定中 ，人们不断地作出取舍 ，在得到一些东西的同时 ，丧失另一些东西 ”。这些得失就是价值选择的表现 ，它贯穿于政策制定的整个过程之中 。政策价值一旦确定下来 ，就会成为政策活动的中心 ，一切政策活动都是围绕着政策价值来进行的 。政策选择也就是在价值观念和偏好的指导下综合作用的产物 。特定的政策备选方案通常指向特定的价值目标 ，其背后都隐藏着公共部门的某种价值取
15、向 ，价值取向的不同会造成政策选择结果的差异 ，政策选择的实质就是政策价值取向的选择 。三 、价值选择是对价值冲突的回应价值选择作为政策选择的实质主体 ，产生的根源就是对政策主体间价值冲突的回应 ，是政策制定主体厘清和解决价值冲突问题的需要 。关于价值冲突 ，有学者曾指出 “即是价值观念的冲突 ，是指不同的价值认识与价值评价之间的矛盾和斗争 ，是价值观念体系矛盾尖锐化的表现 ”。也有学者指出“价值冲突就是两种价值的彼此否定和相互竞争 。当价值观念肯定一种价值而否定另一种价值 ，选择一种价值而放弃另一种价值时 ，价值冲突就会产生。具体到公共政策领域 ，笔者认为价值冲突就是在政策制定过程中 ，各政
16、策参与主体之间在价值取向 、价值观念 、价值标准上的矛盾与冲突 。具体包括政策制定主体与政策相对人之间的价值冲突 、各政策相对人之间的价值冲突 ，特别是强势利益集团与弱势利益集团的价值冲突 。“在公共政策制定中 ，个人会从各自的实践经验 、价值取向和眼前或长远的利益追求出发来思考问题 ，维护自己的主张 ，反驳别人的意见 ”。价值冲突贯穿在政策选择过程的始终 。而价值冲突产生的根源就在于利益冲突和价值观念 、需求 、目标的多元化 ，是利益冲突在意识形态领域的反映 。利益是人们价值活动的基本动力 ，也是人们价值判断和选择的基本依据 ，利益关系的不同会导致人们对事物价值评判标准的差异 ，触动人们的利
17、益关系必然会在价值观念上强烈地表现出来 ，造成不同社会群体之间的价值矛盾和碰撞 。而利益冲突是与政策过程相伴而生的 ，这是由公共政策的利益本质所决定的 。公共政策选择在本质上是一种利益的活动 ，是一个涉及利益诉求与冲突 ，利益分配与协调的综合过程 。对此 ，国外学者伊斯顿则作过精辟的论述 ，他把公共政策视为一种价值的权威性分配 ，指出 “一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分占有它们 。换句话说 ，不论是为了一个社会还是为了一个范围狭小的社团 ，或者为了其他任何集团 ，一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动 ”。陈庆云教授也指出 “利益是公共政策的核心要素 ，公
18、共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映 ，本质是政府对社会利益实行的权威性分配 ”。此外 ，西北大学的席恒教授也指出 “就公共政策制定这一过程而言 ，其本质就是体现政府在各种利益集团之间对社会公共利益进行价值的分配过程 ，最终达到各方利益均衡 ”。可见 ，利益关系贯穿在整个政策过程之中 ，政策选择本质上就是各种利益集团把各自的利益要求输入到政策制定系统中 ，由政策主体对复杂的利益关系进行调整的过程 ，最终方案的确定也是各主体间利益博弈的结果 。但缘于社会资源的稀缺性 ，政策选择的最终方案不可能满足所有政策主体的利益需求 ，而是必须由政府在各种利益偏好之间作出取舍和权衡 ，在增进或满足一
19、部分主体利益的同时可能损害了另一部分社会成员的利益 ，且政策制定主体的有限理性 ，也决定了政策选择的结果无法让所有政策相对人都获得最大限度的满意 。因而 ，政策主体间利益的矛盾与摩擦也就成了政策过程中无法回避的问题 。利益冲突在观念形态上就表现为政策主体之间在价值取向和个人偏好上的冲突 。具体到厦门市的 项目中 ，翔鹭腾龙集团作为 项目的巨大受益方 ，能够从该项目中获得超额的经济利润 ，不仅积极支持 项目的开工和投产 ，而且当面对广大网民朋友的强烈反对时 ，还发布了所谓的 翔鹭腾龙集团致厦门市民公开信 ，表示 ：（对二甲苯 ）低毒 ，不会致癌致畸 ，也不是原子弹 ；项目采用世界先进的工艺专利技
20、术 ，环保投资巨大 ，安全稳定和可靠性更有保障 ；项目与居民区完全可以和谐共处 。并宣称翔鹭石化是通过环保验收的 ，其排放没有超标 。极力要求厦门市项目的复建与实施。厦门市政府作为项目的另一受益主体 ，出于该项目能够拉动 的高速增长和地方经济发展水平 ，提高政府财政收入和政府政绩的考量 ，也是极力主张项目的上马和落实 。而专家学者及全国 位政协委员出于对生态环境的保护和社会突发危险性事件的预防 ，在 “两会 ”期间提出了 “关于厦门海沧 项目迁址建议的提案 ”，指出 项目离居住区太近 ，如果发生泄漏或爆炸 ，厦门百万人口将面临危险 。特别是厦门本地的市民 ，出于对城市居住环境和子孙后代健康的考
21、虑 ，都强烈反对厦门市 项目的建设 ，还采取了游行示威的方式来向政府表达自身的意愿 ，要求政府迁址或取消 项目 。如上所述 ，厦门市 项目中各利益主体基于内蒙古师范大学学报 （哲学社会科学版 ） 第 卷自身利益考量的价值冲突可见一斑 。而公共政策作为解决社会公共问题 ，分配社会资源的权威性机制 ，公共性是其本质属性和合法性基石 ，这就要求政策制定主体在政策选择过程中 ，必须对各政策相关主体的利益诉求和价值偏好予以综合考量和权衡 ，选择合适的价值标准进行调试 ，而不能只局限于政府自身的价值取向 ，更不可以仅仅偏重于某个或某些社会群体的利益需求 ，而必须兼顾不同政策主体的价值偏好 ，在相互冲突的价
22、值取向之间审慎作出选择 ，以回应民众的需求 ，保证公共政策的合法性和有效执行 。而政策制定主体通过何种价值评判标准在相互冲突的价值取向之间作出选择也成了我们接下来需要探讨的问题 。四 、坚持公共利益的价值选择标准“公共政策的价值定位和价值抉择的核心取向是公共性 ”。政策选择的结果必须符合广大人民群众的价值取向和预期偏好 ，这是公共政策的合法性基石 ，是贯彻落实政策效力 ，达到政策目标的必要性条件 。而要保证政策反映民众的价值需求 ，就要求发挥政策的公共性 ，从社会发展的宏观角度来进行综合评估 ，以公共利益作为政策价值选择的基本判段标准 。诚如宁国良在 公共利益的权威性分配 公共政策过程研究 中
23、所指出的 ，“政策价值最终应该反映的是人民群众的价值选择和利益表达 ，从深层次上反映的是一种公共利益需要 ，是公平 、服务 、效率 、正义等价值判断 ”。而关于何之为公共利益 ，其具体内容是什么 ，也是我们首先需要解释的问题 。关于公共利益的定义 ，学术界可谓见仁见智 ，尚无统一定论 。比较有代表性的如陈庆云指出 “公共利益是指具有社会分享性的 ，为人们生存 、享受和发展所需的资源和条件 ”。公共政策词典 对其的定义是 “公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益 ”。在综合已有学术成果的基础上 ，笔者认为公共利益是与私人利益 、部门利益 、团体利益相对的 ，是在
24、一定时空条件下 ，与绝大多数社会成员普遍而密切关联的需要与需求 ，是一种具有社会共享性的整体社会福利 。公平 、正义 、民主 、效益等价值指标都是公共利益在某一领域的具体表现 。公共利益作为价值选择的基本标准 ，不仅具有现实的可能性 ，而且也是公共政策公共性的应然要求 。首先 ，坚持政府部门工作人员 “比较利益人 ”的人性假设 ，就表明政策制定主体在追逐私利的过程中 ，其行为倾向会受到扬善弃恶的制度安排 、社会道德 、文化传统及意识形态等的深刻影响 ，表现出追求公共利益和集体利益的非自利性诉求 ，政策选择也是政府在自身利益和公共利益间权衡取舍的过程 ，这就为公共利益的实现提供了现实的可能性 。
25、其次 ，坚持公共利益的价值取向是公共政策的本质要求和逻辑起点 。公共政策总是为解决特定时期的特定社会问题而制定和实施的 ，与社会民众基本权益息息相关的公共问题就构成了公共政策的逻辑起点 ，这就要求政策制定主体从公共利益的价值取向出发 ，寻求社会公共问题的各种解决之道 ，以满足人民群众日益增长的物质文化生活需求 。再次 ，坚持公共利益的价值取向是巩固公共政策合法性的根本保障 。公共政策是政治系统凭借公共权力 、政府机制具体操作 ，协调 、平衡公众利益的途径与手段 。其合法与否的评判标准是看社会公众对其的接受和满意程度 。一项公共政策要在实际生活中发挥作用 ，就必须从内容到形式 、制定的程序都是合
26、法的 。只有坚持公共利益取向的政策选择才能保证最终选择的备择方案符合广大民众的利益诉求 ，受到人民的拥护和认可 ，保证政策选择的程序符合规范化的要求 ，继而保证公共政策发挥出应有的效力和效益 。反之 ，“公共政策如果不能体现公共利益的要求 ，只是满足少数群体的要求 ，必定会偏离公共性的要求 ，异化为少数人对多数人的剥削与统治 ，公共政策也就没有合法性 ”。最后 ，坚持公共利益的价值取向是合理协调社会价值冲突的必然性要求 。基于利益诉求的价值冲突一直是公共政策领域的重要问题 ，特别是随着我国市场经济改革的不断深入 ，利益主体多元化及主体意识的觉醒 ，更是导致了各政策相对主体价值矛盾与冲突的产生
27、。只有坚持公共利益的价值取向 ，将相互冲突的价值偏好纳入政策抉择的轨道上来 ，才能缓解和协调各社会主体的相互关系 ，实现个体之间 、社会集团之间 、社会层次之间 、代际公平 、平等 、公正 ，保证公众利益的均衡合理 ，保证社会的良性运行和持续发展 。具体到厦门市的 项目中 ，经过一番会议讨论和投票表决后 ，福建省政府和厦门市政府毅然决定停止 项目 ，并搬迁至漳州 ，这就是政府主体坚持公共利益价值取向的很好表现 ，妥善地处理了化工企业 、专家学者 、社会民众在 项目中的价值矛盾与摩擦 ，体现了对民意的尊重 、对民主的尊敬 、对民生的尊崇 。因此 ，一切政府行为和政策活动都必须符合公共利益的基本要
28、求 ，以此作为政策价值选择的基本标准 ，来回应公众所追求的各种价值取向 。结 语综上所述 ，在我国由计划经济向社会主义市场经济转型的当代社会 ，利益主体和价值观念的多元化 ，致使各政策主体间的利益冲突不断频发 ，其在意第 期 胡其图 公共政策选择中价值取向的权衡与取舍 以厦门市 项目为例识形态领域就表现为价值冲突 ，而价值冲突的解决就需要政策制定主体在多种价值取向之间作出综合权衡与取舍 ，并且只有坚持公共利益的价值选择才能体现公共政策的公共性 ，保证政策目标的顺利实现 。参 考 文 献 李延辉 中国社会利益结构的变化及其对公共政策的影响 科学社会主义 ，（）陈 庆 云 论 “利 益 政 策 学
29、 ”研究中的几个基本概念公共政策与政府治理上海人民出版社，周国雄 博弈 ：公共政策执行力与利益主体 华东师范大学出版社 ，陈振明 公共政策学 政策分析的理论 、方法和技术 中国人民大学出版社 ，（美 ）托马斯 戴伊自上而下的政策制定鞠方案 ，吴忧 ，译 中国人民大学出版社 ，潘正云 ，彭水生 论价值选择 浙江大学学报 ，（）张康之 公共行政中的哲学与伦理 中国人民大学出版社 ，（英 ）米切尔 黑尧现代国家的政策过程赵成根 ，译 中国青年出版社 ，（美 ）威 廉 邓 恩公共政策分析导论：第版谢 明，杜 子 芳 ，译中国人民大学出版社，（加 ）梁鹤年政策规划与评估方法丁进锋，译 中国人民大学出版社 ，杨发 论价值冲突 理论探索 ，（）兰久富 社会转型与价值冲突 北京师范大学学报 ，（）胡宁生 现代公共政策学 公共政策的整体透视中央编译出版社，（美 ）戴维 伊斯顿政治体系政治学状况研究商务印书馆，陈 庆 云 公 共 政 策 分 析 北京大学出版社 ，席恒 公共政策制定中的利益均衡 基于合作收益的分析 上海行政学院学报 ，（）叶海平 ，王丹丹 公共政策价值定位和价值抉择的解析与研究 同济大学学报 ，（）宁国良 公共利益的权威性分配 公共政策过程研究 湖南人民出版社 ，谢金林 公共政策的伦理基础 湖南大学出版社 ， （ ， ， ，）： ， ， ， ， ： ； ； 【责任编辑张晋海 】
