1、改革形势与经济走势,魏 加 宁 宏观部 研究员,2,声 明,以下所讲内容纯属个人观点，与所在单位无关。,本人只是学者，并且不在股市上，因此，讲宏观经济但与股市无关；讲体制改革但与政治无关。,媒体如报道，须经本人审阅，否则本人概不负责。,开场白：对一些基本问题的思考？,信息的传播者，还是思考者？网民，学者 财富的争夺者，还是创造者？商人，乔布斯 风险的偏好者，还是厌恶者？李嘉诚，80% 历史的创造者，还是记录者？秦始皇，司马迁 错误的掩藏者，还是纠正者？毛泽东，邓小平 向前看，还是往后看？反思的目的 重蹈覆辙，还是不断前进？30年解密的重要性 斗富扬恶，还是扶贫扬善？近代史，统一战线 全盘苏化，
2、还是全盘西化？中国特色，自大？ 谁是敌人，谁是朋友？改革的首要问题,3,第一部分 改革在与危机赛跑,4,一、宏观调控要“治未病”,前不久，小师弟撰写报告，预警金融冲击，引起领导重视 2011年，大师弟演讲，预警2013年爆发危机，最近被爆炒 2009年6月，经调研，提醒注意地方政府融资平台风险； 2003年，提出地方债问题；还提出央行分拆要统筹考虑存款保险制度。 1995年，在警惕金融风潮的内部研究报告中，就曾经提出建立存款保险制度。 1988、1994年，危机管理报告被压，2004年，国务院座谈 吴敬琏：不改革，天天都要应对危机 当前重点研究改革：政府改革，财税改革，金融改革等。,5,二、未
3、来经济走势三种情景,6,1、改革如果全面提速 改革如果全面提速，投资就会上来，消费也会跟上，经济形势就有可能出现好转，历史经验为证。 在这种情景下，宏观调控主要是防止热钱流入，防范通货膨胀； 去年十八大前后，有此迹象，高层领导纷纷表态，要以更大的勇气和智慧，推进改革开放，争取改革红利。 所以，人心振奋，资金回流，人民币升值。,7,2、改革如果时隐时现 但是，如果改革纠结、徘徊，只是停留在口头上，看不到真正的实际行动，那可就真的是要“空谈误国”了。 在这种情景下，人们对中国经济走向就会失去方向感，国内投资者敢消费，不敢投资；国外投资者敢投机，不敢投资。 于是，经济增长速度将明显放缓，但是物价很可
4、能会居高不下。 如果出现这种情景，政府宏观调控的主要任务就是既要防经济停滞，也要防通货膨胀，也就是要防“滞胀”了。 2013年初以来，有此迹象。,8,3、改革预期如果彻底崩溃 如果人们对改革彻底失望，改革的预期彻底崩溃，就会出现资本大量外逃、移民快速增加、楼市泡沫破裂、股市彻底崩盘，汇率大幅贬值等等。 在这种情形下，经济增速会大幅下滑就绝对不是中速增长，过去在高速增长时期被掩盖起来的财政风险、金融风险就会统统暴露出来，各种社会矛盾也将急剧恶化。 如果出现这种情景，政府宏观调控的主要任务就是要“保增长、防危机”了，要防金融危机、财政危机，乃至经济危机、社会危机。 最近一个时期，这种迹象有增强趋势
5、。,9,三、金融市场最新动态 改革在与危机赛跑,10,（一）中央银行与商业银行“掰腕子”必要性： 市场资金并不少，但没有流向实体经济，资金错配； 2012年，在金融时报提出，从结果来看，金融创新有正的金融创新，有负的金融创新： “正的金融创新”：对实体经济有帮助，且不会带来系统性风险： “负的金融创新”：对实体经济没有帮助，金融自我循环，且蕴藏巨大的系统性风险。,11,2013年5月29日，银行家杂志举办的金融创新评奖会上，进一步提出：从动因上讲，金融创新也有两种： 一种是源自技术进步，如互联网金融，针对这一类金融创新，金融监管要跟上； 另一类是源自现行制度不合理导致的金融创新，如民间借贷；
6、又比如地方平台国开行贷款商业银行贷款信托、理财等；均源于不容许地方政府自主发债，导致的金融创新， 对于这一类金融创新，光靠加强监管是无效的，只能按下葫芦浮起瓢，地方政府债务隐性化，风险更大。,12,因此，中央银行的想法绝对正确！就是要让资金流向实体经济。 但问题是，在与商业银行“掰腕子”的过程中，中央银行为何突然“手软”了？ 试想想，如果有了显现存款保险制度，央行还怕什么？ 再比如，如果商业银行都是民营的，而非国有的，这些商业银行还敢“拿储户当人质”跟央行叫板吗？ 再者，如果当初国有银行改制上市时，采取的是分拆改制的方案，商业银行能够为实体经济服务的话，此次“掰腕子”还有必要吗？,13,（三）
7、央行软下来的后果十分严重 与最初的强硬表态相比，央行突然软了下来，甚至在上海会议上强调：我们有隐形全额担保，不惜为今后推出存款保险制度制造障碍 赶紧向市场注入流动性，担心出现系统性风险。 由于“腿太粗”，“胳膊扭不过大腿”，因此，央行“软”了下来，其后果将非常严重！ 无论是在商业银行经营者，还是在广大存款人中，道德风险将会迅速扩大；中国的金融体系势必将蕴藏更大的风险。越往后推，积累的能量越大！,14,现在真的是“改革在与危机赛跑！” 当6月初中改院提出这一观点是，许多人还担心领导能不能接受， 而现在，已经有越来越多的人看见了危机的影子：如再不抓紧推进改革，还在犹豫徘徊、东张西望的话，危机必将很
8、快到来。 一方面，不追求高速增长是对的， 但是另一方面也要看到，如果不改革，恐怕6%也保不住！而是自由落体运动！ 高速增长掩盖下的金融风险、财政风险、社会风险都将暴露出来！,15,四、改革失败的案例分析 1、清王朝灭亡的教训（两种说法） 一种说法是：都是由于宪政改革惹的祸，甚至为慈禧太后鸣冤,给袁世凯翻案，说慈禧是改革旗手，袁是改革的设计师！（1909年，清帝国改革突围） 另一种看法是:最初清政府不愿意改,等到清政府想改的时候时,已经太晚了, 此时革命已经起来了,人家不让他改了!（清末史料） 铁路国有化，保路运动，清朝覆灭（国民党倒台）,16,2、苏联解体的教训（两种说法）： 改革惹的祸（左派
9、）&改革滞后苏联真相；真正原因： （1）长期看，勃列日涅夫时期的长期不改革！ （2）中期看，戈尔巴乔夫改革策略失误： 改革定力不够，加速增长战略，反酗酒运动，12改革计划； 未处理好四大关系： 政府与市场：政府主导电子赶超技术路线，大型化&微型化 国企与民企：国有经济独轮车； 民主与法治：只要民主，法治缺失； 中央与地方：名联邦，实单一；地方呼吁改革，戈无新意 （3）短期看，左派搞政变，危机管理不当，叶利钦钻空子！,17,3、美国金融危机的教训： 2011年，危机比较课题发现： 新技术革命+经济全球化新阶段 经济社会结构发生深刻变化，但体制改革未跟上！ 如金融领域：混业经营+分业监管 如次贷危
10、机：银行+证券+保险，但分业监管体制下，谁都没有发现风险、控制风险 危机后，却强化美联储，货币超发，潜伏危机,18,六、当前改革需要处理好六大关系（方法论视角） （一）体制内与体制外的关系 （二）微观改革与宏观改革的关系 （三）顶层设计与基层探索的关系 （四）渐进改革与重点突破的关系 （五）体制改革与经济增长的关系,19,（一）体制内与体制外的关系 体制外改，等于是革命； 但体制内改，自己改自己，根本改不动； “壮士断腕”，也不能左手断左手，也必须用右手断左手； 因此，要想推进改革，就必须“体制内的体制外”即：在大的体制内，设立小的体制外部门，即改革的总体协调部门，负责顶层设计；,20,为防止
11、部门利益、地方利益左右改革，防止将改革引入歧途，当务之急： 尽快成立改革协调机构，有专人吃改革这碗饭，随时发现问题，随时提出改革方案（如果08年有体改委提出应对危机的改革方案，今天的经济形势就不会是这样）； 尽量依靠人大、政协等超脱机构， 尽量依靠专家学者，依靠“外脑”，既各种智库，包括官方智库、民间智库，形成智库间竞争，提高咨询质量。,21,（二）宏观改革与微观改革的关系 80年代，厉吴之争：现在看来，二者同等重要，必须同步推进，宏观改革与微观改革配套进行； 价格改革优先（吴敬琏）：没有价格信号，企业无法经营； 企业改革优先（厉以宁）：没有微观主体改革，改革就等于涨价，如铁路改革； （1）微
12、观改革， 市场经济的基本原则之一：凡是民营企业能够做的，就尽量让民营企业去做，只有民营企业做不了、做不好的，才由国有企业去做；,22,国有企业应当是政府职能的延伸，提供公共服务或准公共服务，而非追求盈利，更不应与民争利 国有企业应当彻底退出竞争性领域；把竞争性领域让给民营企业，让民营企业成为市场经济真正主体，成为立国之本，而不是国进民退，也不是权宜之计； 上帝的归上帝！凯撒的归凯撒！公平竞争不可能 比如，国企要退出商品住房，确保保障性住房 比如，政府资金退出商业银行，确保政策性银行 此外，民营企业也有一个改革的问题，不能总是停留在家族企业。如温州民企治理结构升级问题,23,（2）宏观改革 加强
13、统计制度独立性（孙冶方），对人大负责； 加强中央银行独立性，对人大负责，货币政策委员会提升为决策机制 加强审计部门独立性，对人大负责，以免光审计不问责； 分拆发改委：体改委+规划委 分拆财政部：中央财政+地方事务部 监督地方财政，反映地方财力 宏观调控目标实行区间化管理，通胀+增长,24,（三）顶层设计与基层探索的关系 改革不能头痛医头、脚痛医脚；既要加强顶层设计，总体规划，重视前瞻性研究； 改革不能搞垄断经营，要鼓励基层探索，地方竞争，实行顶层设计下的“分布式改革” 税制改革：中央定税种，地方定税率，竞争趋同 多设改革实验区，4大特区竞争结果； 开门搞改革（卫计部的教训） 上海自贸区的信息,
14、25,（四）渐进式改革与重点突破的关系 90年代之争，渐进式？休克疗法？ 孙尚清：积极的渐进式 要反思渐进式改革的弊病：有可能为下一步改革设置障碍；以金融改革为例。,26,对过去10年金融改革的反思 2010年的三个会议（发改委、世界银行、城商行）与问题意识 过去10年，中国金融业发展很快，银行越来越大，越做越强，可为什么，实体经济融资难，中小企业融资难，科技创新融资难，非但没有解决，反而愈演愈烈？ 是不是我们的金融改革路径出了什么问题？ 反过来假设一下：,27,1、第一个假设，比如说当初我们如果不是大规模将信用社统统合并变成城市合作银行，然后又变成城市商业银行，而是真正踏踏实实地把信用社办好
15、，办成真正意义上的信用社的话，情况会怎么样？ 现在又何必回过头去再搞什么社区银行、搞小贷公司呢？ 众所周知，像德国、日本等许多发达国家，现在仍然存在大量的信用社。,28,2、第二个假设是，如果我们银行合并以后，有关部门不是鼓励这些银行去争什么跨区经营，从城市商业银行变成区域银行区域银行，区域银行又想做成全国性股份制商业银行，大家都想做大做强； 而是鼓励中小银行做精、做细在区域内深入下去，在审批的时候往这个方向进行引导、在区域内多发放执照的话，情况又会怎样？（王副总理批评过）,29,3、第三个假设是，如果我们的四大国有银行改制上市的时候，不是采取整体上市的方案，而是采取当时存在的另外一种方案进行
16、分拆改制上市，把四大国有银行打散了重组，重新依靠竞争发展起来的话，情况又会是怎样？ 因为大型国有银行整体改制上市以后，为了防范风险，它的做法很自然地就选择了上收审批权，只能搞大额批发，因而只愿意贷款给地方政府融资平台、给国有企业搞大额授信。 我们讲这些年出现了“国进民退”的倾向，背后是国有银行的这种行为客观上支持了“国进民退”。,30,4、第四个假设是，如果我们当初化解金融风险的时候，不是依靠各级政府的注资， 而是反过来，像2012年这样，积极开放市场准入，鼓励民间资本进来，情况又会怎么样？现在又何必重新提出放开市场准入呢？,31,5、第五个假设是，如果我们的政府资金，不是用来救助一个一个银行
17、，化解一个一个银行的不良资产，而是建立起存款保险制度来，建立起退出机制来，然后该生的救，该死的就让它死去的话， 而不是把一个一个的“小手雷”困在一起，变成“重磅炸弹”的话，我们今天还用担心金融危机吗？还用担心系统性金融风险吗？ 我们的监管部门也好，中央银行也好，还有没有必要以防范金融风险为借口，对金融机构进行微观干预呢？,32,再次强调，不是鞭打快牛，而是技术性反思。 反思的结果说明，我们的金融改革之所以还存在不足，不是由于改革的步伐走的太快，而恰恰是由于思想还不够解放，改革力度不够大，步伐还太小。 当初国有银行改制上市时，思想保守的老同志写信表示反对，结果使得国有银行改革不能迈大步，只能采取
18、保守方案，“渐进式改革”的结果： 培育了庞大利益集团，阻碍进一步改革； 外资因治理结构倒退，纷纷撤资，剩下汇金自己玩；原因在于中国的金融机构治理结构在后退，高管任命，行政级别； 基层群众不满情绪，左倾化，归罪于市场化改革，使得改革难度进一步加大。,33,反思的结果说明，我们的金融改革之所以还存在不足，不是由于改革的步伐走的太快，而恰恰是由于思想还不够解放，改革力度不够大，步伐还太小。 当初国有银行改制上市时，思想保守的老同志写信表示反对，结果使得国有银行改革不能迈大步，只能采取保守方案，“渐进式改革”的结果： 培育了庞大利益集团，阻碍进一步改革； 外资因治理结构倒退，纷纷撤资，剩下汇金自己玩
19、基层群众不满情绪，左倾化，改革难度进一步加大 当务之急，必须加快改革进程，实现重点突破,34,第二部分 关于政府改革 突破口：建立改革协调机制 路线图：决策、执行、监督分离,35,一、加快政府改革已经刻不容缓 二、总体思路及方案设想 三、基本原则、路线图、时间表及突破口,36,加快政府改革已经刻不容缓,37,（一）政府体制存在的主要问题（二）加快推动政府改革的主要动因,（一）政府体制存在的主要问题,38,改革开放30年多年来，中国在政府改革方面从未间断过，大约每56年集中推进一次，迄今为止已经进行了7次（即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2012年），改
20、革的主要内容是：调整政府职能、优化组织结构、改进管理方式。 党的十七大对我国行政管理体制改革提出的要求是：努力建设服务型政府、加快完善公共服务体系；转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能；形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。,39,与此相对照，十七大以来，我国在政府改革方面虽然也取得了一定的进展，如大部制改革，但是改革的进展明显不如人意，改革的力度明显不断减弱。以大部制改革为例，在众目睽睽之下，竟然连铁道部都没有纳入到交通部之内，改革的阻力之大由此可见一斑。 对照十七大的要求，我们认为，当前我国政府自身存在的问题主要有三：一是职能转变不到位，二是主要关系不顺畅，
21、三是组织结构不合理。,（一）政府体制存在的主要问题,40,1. 职能转变不到位 政府职能转变不到位，越位、缺位、错位现象严重； 所谓“越位”，就是指“管了一些不该管的事情”（温家宝，2013.1.23）； 所谓“缺位”，就是指“一些该管的事情却没有管好”（温家宝，2013.1.23）； 所谓“错位”，就是指用错了管的方式； 由于政府该管的事情没有管；而管了许多不该管、也管不了、管不好的事情，结果导致政府债务迅速膨胀，而且还在继续快速膨胀。,（一）政府体制存在的主要问题,41,2. 主要关系不顺畅 改革开放以来，我们一直在努力推进政府职能转变，但为何始终进展不大，或者是进两步，退三步呢？ 主要原
22、因在于：与政府有关的基本关系没有理顺，基本原则并不十分清晰； 在市场经济条件下，有三大关系最为重要，并且均与政府相关： 一是政府市场企业的关系， 二是政府社会国民的关系， 三是中央部门地方的关系。决定着政府的职能定位和组织结构。,（一）政府体制存在的主要问题,42,主要关系不顺畅 （1）政府市场企业的关系上：政府过度干预，市场常被压抑 改革开放以来，围绕着政府与市场的关系问题已经讨论多年，并取得了一些重大的突破和进步； 但是应当承认，时至今日，我们在理论上或实践中，还时常自觉或不自觉地残留着传统计划经济时期的思维方式和行为方式，对政府的作用期待过大、甚至滥用政府作用； 在过去的10年里，我国经
23、济运行中“政府主导”的特征非但没有减弱，反而被进一步强化。,（一）政府体制存在的主要问题,43,（2）政府社会国民的关系上：政府重拾重任，民众抬高预期 在计划经济时期，国民的民生从摇篮到坟墓，其结果，不仅导致国家财政难以为继，而且形成了“吃大锅饭”的体制和养懒人的制度； 改革之初20年，我国曾积极推进市场化改革，做了不少探索，取得了一些成绩，也出现了一些问题； 过去10年，各级政府把民生责任一一收回，并出现了值得关注的三种倾向，但10年来群众的满意度非但没有提升，反而迅速下降，形成民怨沸腾的尴尬局面； 美国20世纪60年代的教训。,（一）政府体制存在的主要问题,44,（3）中央部门地方的关系上
24、：中央集权过度，地方债务沉重 与计划经济的集中决策不同，市场经济实行的是分散决策。因此，在政府与政府（中央与地方）的关系上，与计划经济相匹配的是中央集权，而与市场经济相匹配的则是地方自治； 所谓地方自治，就是一级政府，拥有一级事权、一级财权、一级财产权、一级举债权，当然也包括选举权、决策权； 在缺乏地方自治的条件下，中央集权的单一制体制最大的毛病就是，凡是利益（财权）就层层上收，凡是责任（事权）就层层下压这就是1994年实行分税制改革以后我国所走过的道路，也正是地方政府债务负担日趋严重的深层次体制原因。,（一）政府体制存在的主要问题,45,（3）中央部门地方的关系上：中央集权过度，地方债务沉重
25、 在中央集权不断强化的体制下，地方政府为了生存，为了发展，在追求“政绩”的同时，也制造了大规模的隐性负债； 在单一制体制下，中央政府与地方政府的关系，就如同总公司与分公司的关系，从理论上讲，地方政府债务必须由中央政府兜底，因而产生了巨大的道德风险； 历史教训：但凡中央集权过度，均导致强烈反弹，要么是地方割据，要么是外敌入侵，如唐朝的“安史之乱”，宋朝的国势衰微，以及清末的军阀混战。,（一）政府体制存在的主要问题,46,3. 组织结构不合理 首先，在组织机构上，决策、执行、监督三者之间的界限不清，过度集权，缺乏制衡； 以宏观调控为例 其次，决策上，不科学，不民主，不规范，不透明； 以货币政策为例
26、 再次，执行上，有法不依，执法不力，滥用权力； 2005年的“停贷事件” 最后，监督上，反馈机制失真，纠错机制失灵，问责机制缺失。 “踩着棉花进行宏观调控” 北京市解除禁放条令，恢复春节燃放烟花爆竹 屡审屡犯，只审计不问责,（一）政府体制存在的主要问题,（二）加快推动政府改革的主要动因,47,技术因素 （1）通讯技术 提高了信息的传播速度，增大了人们的交往范围； 推特、微博的出现，使得公众对于政府的监督更加容易。 （2）交通技术 四通八达的交通网和便捷的交通工具，使得人们的出行速度大大提高； 缩短了人与人之间、城市与城市之间、国家与国家之间的距离； 对政府的管理方式提出了新的要求。 （3）电子
27、政务技术 使大数据处理成为可能，为改变政府管理方式提供了可能。,48,2. 国际因素 （1）经济全球化 经济全球化背景下，国家之间相互渗透日益加深，竞争日趋激烈，对各国政府管理能力不断提出新的挑战。 （2）公共管理理论创新 新公共管理理论的推出、公共选择理论的盛行、企业型政府的提出、新公共服务的追求，以及公共治理理论的探索，都有力地指导和推动了各国的政府改革。 （3）政府改革潮流 自20世纪80年代起，在财政危机的背景下，以新公共管理为旗号的政府改革，发端于英国、美国、澳大利亚、新西兰等国，并逐步扩展到其他发达国家乃至新兴的发展中国家，形成了一场波及全球、势不可挡的政府改革浪潮。,（二）加快推
28、动政府改革的主要动因,49,国内因素 （1）经济方面，高速增长将难以维继 随着市场化、工业化、城市化、信息化、国际化的不断发展，现有的政府主导的发展方式和行政性化的宏观调控方式已走到尽头； 如再不抓紧时机加快改革，不仅经济增长速度将要“下一个台阶”，而且财政收入增长也将随之“下一个台阶”； 因此，政府的债务负担将日益加重，财政将不可持续，进而有可能引爆包括财政危机、金融危机在内的经济危机。,（二）加快推动政府改革的主要动因,50,国内因素 （2）社会方面，社会稳定将难以维持 政府在教育、医疗等方面的公共产品和公共服务供给没有相应跟上，导致广大民众不满情绪高涨； “半市场化+半行政化”的政府主导
29、模式必然导致腐败的迅速蔓延，进而导致贫富差距的不合理拉大； 收入差距的扩大，社会矛盾在快速积累，现行的社会管理体制已经越来越不适应快速变化的社会结构，“维稳”成本越来越高并且难以为继； 不仅广大群众急切盼望能够尽快改变社会管理体制，而且各级政府也在积极探索如何改革社会管理体制。,（二）加快推动政府改革的主要动因,51,国内因素 （3）政治方面，政治风险正日益增大 在经济增长趋缓、社会矛盾激化的形势下，政府改革的速度却远远跟不上形势的快速变化； 随着共产党执政时间一代一代地向前延伸，现行的政府领导产生方式不断面临新的挑战； 通过“只花钱，不改革”的“老好人主义”来维持政权，这种短期行为的结果导致
30、民粹主义、民生主义、民族主义的日益盛行，维稳成本不断攀升，政治风险不断增大； 广大民众的不满情绪却依然在快速上升，社会矛盾在迅速激化，社会动乱的苗头日益增强，改革实际上是在与革命赛跑。,（二）加快推动政府改革的主要动因,52,关于深化行政体制改革，按照党的十七大提出的“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”和党的十八大提出的“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的具体要求，我们认为，今后一个时期，我国政府改革的重点应当放在三个主要方面，一是转变政府职能，二是理顺主要关系，三是优化组织结构。,二.政府改革的总体思路和方案设想,二.政府改革的总体思路和方案设想,53,（一）重
31、新调整分类，明确政府职责 （二）确立基本原则，理顺主要关系 （三）引入制衡机制，改进组织结构,（一）重新调整分类，明确政府职责,54,党的十八大提出，要“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。 为此，我们认为，有必要对政府职能重新进行分类，以便更加明确政府所扮演的角色。,（一）重新调整分类，明确政府职责,55,已有的分类 （1）根据马斯格雷夫的财政理论，政府职能主要有三项； （2）世界银行1997年世界发展报告中提出，每个政府都应完成好五项基础性任务； （3）诺奖获得者斯蒂格利茨将政府职能界定为五项职能； （4）美国学者安德森（Anderson）曾提出较为实
32、用的七项职能。 （5）根据中共中央文件，政府职能主要分为四种职能，即经济调节；市场监管；社会管理；公共服务；,（一）重新调整分类，明确政府职责,56,2. 重新分类 为了更加清晰地表述政府职能，我们根据其属性总结概括为三大类，即：管理、服务、保障三大职能。 （1）在管理职能方面，主要包括：经济管理、社会管理和文化管理； 经济管理主要包括：（公正的）市场监管、（间接的）宏观调控，以及（有限的）国有资产管理； 社会管理主要包括：户籍管理、社团管理、收入分配（包括一次分配、二次分配、三次分配）； 文化管理主要包括：新闻、出版、文艺。,（一）重新调整分类，明确政府职责,57,2. 重新分类 （2）在服
33、务职能方面，主要包括：教育、医疗、就业； 教育服务主要包括：义务教育、高等教育、职业培训； 医疗服务主要包括：公共卫生、医疗救治、养老养生； 就业服务主要包括：职业介绍、岗前培训、最低工资,（一）重新调整分类，明确政府职责,58,2. 重新分类 （3）在保障职能方面，主要包括：安保、社保、环保； 安全保障主要包括：国家安全、社会治安、司法法律； 社会保障主要包括：养老保险、医疗保险、失业保险； 环境保护主要包括：水资源保护、空气污染防治、土壤污染防治。,（一）重新调整分类，明确政府职责,59,3. 政府的作用 （1）在管理职能方面，政府更多的是扮演“教练员”的角色； （2）在服务职能方面，政府
34、更多的是扮演“运动员”的角色； （3) 在保障职能方面，政府更多的是扮演“裁判员”的角色；(4）需要说明的是，宏观调控在政府职能中其实只是二级标题里的一部分，属于次级任务，隶属于经济管理职能之下，而非经济管理职能的全部，更非政府职能的全部。,（二）确立基本原则，理顺主要关系,60,1. 在政府市场企业的关系上，核心是市场经济，改革的基本方向是“放权”，让市场调节企业 党的十八大提出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。 在处理政府与市场的关系时，最基本的原则就是：凡是市场能够做到的，就尽量让市场去做；只有市场做不了、做不好的，才由政府出手。
35、只有这样，才能够使得市场规律真正得到尊重，进而使政府更好地发挥其应有的作用。,（二）确立基本原则，理顺主要关系,61,2. 在政府社会国民的关系上，核心是民主法制，改革的基本方向是“让权”向社会“让权” 在处理政府与国民的关系时，首先要分清究竟哪些是属于政府应当承担的职责，哪些则属于国民应尽的义务； 最基本的原则就是：凡是国民自己能够做的，就应当由人民自己做主，由国民自己通过努力去实现；国民自己做不了的、做不好的，应由社会来解决，只有社会解决不了，或解决不好的，才由政府施以援手； 例如民生问题。,（二）确立基本原则，理顺主要关系,62,3. 在中央（政府）部门地方（政府）上，核心是地方自治，改
36、革的基本方向是“分权”，向地方“分权” 在处理政府与政府（中央与地方）的关系时，最基本的原则就是：凡是基层政府能够做的，就尽量让基层政府去做；只有基层政府做不了、做不好的，才由上级政府或中央政府出手； 要赋予地方政府以完整的权限和相应的责任，即：合理的事权，必要的财权，自主的财产权和适度的举债权； 需要加快调整和重新划分各级政府的事权；进一步推进政府层级的扁平化改革；必须加快推进行政区划的调整。,（三）引入制衡机制，改进组织结构,63,党的十八大提出：“稳步推进大部制改革，健全部门职责体系”。 党的十八大还提出：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序
37、行使权力。” 大部制改革的核心，不在于“大”，而在于职责健全、科学高效，在于相互制衡又相互协调。,（三）引入制衡机制，改进组织结构,64,整体架构上，重点是实现决策、执行、监督三权制衡 （1）十八大：“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”。 在社会主义市场经济条件下，政府行政管理体制改革的方向应当是将决策、执行、监督三权进行适度分离，分清职责，拉开距离，形成既有分工、又有协调、还能相互制衡的良性运作机制。 （2）从名称和功能上，将委、部、署区分开来 “委”（委员会）作为决策机构，非实体部门，对国务院负责； “部”作为执行机构，是实体部门，对决策委员会负责； “署”作为监督机构，对全国人大
38、负责。,（三）引入制衡机制，改进组织结构,65,在决策方面：重点推进决策的科学化、民主化、规范化、透明化 十八大：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用”; 各领域或综合部门均应设立决策委员会，负责政策制定和决策（以货币政策为例）； 在决策委员会下面，还应设立（由监管者、被监管者以及专家学者参与的）政策研究会（或政策审议会），负责政策制定过程中的决策咨询研究工作； 在政策制定过程中，应当充分重视官方智库和民间智库的作用，将听取智库意见纳入政府决策的法制化程序；,（三）引入制衡机制，改进组织结构,66,在决策方面：重点推进决策的科学化、民主化、规范化、透明化 要防
39、止政府部门自我授权、地方政府自我授权，凡涉及公众利益、公共事务、公共服务的公共政策制定，都必须由智库进行预备性研究，举行有公众参与的听证会，制定决策流程，并将决策参与者的人员名单和主要观点向社会公开； 完善预算法，强化政府预算约束，提高政府运行透明度。公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立，同时保持各类预算间相互衔接；重点公开“三公经费”；保障人大有效行使预算审查权（县级以上各级人大常委会应当设立预算审查监督咨询服务机构，为初审主体开展初步审查提供调研、咨询和服务。）；赋予社会公众申请预算公开的权利，并为权利的行使提供法律救济。,（三）引入制衡机制，改进组织
40、结构,67,在执行方面：重点是要公开执法、公平执法、公正执法 以宏观调控为例，要改善调控手段，增强间接调控，减少直接调控，消除微观干预，制定宏观调控法，在限制行政性调控的同时，强化真正的间接调控； 对各类主体、各种行为要统一执法，公开、透明，不能有亲有疏，不能暗箱操作，更不能选择性执法； 谁执法谁负责，谁签字盖章，要白纸黑字，不能空口无凭；实行被监管者实名制首先要监管者实名制； 在各部门内部，应设立公诉部门和法律顾问，对各种违法行为的主体提起公诉。,（三）引入制衡机制，改进组织结构,68,在监督方面：重点是改善反馈机制，强化纠错机制，建立问责机制 党的十八大提出：要“建立健全决策问责和纠错制度
41、”； 还提出：“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”； 改革统计制度，改进审计制度，制订政府问责法，拉开统计部门、审计部门与政府决策部门、执行部门的距离，将统计部门、审计部门放到全国人大系统，以增强其相对独立性； 为了建立十八大提出的“人民满意的服务型政府”，还需要建立政策绩效考核评估体系和直接对人大负责的独立评估机构。,第三部分 关于财税改革 “小四位一体” “大四位一体” 突破口：地方债,69,（一）关于财政风险 1、如何认识中国的政府债务风险？ 与GDP相比，59%，接近警戒线（60%）； 与广义财政收入相比，175%，超过警戒线（100%） 债务结构，58%，明显超过发
42、达债务国（德国49%）,图表1 中央政府债务CGD3,注：铁道部债务数据来自2010年铁道部财务报告，为2010年末的债务数据。,图表2 地方政府债务LGD4,注：公路债务数据来自2011年30个省份收费公路调查摸底结果和审计署2011年第35号公告全国地方政府性债务审计结果。,图表3 2010年各国政府的负债率比较图,图表4 政府债务率比较（中国：广义财政收入）,图表5 各国地方政府债务所占比重比较图,图表6 政府级次的债务结构比例图,图表7 各级地方政府债务比重,3、财政的可持续性 一方面，“民生”（定义被泛化、职责政府化、目标短期化），导致支出快速增长且呈刚性特征； 另一方面，“经济增长
43、下台阶”将导致财政收入增长趋缓； 综合作用：负债将持续增加，财政将难以为继，最终有可能导致“希腊病”。 城市化不允许地方政府发债，未来10年“负的金融创新”，导致财政金融风险交叉,78,（二）“小四位一体”财税改革方案建议 当前，随着营改增的推进，由于中央政府拿走一部分，给企业减税减掉一部分，又因经济增速放缓再减少一部分，因此地方政府的自主财源将大幅减少，在地方政府债务已经不堪重负的情况下，地方政府的自主财源如果进一步减少，势必将严重影响地方财政的可持续性和地方政府的基础以及基层社会的稳定。 1、加快推进税制改革，增强地方自主税源 因此，我国财税体制改革已经到了刻不容缓的地步，首先，必须想方设
44、法尽快增加地方政府自主财源，健全地方税制体系。,79,2、改革完善转移支付制度，增强地方政府自主决策 但是，从地方财政收入的角度看，仅仅进行财税体制改革还不够，还必须改革现有的转移支付制度，增加一般性转移支付，减少专项转移支付，以便使地方政府能够公平、透明地得到来自上级政府的“纵向转移支付制度”，尤其要是让地方政府能够更多地获得拥有更大自主决策权的一般性转移支付 还要建立来自平级政府的“横向转移支付制度”：包括 无直接利益关系的“标准横向转移支付”。 利益相关者之间的“生态补偿机制”。,80,3、规范地方政府举债融资，削减地方政府债务包袱 然而，即使是解决了地方政府的自主财源以及转移支付收入问
45、题，地方财政仍然有可能入不敷出，再加上推进城市化往往需要基础设施建设先行，因而迫使地方政府不得不进行举债融资。 为此，规范地方政府举债融资机制、全面推开地方政府自主发债已势在必行。财税改革的突破口。 同时，建立地方资产管理公司，剥离因地方政府债务形成的不良资产，减轻地方政府债务负担；就像1991年解“三角债”；和1998年剥离不良资产，国有银行改制。 但前提是，必须实行地方自治，防范道德风险。,81,4、规范地方融资平台，缩小投资者认识差距 除了发行地方债等直接融资手段之外，还必须考虑银行贷款等间接融资方式，因此，如何强化地方政府融资平台的自我约束机制也必须加以统筹考虑。 地方融资平台的风险，
46、投资者认为地方政府会兜底；而地方政府认为只承担有限责任；必须分类规范。 由此可见，从地方财源的角度来看，财税改革不能单打一，而必须将上述四个方面统筹规划，实行“地方税制健全化、转移支付透明化、地方发债市场化、地方平台规范化”这样一种“小四位一体”的财税配套改革措施。,82,（三）“大四位一体”财税行政改革方案建议 1、财税体制改革 之所以将上述措施称之为“小四位一体”改革，是因为仅有这四项改革措施还不够。 2、重新划分事权 按照财税改革规律，应当先分事权，再分财权。1994年分税制改革取得了巨大成就，但美中不足的是，在划分财权之前，由于时间紧迫、认识不足等原因，没有来得及调整事权，结果导致实行
47、分税制以后，事权层层下放，财权层层上收，地方财政不堪重负。 所以，在实行财税改革之前，还必须尽快重新划分事权，分清各级政府之间支出责任。,83,3、压缩政府层级 但是，要重新划分事权就会面临一个十分棘手的现实问题：究竟是按照我国现行五级政府的组织架构来划分，还是按照国际上通行的三级政府组织架构去划分？如果按照现行五级政府架构划分，一则会困难重重，二则会交叉重叠，三则将来迟早还得进行再改革，弄得不好就会形成反复折腾的被动局面。 因此，与其如此，不如此次改革一步到位，直接按照三级政府的组织架构划清政府间事权与支出责任。因此，必须首先压缩政府层级。 一方面，应加快推进省直管县进程，实现财政、行政、人
48、事三重体制并轨； 另一方面，要将乡镇政府尽快转变为县政府的派出机构，以减少基层政府层级。,84,4、调整行政区划 但是，如果实现了政府层级的“扁平化”之后，又会出现省级政府权力过度集中、管理幅度过宽的问题，为避免这种现象就必须重新调整行政区划，将省级政府的管辖范围适当缩小，办法之一是设立直辖市。 由此可见，财税体制必须实行“压缩政府层级调整行政区划重新划分事权健全财税体制”，这样一种“大四位一体”改革，否则的话，改革将有可能顾此失彼，半途而废。,85,第四部分 关于金融改革 路线图：三大基础性改革 突破口：建立存款保险制度,86,一、利率市场化提高市场的资源配置效率 利率市场化有利于发挥金融市
49、场配置资源的作用；因为管制利率会形成商品价格的扭曲，导致经济产业结构和商品投入结构的扭曲，造成不同经济成分之间的经济关系扭曲。 利率市场化有利于压缩民间借贷空间，防范资金体外循环；因为当前民间借贷风险形成的原因之一在于提高存款准备金率和保持负利率之间的扭曲。 利率市场化有利于尽快人民币国际化、汇率市场化进程。,87,利率市场化，就是归还金融机构的自主定价权； 利率市场化，就是归还客户的选择权，克服负利率下金融机构对存款人的掠夺； 利率市场化，有助于充分反映金融产品和金融服务的多样性、差异性，反映各自供求关系的变化，反映金融机构对风险的判断和定价； 利率市场化，作为货币政策的传导机制，有助于反映宏观调控的需要，完善货币政策间接调控机制。,88,利率市场化，有助于促进金融机构之间公平竞争； 有助于中资金融机构在开放条件下提高竞争力； 有助于化解中小企业融资难。管制利率条件下，利率虽低，但是到不了中小企业手里。 但是，利率市场化的条件之一：公平的市场竞争环境，财务硬约束的金融机构！否则就会出现高息揽存。,
