1、第二章、社区管理体制,kqc,第三章、社区管理体制,第一节社区管理体制概述 一、社区管理体制的内涵 二、我国社区管理体制的基本框架 三、社区管理体制的构建原则 第二节、社区管理组织 一、社区管理组织概念 二、社区管理组织的分类 三、正确处理社区管理组织之间关系 四、社区管理组织的功能 第三节 我国社区管理体制的历史沿革 一、走入历史的单位制 二、身陷困境的街居制 三、社区制 第四节 我国社区管理体制改革 一、我国社区管理体制改革的必要性 二、完善我国社区管理体制改革的具体措施 三、社区管理体制改革的发展趋势与特点,第一节社区管理体制概述 一、社区管理体制的内涵,对于什么是社区管理体制，学者们各
2、有自己的观点和看法。陶铁胜认为：“社区管理体制是指社区管理的组织体系及运转模式，它要以社区管理基本内容为基础，与社会外在环境和社区发展的方向相适应，是实施管理的组织结构、职能权限划分和管理方式、工作方法的总和。” （ 陶铁胜：社区管理概论，36页，上海，上海三联书店，2000）并且认为，社区管理体制具有开发性、综合性、服务性、社会性和科学性等特点，构建社区管理体制必须要结合中国具体的国情，结合改革开放的进程，坚持，理论联系实际，同时坚持开展法制建设，只有这样，社区管理体制才能符合现实的要求，才能保证社区管理能够依法、有效地运行。,徐永祥在社区发展论中认为：“社区管理体制，亦称社区管理制度，是由
3、社区发展动力、利益主体、权力结构、运行机制和监督机制等多方面内容构成的综合性、系统性的管理制度。”（ 徐永祥：社区发展论，143页，上海，华东理工大学出版社，2002。）界定社区管理体制的概念，首先要理解什么是体制。体制一词，根据捂辞海的解释，是指国家机关、企业和事业单位的机构设置及管理权限划分的制度。因此，社区管理体制是指社区管理的组织体系及其权力配置关系以及各种管理制度。具体而言，社区管理体制包括四个部分，即社区管理的组织体系系、社区管理的权责体系、社区管理的法律制度体系和社区管理的工作体系。,社区管理体制是一个历史范畴。一定的社区管理体制，是特定的历史环境和时代条件的产物。在不同的社会背
4、景下，社区管理体制不同。如计划体制下，我国社区的管理体制主要是行政性的。组织结构为行政直线型，即市一区（县）一街道（镇）一居（村）民委员会这样一种倒三角形结构。管理职能以政府为主，居民委员会等社区组织成为国家行政管理体系的“末端”，其管理职能不能得到充分发挥。运作方式是行政命令式。旧体制下，单纯利用行政手段难以做到对社区资源的有效配置，对各方利益和需求的统筹兼顾，也难以做到真正意义上的依法治理。,二、我国社区管理体制的基本框架 （一）社区管理的组织体系,社区管理的组织体系是指参与社区管理的各类组织，既包括政府组织，也包?括社区自治组织；既包括社区管理工作组织，也包括社区保障监督组织。在结构上应
5、是多层次、多系统的网络式结构，所谓多层次是指由市（区、县）一街道（镇）一居（村）民委员会一居民代表组成的多级管理体系；所谓多系统是指由政府行政管理系统、社区自治管理系统、社区生活服务管理系统组成的横向管理系。,基于我国的国情，目前完善我国的社区管理组织结构建设的关键是：一要理顺关系。理顺纵向上的管理体系，保证权力重心下移；理顺横向上的部门关系，完善社区服务网络，增强社区职能。二要健全社区内部组织管理体系。在机构设置上，逐步完善社区党组织、社区代表大会、社区居民委员会、业主委员会等社区管理组织建设；进一步完善工作体系，强化社区服务、社会保障、治保调解、环保卫生、文化教育、计划生育等工作。,（二）
6、社区管理的权责体系,职权划分是指依法确立政府、社区自治组织、社区服务组织的管理职责与权限。依法确立政府在社区管理中的职责权限的关键是加快政府职能转变，本着政府引导、社会广泛参与原则，政事、政企、政社分开原则，加快社区中介组织的培育与发展，实现“小政府、大社会”的管理框架。在城市社区，要加快理顺街道办事处与社区的职责关系。街道办事处的职能主要包括：全面负责社区发展的规划，履行社区管理中的执法权和监督权。同时应加强社区制度建设，尽快出台社区自治章程等相应的管理规定，对社区成员大会、社区议事委员会、社区委员会、社区单位等在社区管理中的职能、工作制度和行为规范以及评价制度进行规范和确认。,（三）社区管
7、理的法律制度体系,健全的社区建设法律体系是加强社区管理的前提。目前我国社区建设的立法工作严重滞后，如现有的有关城市社区街道办事处的法律规范，是1954年第一届全国人大常委会通过的城市街道办事处组织条例。由于该条例不能指导现在的街道办事处工作，而又没有新的法律规范，使得街道办事处职能错位、事权脫节、任务繁重，社区各种力量形不成合力，造成了社区工作混乱。作为规范城市社区居民自治组织的城市居民委员会组织法，虽然自1989年通过至今只有10多年的时间，但是，10多年来，随着社会主义市场经济的提出和逐步建立，城市建设飞速发展，居民委员会在社区建设中的地位、作用、任务、职能都发生了巨大变化。由于立法滞后，
8、使得居民委员会难以实现自治、权责利不统一、居委会与社区各组织之间矛盾突出，直接影响居委会作用的发挥。,社区管理法律制度体系包括以下内容，一是以法律的形式确立新建立的社区居民委员会等组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务，依法划定其与政府行为的边界。二是通过法规和规章，赋予社区各类工作委员会或执行机构以一定的权力。如在社区的治安、卫生、公共设施保护等方面，必须使相应的职能机构能行使管理、检查、监督、处罚等权力，使社区组织能有效地发挥应有的作用。三是通过各项制度，确立社区内各类组织的职权范围及其相互关系，建立对各组织机构工作的内外监督制度。,（四）社区管理的工作体系,社区管理的工作体系主要包括社区
9、管理的内容和工作方式方法。现阶段我国社区管理的主要内容包括社区服务、社区卫生管理、社区文化管理、社区体育管理、社区环境管理、社区治安管理和社区社会保障工作。此外，各地区要因地制宜地确定社区管理的内容。也就是说，各地区在加强社区管理的过程中，应根据本地经济和社会发展的水平与现有工作基础，从实际出发，分类指导，从基础工作做起，标准由低到高，项目由少到多，不断丰富内容，力戒形式主义，逐步完善社区管理工作。,在管理方式手段上，社区管理要强化制度规范，开展标准化管理，形成各级党政组织发挥宏观调控作用，运用行政、经济、法律、思想教育手段进行政策调节和财力支持，社区自治组织运用组织、发动等具体管理方法进行自
10、治管理的有效的综合机制。,三、社区管理体制的构建原则,建立同市场经济和现代社会相适应的社区管理体制必须遵循一系列原则，如“重心下移，立足基层”的原则、“条块结合，以块为主”的原则，“党政主导、各方参与”的原则，“管理与服务相结合”的原则等。,构建原则,（一）“重心下移，立足基层”（二）“条块结合，以块为主”（三）“党政主导，各方参与”这个原则要求我们在构筑社区建设管理体制时，一方面要维护社区党红组织的领导核心地位和区政府、街道办事处（乡镇政府）的主导地位；另一方面又要充分调动各方面的积极性，广泛吸收社区内各单位和居民代表参与决策和管理过程。社区管理不是单纯的政府行为，也不是单纯的民间活动，而是
11、在党委的领导和政府的指导下整合社区内企事业单位、居民群众和社会中介组织各种力量共同建设社区的过程。,（四）“管理与服务相结合”对于社区建设来说，服务是宗旨，管理是保证，建设是基础。社区管理和社区服务紧密相关，是一项完整的系统工程。随着人民生活水平的提高，社区管彦理的水平、社区服务的质量同居民的生活、工作与学习的关系日益密切。因此比，必须建立有效的管理机制，将相应的管理和服务责任落实到市、区、街道（乡镇）、居委会（村委会），形成责任清晰、管理有序、服务完善的社区管理体系，真正寓管理于服务之中。社区建设实践表明，社区建设的管理体制必须充分体现管理与服务相结合的原则。,第二节、社区管理组织 一、社区
12、管理组织概念,现代社会的社区管理，本质上讲是国家和社会公共部门对社区公共事务的社会性管理活动。因此，政府组织是社区管理中发挥主导作用的组织。但是现代社会中，社会职能已高度分化，社区的公共事务涉及国家、市场和社会各个领域，社区需要的满足和社区问题的解决绝不可能仅仅依赖政府部门，也不可能只靠社区自身的努力，因此，这在客观上就要求多种组织参与，共同对社区公共事务进行管理。,所谓社区管理组织就是指能够对社区事务进行管理的社会组织，具体而言，就是指以居民会议、居民委员会为主体，在社区党组织领导和基层政府组织的指导下，与业主委员会、物业公司、社区中介组织等共同构成的网络体系。社区管理组织为社区而产生，为社
13、区而发展，是社区存在的具体要求和体现。社区管理组织一般具有下列基本特征：社区性。所谓社区管理组织的社区性，是强调社区管理组织是为了兴办、维护与实现、管理社区公共事务而存在的。地域性。所谓社区管理组织的地域性，是指社区管理组织是一种地缘关系性质的组织，既不是血缘关系，也不是业缘关系。其活动范围主要在社区，一般不会超越社区范围。双重性。所谓社区管理组织的双重性，是说社区管理组织的功能具有双重性，社区管理组织既有服务性又兼有管理性。社区管理组织对社区公共事务或社区公共空间首先是提供服务，满足社区服务需求。同时，还负有社区公共事务或公共空间的管理责任。在很多情况下，管理是通过服务实现的，“寓管理于服务
14、”。,二、社区管理组织的分类 （一）社区党组织,社区党组织是中国共产党常设在基层社区的组织机构。通常情况下，一个社区居民委员会设一个党支部，即“一居一支”。社区党支部是社区工作的领导核心。社区党支部在街道党委领导下开展工作。随着我国社会主义市场经济体制的建立和社会体制改革步伐的加快，我们社会生活的大环境发生了重大变化，出现了“四个多样化”（经济成分的多样化、经济利益的多样化、社会生活方式的多样化、社会组织形式的多样化），这对我们开展社区党建，增强社区管理、协调、服务能力提出了更高的要求。因此，许多地方开始在社区建立党委。社区党委的成立，将进一步整合社区党建工作资源，增强社区党建工作力量，进一步
15、理顺社区党组织与其他各种组织及辖区单位的关系，有利于社区党组织更好地发挥领导核心作用。,（二）街道办事处（乡镇政府）,街道办事处是区人民政府的派出机关，接受区人民政府领导，依照法律、法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职能。街道办事处的设立、变更或者撤销，应当根据地域条件和居民分布状况，满足便于联系群众和有效管理的要求。街道办事处的设立、变更或者撤销，要向所在区人民政府提出申请，市民政局审核同意后报市人民政府批准。街道办事处一般设主任1名，副主任若干名。街道办事处主任、副主任由区人民政府任命。街道办事处按照精干、高效原则，下设社会发展、市政管理、社会治安综合治理、社会保障、财政经济等机构，
16、由街道办事处提出报请区人民政府批准。街道办事处的行政经费和办公用房，由区人民政府按照国家和本市有关规定负责解决。,在农村地区，乡镇政府作为基层政府组织，由决策管理机构和决策执行机构组成。决策管理机构是乡镇社区管理委员会，它下设办公室，具体负责管理社区委员会的日常事务。社区管理委员会和办公室都由村民代表大会选举产生。决策执行机构主要是指乡镇政府各职能部门以及工商、税务、派出所等上级政府的派出机构。,（三）居民会议（村民大会）,现行的中华人民共和国城市居民委员会组织法明确规定了居民会议和居委会是仅有的两个能代表居民的组织机构。该法第九条规定：“居民会议由十八周岁以上的居民组成。居民会议可以由全体十
17、八周岁以上的居民或者每户派代表参加，也可以由每个居民小组选举代表二至三人参加。居民会议必须有全体十八周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表的过半数出席，才能举行。会议的决定，由出席人的过半数通过。”同时中华人民共和国城市居民委员会组织法第十条规定，居民委员会向居民会议负责并报告工作；第十五条规定，居民会议有权制定居民公约；第十六条规定，居民会议可以讨论决定是否集资用于社区公益事业。,中华人民共和国村民委员会组织法第十八条也明确规定村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。因此，居民会议（村民会议）是社区最高权力机构。居民会议（
18、村民会议）可以充分地表达民意，集中多数人的智慧，减少盲目和冲动，这不仅有利于群众对社区居委会（村委会）的监督，也有利于民主决策，保证社区自治。,（四）居民委员会（村民委员会）,居民居委会和村民委员会，是社区群众性的自治组织，是社区的主体组织和社区成员的法定代表。我国宪法第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织”。中华人民共和国城市居民委员会组织法第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。中华人民共和国村民委员会组织法第二条也明确指出，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，
19、实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”居民委员会（村民委员会）要根据社区管理要求，建立健全各项制度、章程。要根据工作需要，规范工作程序，实现社区自治。,（五）社区中介组织,社区中介组织是社区专项服务的主体，对增强社区凝聚力，提高居民参与意识起着重要作用，要逐步承接从政府部门中剥离出来的部分社会职能，承办各类社区服务，满足社区成员的多层次需求。社区中介组织主要是指各类福利性、服务性、中介性组织，如社区福利组织、志愿者组织、慈善组织、社区服务组织或一些行业性组织，如体协、舞协等。,（六）业主大会和业主委员会,业主大会和业主委员会是社区居民参与社区管理的又一新的组织形式。随着住宅的市场化和商
20、品化，越来越多的居民不再是单位住房的租客，而是房屋物业的所有人。因此，生活区的卫生状况、环境质量、配套设施等都与他们的生活息息相关，社区成为居民重大利益所在。他们开始要求自主地决定社区的事务。在这种情况下，业主大会和业主委员会便应运而生了。物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。业主委员会由业主大会产生，在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理，它是依法成立的群众性自治组织，依据法律法规，具有作为诉讼当事人的资格。,1949年以后新中国的房屋管理主要以行政性管理模式为主，房管部门行使业主和管理者的双重权利，担负着业主和管
21、理者的双重角色。自1978年以后，尤其是随着住房制度改革进程的加速，房屋产权多元化，房屋管理模式也开始发生根本性的变化。1981年，深圳市第一家专业性的物业管理公司深圳市物业管理公司挂牌，表明我国房屋管理体制开始发生变化。1994年3月，建设部颁发了城市新建住宅小区管理办法（1994年第33号令），这是建国以来我国有关物业管理的第一个法规。1995年8月，在青岛召开了第一次全国物业管理工作会议，对推动我国物业管理工作的发展起了重要作用。随着住房制度改革的深入，原来单一公房产权开始向私人产权转化，诞生了以业主（产权人）为中心的物业管理模式。,（七）物业管理公司,物业管理公司是指具备相应资质条件并
22、按照法定程序成立的从事物业管理服务的经营性企业法人。物业管理公司接受物业所有人的委托，依照国家有关法律法规，按照合同或契约形成管理权，运用现代管理科学和先进维修养护技术，以经济的手段对物业实施多功能全方位的统一管理，并为业主和物业使用人提供高效、周到的服务，使物业发挥最大的使用价值和经济价值，同时构筑一种和谐、健康、向上的人文环境，推动整个社会进步。,三、正确处理社区管理组织之间关系 （一）正确处理党组织与其他社区管理组织的关系,社区党组织是社区管理组织的领导核心，主要体现在政治、组织、思想等方面的领导。处理党组织与其他社区管理组织关系的总原则是：既要充分发挥社区党组织的领导核心作用，又要支持
23、和保障基层自治组织依法开展自治活动。逐步实现社区管理由计划经济体制下的以行政管理为主向市场经济条件下的以社区自治为主转变，引导和组织社区群众自我管理、自我教育、自我服务。,党组织和其他社区管理组织在社区管理中都具有基础地位，但二者是有明显区别的。社区党组织作为上级党委的派出机关，是地区性、社会性、群众性、公益性工作的主导力量，担负着领导、组织、指导、协调社区工作的重要政治责任。总的来说，党组织与其他社区管理组织之间是领导和被领导的关系，与社区有关部门的派出机构是双重领导关系，与辖区内其他单位的党组织是组织、指导、协调关系，与辖区内的无主管经济组织是组织领导关系。,（二）正确处理社区自治组织和政
24、府的关系,社区发展有赖于政府和非政府组织的介人，更有赖于社区居民的参与。社区参与的形式和途径是多样化的。社区自治是社区参与的高级阶段、高级形式，也是社区参与的制度保障条件之一。社区自治组织与政府的关系主要体现在：1. 社区自治组织的生成依赖于政府的扶持 政府始终是我国社区建设和发展的主导力量。我国长期处于计划经济体制下，居民的社区意识比较淡薄。社区建设主要依靠政府自上而下地推动，社区自治组织的生成和发育离不开政府的支持。因此，现阶段政府对社区建设的主导作用必不可少。但政府的主导作用不是指什么都管，而是应当主要体现在制定发展规划、提供政策法律扶持和财力保障上。,2社区自治组织的生成本身就是政府行
25、为的结果,通过体制的改革，政府把一部分非政府的社会职能剥离出来并还给社会和社区，把一部分制度成本高、管理效果差的领域或部门放给社会与社区，以节省管理成本，提高行政效率。而接受或承托这些职能和权能的，只能是社会中介组织或社区自治组织。但政府的职能转变和权能下放，并不等于其对社会的放任自流。为了避免职能剥离和权能下放带来的社会秩序的混乱，政府既需要扶持各类社区自治组织的发育和发展，又需要制定政策法规来规范和约束社区自治组织的行为，促使自治组织有序发展。,3. 社区自治组织的发展与实践可以推动政府管理民主化,社区自治组织的发展，其实质是基层社会民主建设的发展，是居民在社区中当家作主的体现。这种基层民
26、主、社区民主发展得越好，就越能密切与加强党和政府同居民群众的联系。在社会转型中，在社区建设与管理的实践中，政府应该通过转变职能，将部分微观的社区管理和服务职能转让给社区自治组织。这不仅可以使社区自治组织获得前所未有的发展空间，促进我国基层社会的民主发展，而且还可以加强政府自身的宏观调控能力，降低政府的管理成本，提高行政效率。社区自治组织既需要政府的支持，又可以促进政府的工作。社区参与和社区自治是城市、农村基层社会民主的基础和核心内容，也是我国社会主义民主的组成部分之一。无论如何，在我国社区建设、社区发展和社区管理的实践中，应从制度上营造和完善有助于社区参与和社区自治的条件，鼓励多样化的社区参与
27、和社区自治，切实解决影响社区参与和社区自治的主要矛盾及问题。,（三）正确处理居委会与物业公司的关系,社区物业管理的迅速发展，给城市社区管理模式带来了巨大的冲击，这是社会经济发展的一大成就。然而由于物业管理行业的发展缺乏应有的规范，这就带来了居委会同物业公司之间的许多矛盾。应该说，居委会和物业公司是两个不同性质的组织。居委会是社区居民的基层群众自治性组织，它属于政治范畴；而物业公司则是从事物业管理服务的经营性企业法人，是十分明确的商业性组织，属于商业范畴。既然二者的性质截然不同，关系是很好处理的。但由于人们对二者的性质认识不清楚，或者缺乏认识，在处理二者关系问题时有时出现不协调现象。,按照社区有
28、关法律规定，居委会有权对物业公司的工作进行监督，组织产权人和使用人对物业公司进行评议和决定是否解除聘用。这说明，物业公司虽然属于商业范畴，但要受到居委会的监督。在处理好二者关系的同时，还要注意培育和发展物业公司，形成参与社区建设和管理的良好机制。同时，必须加大立法力度，依法界定物业管理单位的服务性管理企业性质，使其回到经营的专业领域，即对物业及其配套设施的维护和管理，而将社区文化建设、家政服务、治安、拥军优属服务、社会救助服务等功能归位于社区居委会，这样也可避免许多不必要的管理纠纷。处理二者关系，一定要按照职责分明，依法活动的标准进行。居委会和物业公司要做到权责分明，不可超越本职范畴，越俎代庖
29、。过去在计划经济条件下，由于没有物业公司，居委会做了很多实质上属于商业范畴的工作。现在，在市场经济条件下居委会应该把这些工作退还给物业公司。相反，物业公司也应该把本属于居委会的工作交还给居委会。只有这样，二者的发展才能是和谐的，相互促进的。从社会的发展来看，这种逐步明确的分工也是有利于社区的不断发展和进步。,（四）正确处理业主委员会与物业公司的关系,业主委员会与物业公司都实行的是业主自治与专业化管理相结合的管理体制，共同管理一定范围内的物业。这就决定了它们之间具有一定的法律关系和经济关系。法律关系业主委员会和物业公司是委托者和被委托者的关系，是聘用和受聘的关系。在法律上，业主委员会有决定委托或
30、不委托、聘用或不聘用某物业公司的权力。二者无隶属关系，不是领导和被领导关系，不存在管理和被管理的关系。二者鸯在法律上是平等的。,经济关系物业公司提供的物业管理服务是有偿的，在提供一定的物业管理服务的同时，应获得相应的报酬。同样，业主为享受物业管理服务也要付出相应的费用。物业公司在业主方面的这种经济关系是通过物业管理委托合同确认和保证的。合同一经签订，双方就要分别行使与承担不同的权利和义务。物业公司应按合同规定及要求提供相应的管理服务，向业主委员会及所有业主负责，接受日常工作的监督。同时，业主委员会及广大业主需协助物业公司开展工作，按时缴纳合司规定的各项费用。,四、社区管理组织的功能,（一）满足
31、需求功能 （二）管理功能 （三）组织功能 （四）协调功能 （五）稳定功能,第三节 我国社区管理体制的历史沿革,新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（“街居制”）为辅的管理体制。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。但是，在我国经济转轨和社会转型之后，单位制逐渐被打破，单位管理模式趋于失效。街居制也由于基层社会的巨大变化而面临很多的现实难题，在管理上陷入困境。,一、走入历史的单位制,单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经
32、济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。单位制的形成具有历史背景，在当时起到了重要的社会整合作用，但也带来了制度性的后果，造就了总体性社会和依赖性人格。在我国改革开放后，所有制结构出现了变动，社会主义市场经济体制逐步建立，社会流动也迅速加剧，导致单位制渐渐走上崩溃的边缘，逐步走下历史的舞台。,单位制产生的原因主要有如下几点：首先，中国共产党在实现“从农村包围城市”夺取全国政权之后，工作重点转移到城市，但是我们党没有城市社会管理的经验。面对如何将广大的人民群众组织起来进行社会主义建设的问题，我们党只有从自己过去的军事组织经验中去寻找答
33、案。在战争年代，我们党形成了一套特殊的管理体制，即“公家人”管理，对以中共党员为核心的公职人员，包括党群团体、军队、政治机构和公营企事业中的成员，一律实行供给制，范围扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。这套管理体制使我们党和军队保持了强大的战斗力，取得了全国斗争的胜利。新中国成立后，虽然将实行多年的供给制逐步改成了工资制，但“公家人”管理模式通过单位制度得到延续。,其次，由于国家一方面尽力消灭市场关系并用行政手段控制资源的分配，另一方面又强迫企业承担起劳动者就业和永久性福利的责任，因而造成劳动者对就业场所的全面依附，其实质是个人对国
34、家的依附。再次，决定新中国国家组织过程的政治结构和原则使法律没有成为国家管理社会的主要手段，因而在实现了公有制基础上被纳入行政组织结构的经济组织成为国家对社会进行直接行政管理的组织手段。当在国家政治生活中居于绝对领导地位的党组织延伸到一切社会基层组织之后，劳动者的就业场所同时成为他们参与政治过程的主要场所。最后，对于个人来说，就业场所的党组织和行政当局不仅是劳动过程的管理者，而且在政治上和法律上都实际代表了党和政府。在社会生活受到国家行政权力全面控制的条件下，离开就业场所党政部门的认可和证明，个人的许多社会活动就无法进行（例如婚姻登记、户口登记、工作调动等等）。当社会上的各种就业场所逐一被纳入
35、计划经济体系后，单位社会就形成了。,（一）单位制的功能,从某种意义上说，单位制是为了应付新中国成立后的严峻形势，为了解决“总体性危机”而选择的一套社会组织体系。对于当时高度集权的政治体制的运作，对于高度集中的计划经济体制的实施，对于整个社会秩序的整合，单位制从组织上提供了非常有效率的保证，发挥了重要的功能，其历史意义不容否定。1政治动员2经济发展3社会控制,（二）单位制的后果,单位制在发挥历史作用的过程中，也不可避免地产生了一系列后果，有学者称之为“制度后果”。单位制造成的后果可概括为两个方面：一是就整个社会而言，形成了“总体性社会”；二是就社会的个体而言，产生了依赖性人格。,1总体性社会,孙
36、立平等人指出，1949年后，中国内地建立起的是一个总体性社会，即一种结构分化程度很低的社会。在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，国家政权对社会实行全面控制。而总体性社会的形成，是通过单位制这个组织中介来实现的。具体地说，首先，借助严密的单位组织系统，国家的动员能力极强，可以动员全国的人力物力资源，以达到某一经济建设和国家发展目标。其次，单位制的高度组织化，过去的“国家一民间精英一民众”的三层结构变为“国家一民众”的二层结构，国家直接面对民众，因而可以将各种讯息直接传达到民众手中，但民众却没有有效的形式实现自下而上的沟通，社会秩序完全依赖
37、国家控制的力度。再次，单位现象使得全部社会生活呈政治化、行政化趋向，社会的各个子系统缺乏独立运作的条件。由单位制而促成的总体性社会，克服了旧中国“一盘散沙”的总体性危机，但随着中国社会转型的到来，单位制的弊端逐步暴露出来，总体性社会也走到了尽头。,2依赖性人格,单位制通过资源垄断和空间封闭，实现了单位成员对单位的高度依附，造就了单位成员的依赖性人格。首先，在单位制度下，国家控制的资源通过单位来调配。对于单位成员来说，单位是生活福利的唯一来源，不仅工资收入来自单位，而且诸如住房、副食品补贴、退休金、救济金、医疗保障等都来自于单位。由于体制外没有自由流动资源，离开单位就等于失去一切。其次，单位制还
38、限制了其成员的生活空间。一方面，单位通过提供各种福利设施，如学校、医院、食堂、浴室等，满足单位成员的基本需求。这种单位内部的自足性，大大降低了人们在单位外交往的可能性。另一方面，单位成员更没有自由流动的空间，单位将每个人员牢牢地固定在每一个工作岗位上，“能进不能出，能上不能下”，调动工作是非常困难的，整个社会流动是少之又少，因而每个单位成员的生活空间是相对稳定和封闭的。总起来说，单位通过垄断政治、经济、社会资源，形成了对单位成员的支配关系；通过严格控制单位成员的社会自由流动，造成了单位成员空间的封闭。没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，单位成员只有全面依附单位，最终造就了赖性的人格。,（三
39、）单位制的崩溃,改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，包括个体私营经济在内的各种经济成分获得快速发展，社会结构不断分化，城市社会发生了根本性变革。社会的转型对单位制为主体的二元城市基层管理体制构成了巨大挑兆战。一方面，社会组织的多样化特征日益明显，出现了许多不具有传统“单位”糙特征的行业和组织，且从业人数增长很快；另一方面，20世纪90年代以来单位运作的医疗、住房、养老保障等福利制度逐步走向社会化，单位成员在单位之外获得资源的选择机会不断增多，从而对单位的依赖不断减弱。再加上流动人口的内增加、居民闲暇时间的增多，老龄化社会的来临等，这一切都使得城市基层管理理的内容越来越多、越来越杂
40、。在社会转型的大背景下，单位制整合社会的组织功能日益弱化。这些都使得单位制失去了生存的土壤，不得不走向崩溃瓦解的地步。,二、身陷困境的街居制,地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组组织来开展工作，通称为街居制。街居制建立的初衷是为了弥补单位制的不足，以便对城市中因各种原因无法被纳入正式单位组织的居民实施有效的社会管理。街居体系经历了50多年的发展变化，但一直扮演着政府的“脚”的角色，简单地地被动地执行上级下达的任务。在社会快速转型的今天，街居制面临着很多新的问题，越来越不符合城市社会发展的需要。,（一）街居制的演变历程 1.创立阶段,1949年新中国成立后，党和国家的工作重
41、点开始从农村向城市转移。为了加强城市政权和城市管理工作，全国很多城市都出现了街道一级组织和居委会组织。1950年3月，天津市按照居民居住状况建立的居民委员会，揭开了我国城市居委会组织的历史序幕。,在1952年的国庆典礼上，毛泽东主席看到整齐有序的市民队伍，对彭真同志感慨道：“还是把市民组织起来好！”随后，彭真于1953年向中央提交了关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告。该报告建议：“街道的居民委员会必须建立，它是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿；城市街道不属于一级政权，但为了把很多不属于土厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出
42、所的负担，还需要设立市或区政府的派出机关街道办事处。”在1954年第一届全国人大四次会议上，制定并通过了城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织条例。按照规定，街道办事处的任务是：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。居民委员会的任务是：办理有关居民的公共福利事项，反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作、调节居民间的纠纷等等。,2膨胀阶段,在1958年兴起的大跃进、人民公社运动，使街道的机构和职能迅速膨胀。以上海市五里桥街道为例，1960年，街道党委成立，4月开始试办城市人民公社，实行“政社合一”，
43、实际上是党、政、社高度合一，街区权力达到前所未有的高度集中，党几乎控制街道内全部权力。当时，街道内的两个派出所、两个菜场、房管所、粮管所、地段医院都接受街道党委统一领导。街道办的组织机构达到5个：分别负责秘书、文教卫生、生产生活、油粮等，工作人员达到39人。人民公社作为一级政权组织，又是经济生活组织、社会生活组织，它在管辖的街道、里弄所在的街区里，全面实行基层行政管理，组织生产，负责司法、公安、卫生、医疗、文化、教育以及社会福利、社会服务、社会救济等职能，权力空前膨胀。但是，随着大跃进战略的失败，这种体制终究没有维持多久。由于街道权力的迅速回落，促成了单位体制的出现。,3曲折阶段,1966年至
44、1976年的“文化大革命”时期，街居体系遭到了严重破坏。、，在极左路线的影响下，有些居委会实行了军事编制，有些居委会干部被当成“当权派”。随着各级“革命委员会”的建立，街道办事处改组为街道“革命委员会”，居委会也相继改称为“革命居民委员会”，主要任务是抓阶级斗争，从而严重背离了为民服务的方向。,4恢复与发展阶段,1978年党的十一届三中全会以后，街居体系得到恢复，并获得快速发展。979年，街道革命委员会被撤销。1980年，全国人大常委会重新颁布了城市街道办事处条例、居民委员会组织条例，街道办事处、居民委员会的机构和职能得以恢复。此后，街道办事处和居委会都进入了一个大发展的新阶段。就街道办事处而
45、言，其发展表现为：一是工作对象大大拓宽，随着经济体制改革和社会结构转型，街道工作的对象扩展到了辖区内所有的居民和所有的单位；二是工作任务大大拓展，随着城市管理的改革和居民需求的多样化，目前很多街道办事处的任务已经拓展到了100多项；三是机构设置和人员编制大大扩充，目前许多街道办事处的人员达数十人乃至超过了100人，组织机构也早已“科室化”了。就居委会而言，1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过并颁布了城市居民委员会组织法，居委会工作得到了很大发展，主要表现为：一是工作范围进一步拓宽，拓展到社区的方方面面，包括宣传法律、法规和国家政策、维护居民的合法权益、办理公共事务、调节民间纠纷等；二
46、是居民自治水平进一步提高，现在已经在条件成熟的社区开始了居委会直选的试点；三是居委会动员居民和辖区单位普遍开展了便民利民的服务活动。,（二）街居制的现实困境 1职能超载,在经济和社会发展的进程中，我国城市基层管理出现了很多新的领域，街防居制的负载量越来越重。首先，单位制的瓦解导致单位职能的外移，要求街居来承接。现代企业制度的建立、事业单位分类管理制度的推行以及机关单位后勤勤体制的改革，使得各单位将自己原来承担的政治行政职能、社会职能剥离出来，回归给政府和社会。在目前我国社会中间组织不发达的情况下，现有的比较成熟的街居体系几乎成了唯一的接受主体。,其次，随着人口的老龄化、无单位归属属人员以及外来
47、人口的增多，给街居增添了更多的管理、服务工作。目前，中国已经进入了老龄化的社会，各街区的老龄人口尤其是离退休人员显著增多，老年人口的活动空间基本上是家庭所在的街区，这就势必要求每个街区都要为众多的老年人提供良好的生活环境和生活条件，开展专门为老龄人服务的医疗保健、文化娱乐等项工作。改革开放以来，非公经济快速发展，“无单位归属人员”中除了原有的少数未就业的家庭妇女和个别的社会闲散人员外，增加了大量的个体户和私营企业主、待业青年和失业下岗人员等。对这些不断增加的“无单位归属人员”，街居组织要加强思想教育和社会管理工作，起到社会整合的作用。随着城乡社会流动的加剧，城市街区的外来人口越来越多。外来人口
48、既给街区的发展做出了贡献，也给街区的管理工作带来了压力。因此，目前街区的管理对象除了作为主体的正式居民外，也包括居住在本街区的非正式居民；街区工作的内容除了为正式居民提供管理和服务外，还需要对外来人口进行管理和提供服务。再次，我国城市管理体制的改革，提出了管理重心的下移，由此带来了原来实行“条条”管理的很多部门将任务下放到街区，给街区增加了很多新的管理内容，如市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理项目。综上可见，我国目前的街居体系不仅承接了单位剥离出来的职能，还增加了很多新的管理领域；不仅要承担行政功能，还要承担社会功能，甚至有些街区还承担部分经济功能。街居体系的职能已经大大超
49、载，但仍不能满足社会发展的需要。,2职权有限,虽然街居体系承担了原来单位外移的职能以及新出现新增加的工作任务，但街居的权力却依旧十分有限。从街道办事处来说，区级政府及各职能部门的“漏斗效应”将大量的事务“漏”到街道一级，但街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承接这些事务，不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，而且没有独立的行政执法权和完全的行政管理权，只能受制于各职能部门的委托或充当行政职能“传递者”的角色。由于“条块分割”的存在，街道的能力是十分有限的。虽然许多城市管理的任务层层落实到街道，但由于街道没有明确的职权，往出现的情况就是“看得见，摸得着，管不了”，而“条”上各机构虽有权管，但由
50、于只对上级负责，造成“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面。从居民委员会来说，其工作人员的津贴、办公经费、活动开支等都是经由街道下拨控制，居委会一般没有财务支配权，而街道可以擅自占有居委会的财产或收益，居委会的支出项目则要由街道办事处批准。此外，有些街道实行给居委会编制的做法，进一步加重了街道与居委会“上下级”关系的色彩，“指导”为虚，“命令”为实，居委会的工作相当被动。,3角色尴尬,职能超载，但职权又十分有限，使得街居的角色陷入了尴尬。街居组织处于政府和居民之间，但从目前的情况来看，街居倾向于政府一边，变成了政府的脚“，只是被动地执行市、区一级政府下派的任务。在这一点上，居委会的尴尬地位更加突出。居委会群众性自治组织的地位实际上被虚化，居委会除了按照居民委员会组织法规定的日常工作外，还要承担区、街道各部门交办的名目繁多的工作任务，实际上居委会变成了各级党委、政府部门工作的承受层、操作层和落实层，工作不堪重负，整日忙于应付，“上边千条线，下面一根针”。这样一来，居委会的自治功能得不到实现，导致居委会法律地位的悬空，不能体现居民的主体意识和参与意识，因而也就很难赢得居民的认同。居委会对上过分依赖，而向真正深入到居民中去，这种被动的局面长期下去造成政府权威在基层支持资源的流失。尤其在出现物业公司、业主委员会等组织后，居委会的工作面临着更大的挑战。,
