1、海峽兩岸義務教育政策演變和形成背景之分析林新發、王秀玲壹、前言教育發展是衡量國家競爭力的主要指標之一，國家越進步，人民接受教育的需求越高，而受教的普及，又會進一步促成國家社會的進步，形成良性循環。兩岸近年來在教育方面的發展，由於政府與民間的重視，有了極大的進展和變革，在二十世紀的 90 年代，世界各先進國家紛紛把教育改革視為重要的政策之一，兩岸亦不例外，有關兩岸近十餘年來義務教育政策的演變和形成背景，乃有探討的必要，本文旨在分析台灣政治解嚴、大陸實施改革開放以後，兩岸義務教育改革政策之演變和形成背景，並加以評析。本文的內容重點包括：（一）兩岸義務教育重要事件、法令和政策之演變；（二）分析教育改
2、革政策形成之背景；（三）提出結論和建議，作為兩岸教改推動與實施之參考。貳、兩岸義務教育政策之演變1987 年 7 月 15 日起台灣解除戒嚴，使台灣政治體制產生本質上的變化，1988 年報禁解除，教育民主運動開始萌芽，各類民間教育改革團體紛紛成立。1994 年 2 月公佈師資培育法 ，1994 年 4 月 10 日 410 教改聯盟，提出民間教改四大訴求：（1）實施小班小校（2）制訂教育基本法（3）廣設高中大學（4）教育現代化（黃武雄，1995；鄭崇趁，2001，頁 525） 。1994 年 6 月召開第七次全國教育會議，以推動多元教育、提升教育品質、開創美好教育遠景為會議主題（教育部，199
3、4） 。政府為加速教育改革，促進教育健全發展，特於1994 年 9 月 21 日正式成立行政院教育改革審議委員會，由中央研究院院長李遠哲博士擔任召集人。1995 年 2 月教育部出版中華民國教育報告書邁向二十一世紀的教育遠景 （教育部，1995a） 。1995 年公佈教師法 ，召開全國身心障礙教育會議出版中華民國身心障礙教育報告書充分就學、適性發展（教育部，1995b） 。1996 年開始推動教育優先區計畫（教育部，1995c） ，1996年 12 月行政院教育改革審議委員會經二年完成教育改革總諮議報告書 （行政院教育改革審議委員會，1996） 。1997 年教育部出版中華民國原住民教育報告書
4、 。1997 年 10 月發布大陸地區學歷檢覈及採認辦法 ，1998 年出版邁向學習社會推展終身教育，建立學習社會教育白皮書，揭櫫整個教育發展方向。1998 年行政院核定五年內挹注新台幣一千五百七十一億七千餘萬元，推動十二項教育改革行動方案 （教育部，1998） 。此項教育改革方案，可視為台灣跨世紀教育改革最大的艱鉅工程。1999 年 1 月公布地方制度法1999年 2 月修訂公佈國民教育法 ，1999 年 6 月立法院三讀通過教育基本法（林新發，1999） ，2000 年 1 月修正公布原住民族教育法及藝術教育法 ，2000 年 6 月修正公布少年福利法 ，2000 年 9 月教育部公佈國民
5、中小學九年一貫課程暫行綱要 （教育部，2001） ，2000 年 12 月公佈教育經費編列與管理法 ，2001 年 5 月修正公布教育人員任用條例 ，2001 年 8 月自國小一年級開始實施。2001 年 10 月修正公布私立學校法 ，2001 年 12 月修正公布行政程序法 ，2001 年 12 月修正公布特殊教育法 ，2002 年 6 月修正公布補習及進修教育法 ，2002 年 7 月修訂公佈師資培育法 （教育部，2002） ，2002 年 8 月 26 日教育部以台（91）國字第 91086079 函頒布實施國民中小學組織再造及人力規劃試辦方案 （教育部國教司，2001） ，2002 年
6、 8 月國小一、二、四年級，國中一年級全面實施九年一貫課程。國民小學五、六年級實施英語教學，亦有一些縣市自小學三年級甚至一年級開始實施英語教學。2003 年 1月增修訂公佈教師法，2003 年 2 月公布家庭教育法 。1970 年代末期大陸實施改革開放政策，鄧小平於 1978 年曾指出：我們要全面地、正確地執行黨的教育方針，端正方向，真正搞好教育改革，使教育事業有一個大的發展，大的提高。 ，1980 年中共中央、 國務院頒布關於普及小學教育若干問題的決定 ，1982 年召開首次全國中小學勤工儉學工作會議，1983 年鄧小平為景山學校題詞：教育要面向現代化，面向世界，面向未來 ，1985 年 5
7、 月，黨中央召開改革開放以來第一次全國教育工作會議（以簡稱全教會） ，發布中共中央關於教育體制改革的決定明確指出把發展基礎教育的責任交給地方，有步驟地實行九年制義務教育 ，並建議訂定義務教育法，1985 年 6 月設立國家教育委員會，1986 年 4 月 12 日，中共第六屆全國人大四次會議通過中華人民共和國義務教育法 ，同年 7 月 1 日起施行。9月 11 日， 國務院辦公廳轉發國家教委 、財政部、勞動人事部之關於實施義務教育法若干問題的意見 ，希望有計劃的推動基礎教育改革，1988 年 2月頒發掃除文盲工作條例 ，1989 年實施希望工程 ，1991 年國務院發布禁止使用童工規定 ，19
8、92 年 3 月 14 日， 國家教委經國務院批准發布中華人民共和國義務教育法實施細則 。1993 年 2 月，中共黨中央和國務院印發中國教育改革和發展綱要 ，提出 90 年代全國基本普及九年義務教育全國基本掃除青壯年文盲的目標，在小學部分並強調辦學體制的改革、教育行政體制的改革、教學質量的改革、教學方法的改革、教學周邊條件的改革、多渠道籌措教育經費、加強教師隊伍建設、發展基礎教育改善辦學條件、逐步實現標準化等。1993 年 3 月 8 日， 國家教委下發普及九年義務教育評估驗收辦法（試行） ，逐步推進普及小學教育的目標。1993 年 10月通過教師法 。1994 年 6 月，中共黨中央和國務
9、院召開第二次全教會，具體動員和部署各地的兩基任務（兩基係指基本普及九年義務教育及基本掃除青壯年文盲） ，7 月 3 日發布國務院關於中國教育改革和發展綱要的實施意見。1994 年 8 月 23 日中共中央發布愛國主義教育實施綱要 ，1994 年 8 月31 日發布中共中央關於進一步加強和改進學校德育工作的若干意見 （教育部政策研究與法制建設司，2002，頁 373-391） 。1995 年 1 月發布中外合作辦學暫行規定 ，3 月通過教育法。1995 年起， 國家教委 、財政部共同組織實施貧困地區義務教育工程（1995-2000） 。6 月國家教委在河北省石家莊召開二片地區普及九年義務教育工作
10、會議。11 月國家教委在廣西壯族自治區桂林市召開三片地區普及九年義務教育工作會議。1995 年 12 月國務院發布教師資格條例 ，1996 年國家教委頒布普及九年義務教育及掃除青壯年文盲工作表彰獎勵辦法 、 義務教育學校收費管理暫行辦法 、關於殘疾兒童少年義務教育“九五”實施方案 、 關於進一步加強貧困地區、民族地區女童教育工作的十條意見 。1997 年， 國家教委頒布農村教育集資管理辦法 、 國家貧困地區義務教育助學金實施辦法 。1997 年 7 月國務院發布社會力量辦學條例 ，1998 年 3 月國家教育委員會更名為教育部，1998 年 8 月，教育部印發流動兒童就學暫行辦法 、 關於認真
11、做好“兩基”驗收後鞏固提高工作的若干意見 。1999 年 1 月， 國務院批轉教育部發布面向 21 世紀教育振興行動計劃 ，對兩基工作重申了要求。1999 年 6 月13 日中共黨中央和國務院召開改革開放以來第三次全教會，發布中共中央、國務院關於深化教育改革全面推進素質教育的決定 （國家教育發展研究中心，2001，頁 5） 。2000 年 2 月 1 日江澤民針對有的中小學存在片面追求升學率、學生負擔過重、思想政治工作薄弱、需要創造有利於青少年身心發展的生活環境等問題發表了關於教育問題的談話 。2000 年 12 月 14 日發布中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於適應新形勢進一步加強和改進中小學
12、德育工作的意見 。2001 年 5 月 29 日發布國務院關於基礎教育改革與發展的決定 ，2001年 7 月 26 日發布全國教育事業第十個五年計劃 。2001 年 9 月 20 日中共中央頒發公民道德建設實施綱要 （教育部政策研究與法制建設司，2002，頁422-474） 。以上兩岸一連串教育相關法規的頒布和教育政策的推行，目的均在配合當前政經、社會情勢以及未來世界發展趨勢，推動一系列教育改革，以期提高國民教育素質。參、教育改革政策形成的背景教育是促進政治民主、經濟成長、社會開放與文化發展的有利因素，但教育也受到政治、經濟、社會、文化與科技等相關層面的影響。所謂教育改革是指教育體系因應內外在
13、及未來環境的需求，主動或被動產生、接受、執行新的教育理念、進行有關教育行政體制、課程教材、教學方法、師資培育、環境與設備等之改革，俾改進教育現況、提升教育品質之理念與實踐的作為。教育改革工作需要兼顧理念和實踐，因缺乏理念的實踐是盲的，而缺乏實踐的理念則是空的。理念要能實踐才具有真實的價值，而實踐有了理念才能提綱挈領。兩者相互結合，教育改革才更有成功的希望。綜觀兩岸近十餘年來義務教育改革政策形成的背景，主要有（1）政經體制的轉型（2）人力資源的開發（3）順應時代潮流和發展趨勢（4）社會法制的重塑（5）黨政、學者與教改人士的領導（6）面臨問題的挑戰（7）素質要求的提高等因素，茲分別加以分析說明如下
14、：一、 政經體制的轉型台灣歷經數十年的發展，已由傳統農業社會轉變為現代工商社會，政治、經濟、文化受到現代化、工業化、科技化的衝擊，面臨結構性的調整和改變，教育改革乃成為一項影響深遠、牽涉最廣之重大改革，對二十一世紀台灣的自我定位、社會意識的凝塑、未來新文化的建立及國家競爭力的發展都有關鍵性的影響（行政院教育改革審議委員會，1996，頁 1-9） 。1980 年代是台灣政治轉型劇變的時代，也是教育改革運動開啟動力的時代。台灣政治的轉型，除了推及黨外運動及 1979 年的美麗島事件的影響外，1986 年台灣民主進步黨宣佈成立，1987 年解除戒嚴，使台灣政治體制產生本質上的變化，由軍事戒嚴邁向民主
15、憲政、從一黨獨大走向多黨競爭（羊憶蓉，1994） 。此種政治體制的轉型，提供教育改革的環境，激勵教育改革的種子，由於政治民主化的呼聲，喚醒了人民的權利意識；當然也使教育界及社會大眾進一步要求教育自由化和民主化。為了達到此一訴求，就必須加以組織，才會產生力量，因此教育改革團體開始形成。例如：振鐸學會籌備會 （1987） 、 教師人權促進會 （1987） 、 中華民國全國教育會 （1987） 、 人本教育基金會（1988） 、 主婦聯盟 （1988）等。大陸為了推動鄧小平改革開放政策，發展社會生產力，中共黨十二屆三中全會確定了經濟體制改革的決定，而其成敗的一個重要關鍵在人才，為了要解決人才問題，必
16、須使教育事業在經濟發展的基礎上有一個大的發展，於是在1985 年 5 月 27 日發布中共中央關於教育體制改革的決定 ，並指出教育體制改革的根本目的在提高民族素質，多出人才，出好人才 ，主張教育必須為社會主義建設服務，及配合大陸由計畫經濟體制過渡轉型為社會主義市場經濟體制作出貢獻，以實現國民經濟和社會發展計畫及二十一世紀社會主義現代化建設和復興中華民族的目標。二、 人力資源的開發台灣土地、自然資源有限，以往經濟快速的發展，依靠的是教育，使人力資源素質不斷的提升，近十餘年來台灣為提供產業結構轉型所需的人力，迎接二十一世紀面臨的挑戰與提升國際競爭力，在國民教育階段亦進行一系列的改革，以期激發個人潛
17、能、促進社會進步、提高國家競爭力，跨世紀的九年一貫課程即希望培養具備人本情懷、統整能力、民主素養、鄉土與國際意識，以便能進行終身學習之健全國民，在課程設計上以學生為主體，以生活經驗為重心，培養現代國民所需的十大基本能力（教育部，2001，頁 1-5） 。大陸 2000 年第五次全國人口普查為 12.66 億人，人口基數龐大，自然資源有限，資金資源長期不足。在二十一世紀知識經濟的條件下，勞動力和國際競爭力不再以廉價為主要的要素，而在很大程度上取決於其科學文化和技術素質，大陸希望把沈重的人口負擔轉化為人力資源，進入二十一世紀，知識經濟將深刻地改變人類的生產與生活方式，科學技術將成為影響國民經濟發展
18、和勞動生產率增長的主要因素，國民經濟和社會發展從依賴自然資源和資金資源更多地轉向人力資源，以為教育在社會主義物質文明和精神文明建設中，始終擔負著提高國民素質和創新能力的重大歷史使命。三、 順應時代潮流和發展趨勢台灣政治解嚴之後，開放海峽兩岸交流，國會全面改選，總統由全民選出，社會朝向自由化、民主化和多元化的方向發展。台灣社會變遷的結果，經濟逐漸轉型、政治趨向民主、社會走向多元開放。台灣社會各階層、各領域都在逐步加強自主意識及主體性的追求，二十一世紀的國際型態，資訊與傳播科技的進步，形成了地球村，終身學習的觀念乃逐漸形成。當人類社會邁向二十一世紀時，世界各地在社會、政治、經濟、文化上都發生重大的
19、變遷，這些變遷固然是全球性的，也是國家性的，在劇烈變動的世界中，各國卻瞭解教育文化的重要性，先後進行教育改革，以激發個人潛能，傳遞優良文化，促進社會進步（行政院教育改革審議委員會，1996，頁 1-2） 。大陸經過二十多年的改革開放和發展，社會生產力、綜合國力和人民生活水平已有了很大的進展，市場供求關係，使體制環境和對外經濟關係發生了重大變化，進入二十一世紀，經濟全球化趨勢增強，科技革命迅速發展，產業結構調整步伐加快，國際競爭更加激烈，世界經濟形勢和發展趨勢大幅改變，特別是加入世界貿易組織（World Trade Organization, WTO） ，將帶給兩岸新的發展機遇和嚴峻挑戰，大陸從
20、社會主義現代化建設全局和國際綜合國力激烈競爭出發，繼續實施科教興國戰略和永續發展戰略，把教育擺在優先發展的重要戰略地位，把人力資源作為國家資源的重要組成部分，參考評估世界各國教育改革動向和趨勢，考量自身國情和自身環境，依大陸國民經濟和社會發展的指導方針，如堅持把發展作為主題、堅持把結構調整作為主線、堅持把改革開放和科技進步作為動力、堅持把提高人民生活水平作為根本出發點、堅持經濟和社會協調發展，以期國民經濟和社會發展中的科技、教育發展的主要預期目標科技創新能力增強，技術進步加快，各級各類教育加快發展，基本普及九年義務教育的成果進一步鞏固（國家教育發展研究中心，2001，頁 28-41） ，迎接高
21、新技術為核心的知識經濟的挑戰。四、 社會法制的重塑在政治轉型的過程中，可能衍生了許多的社會問題和教育問題，社會要能正常運作，它必須不斷的自我調適，因此在整個社會結構中，也就必須從解構中重新再建構；為使社會在建構過程中，不會趨於解體，它就必須尋求一套機制來配合。這套機制需要從制度面和規範面來著手；換言之，也就是要從社會的法律層面，重新建立一套大家共同遵循的規範（吳清山，1999，頁 25） 。由於社會結構的重塑，台灣 19801990 年代的教育改革運動都會尋求法律 、制度面的解決方式進行改革。例如：大學校園民主化、法人化的運動，要求修訂大學法 ；教師人權運動，要求制訂教師法 ；打破師資培育一元
22、化運動，將師範教育法修訂為師資培育法 ；保障學生學習權，辦理非學校型態之實驗教育、主張成立常設課程研究發展機構、教科圖書公開選用及校長遴選制度，要求修訂國民教育法 ；鼓勵民間興學運動，要求修訂私立學校法 ；為保障人民學習及受教育之權力，回應 410 教改的訴求，訂定教育基本法 ；為使行政行為遵循公正、公開與民主之程式，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，1999 年訂定公布行政程序法 ，並自 2001 年 1 月 1 日起施行。大陸為了推動教育改革及實施依法治教，1985 年發布中共中央關於教育體制改革的決定 ，1986 年通過義務教育法 ，1993 年頒布
23、中國教育改革和發展綱要及教師法 ， ，1999 年發布面向 21 世紀教育振興行動計畫及中共中央、國務院關於深化教育改革全面推進素質教育的決定 ，2001 年發布國務院關於基礎教育改革與發展的決定及全國教育事業第十個五年計畫等，以上一系列的教育法規和政策，目的在靠教育法制建設，走上依法治教的軌道，並以為要全面推進素質教育，根本上要靠法制、靠制度保障。為啟動實施義務教育的宏大工程，加快普及九年義務教育的進程，大陸頒行義務教育法 ，為使教師的社會地位、工作生活條件和整體素質提高和改善，頒布了教師法 ，為集中中共黨的主張和人民意志，作為教育的根本大法，乃頒布實施教育法 ，第一次以法律的形式規定教育是
24、社會主義建設的基礎，國家保障教育事業優先發展 （教育部政策研究與法制建設司，2002，頁 1-16） 。從此，教育的戰略地位和優先發展的基本原則，已不僅是政策導向，且具有國家意志的權威性和實施的強制性、連續性，大大增強國家和社會對教育投入的力度，促進了教育優先、適度和超前發展。五、 黨政、學者與教改人士的領導1987 年以後，台灣民間教育改革團體逐漸增加；也逐漸形成氣候，對於政府教育政策也形成一股很大的壓力。振鐸學會最初形成的目的在於研究改良教育理念與實務，而不是以教育改革為訴求，後來才參與教育改革行列；教師人權促進會則以推動教育改革、保障教師權益、維護教師尊嚴、尊重學術自由為宗旨，其對教育改
25、革主張較為激烈，強調教師的基本人權；人本教育基金會的目標為結合家庭、學校、社會的力量，協助教育當局，革除當前教育積弊，共同推動以人為本的教育 ，主張重視學生受教權和學習主體性，反對體罰；主婦聯盟亦以推動親職教育、改善教育環境、建立家長會的組織與功能、尊重父母教育權為其教育改革訴求 （吳清山，1999，頁 26-29） 。1988 年及 1989 年分別召開第一、二屆民間團體教育會議，針對當時教育問題提出建言，討論修訂不合時宜的國民小學課程標準，師資培育多元化及教師在職進修，提出成立全國家長會及教師會，參與教育政策制定等訴求，民間團體以派員進駐立法院、以遊說和抗爭的方式，試圖去影響立法院之法案審
26、查。此外，教育部亦於 1988 年及 1994 年，分別舉行第六次、第七次全國教育會議，成為教育部推動教育改革工作的重要依據。近年來立法院所通過的教育法案多少帶有這些民間教育團體的影子，也充分讓社會大眾瞭解到民間教改團體的影響力。1996年行政院教育改革審議委員會出版之教育改革總諮議報告書為此時期教改的具體主張，而 1995 年出版之中華民國教育報告書邁向二十一世紀的教育遠景及 1998 年之邁向學習社會則為教育部之官方報告書。大陸教育改革方向係國家領導人鄧小平、江澤民、中共黨中央、國務院、教育部及教育學者透過計劃研擬，出版報告書及決策文件起草等參與影響政策，此外，透過召開全國教育工作會議尋求
27、共識形成重大政策，2000 年中共十五屆五中全會關於十五計畫的建議和 2001 年全國人大通過的十五計畫，以及教育部制定的十五期間教育事業發展規劃，均對二十一世紀初大陸教育發展與改革的目標及相關的政策措施進行了具體的戰略部屬（國家教育發展研究中心，2001，頁 1） 。為了充分反應大陸教育改革與發展的參考建議，北京師範大學曾出版2000 年中國教育發展報告書教育體制的變革與創新一書，為了更好地實施國家的宏觀教育規劃和政策，國家教育發展研究中心從 2000 年開始，每年編輯一冊教育國情研究和政策分析的報告中國教育綠皮書 ，分析大陸教育發展和改革的現狀和趨勢，對教育的熱點問題進行探討，並提供有關國
28、際教育政策研究動向的參考資料，已出版的有2000 年中國教育綠皮書（國家教育研究發展中心，2000） 、 2001 中國教育綠皮書中國教育政策年度分析報告 （國家教育研究發展中心，2001） 。六、 面臨問題的挑戰1968 年台灣宣佈實施九年國民教育，由於政府投入大量的人力與經費，故無論在量的增加和質的提升，均有顯著的進步。20012002 年台灣地區有國民小學 2,611 所，教師 103,501 人，職員 7,114 人，63,172 班，學生 1,925,491 人，生師比 18.60：1；2001-2002 年台灣地區有國民中學 708 所，教師 49，318 人，職員 7，177 人
29、，26，803 班，學生 935，738 人，生師比 18.97：1（教育部，2002，頁 2-18） 。然而因為社會變遷快速和科技高度發達，教育發展受到相當大的影響，加上教育本身未能有效因應，致使衍生了一些待決的問題，深深影響到國民教育的健全發展。國民教育發展之成效，涉及到人力、經費、制度、法規等各層面；同時整個社會脈動、政治變革及時代潮流，也會影響到國民教育的發展。台灣地區當前小學教育發展的困境主要有學校行政組織僵化、教育經費不足、班級學生人數偏高、課程缺乏統整連貫、教師工作負擔沈重、學生視力問題嚴重、教育一致化難以發揮地方與學校特色、教師專業知能待考驗等。為了促進國民教育健全發展，教育部
30、在中華民國教育報告書邁向二十一世紀的教育遠景中對於國民教育的革新提出相當多的構想。此外，教育部更綜合了教育改革總諮議報告書及教育改革總體計畫綱要 ，彙成教育改革行動方案 ，其中第一個行動方案為健全國民教育，其列舉了四大執行事項：（1）釐清中央與地方權責，協助地方政府更加自主；（2）降低國民中小學班級人數，並提升小班教學效果；（3）革新課程與教材；（4）辦理補救教學，以充分展現政府革新國民教育的決心。此外，由於民主化、自由化的潮流，教師、學生自主意識擡頭，BBS 站、教授治校、校務會議議決學校重大事項、成立教師評審委員會、教師會、實施校長遴選等，此一教改政策亦深深影響中小學教育。二十世紀 90
31、年代是大陸教育事業蓬勃發展的 10 年，2000 年大陸地區有小學 553,622 所，教師 5,860,300 人，職工 594,600 人，學生 130,132,500 人，生師比 22.21：1（教育部發展規劃司，2001，頁 2） ，小學入學率達到 99.1%，小學教師學歷合格率達到 96.9（國家教育發展研究中心，2001，頁 5-8） 。惟素質教育的全面實施並不是一件容易的事，中小學仍存在片面追求升學率，學生課業負擔過重、思想品德教育薄弱，導致中小學生心理和思想出現問題，以及義務教育地區發展不均衡，教育經費投入不足問題，此外，小學教師、校長專業素質提高問題和拖欠教師工資問題等仍有必
32、要繼續加以改進。七、 素質要求的提高由於經濟的發展、社會的進步、產業升級、國民所得增加、家庭人口數減少，教育成為促進社會流動的工具，使得家長對子女教育的期望持續升高，希望獲得高品質和高水準的教育機會（黃政傑，2001，頁 1） 。台灣社會大眾要求學校或教育機構提供更好的產品或服務，加上國際競爭因素，資訊爆增，知識經濟時代來臨，以及國外各種教育改革趨勢的衝擊，在學習社會中，如何推動學習型組織，提供組織成員專業成長，以促進教育品質的提高和學生素質的提升，乃成為當前教育改革的重要課題。1993 年 2 月 13 日，中共中央、 國務院發布之中國教育改革和發展綱要中指出：中小學要由應試教育轉向全面提高
33、國民素質的軌道，面向全體學生，全面提高學生的思想道德、文化科學、勞動技能和身體心理素質，促進學生生動活潑地發展，辦出各自的特色 （教育部政策研究與法制建設司，2002，頁 337） 。所謂應試教育其特定的涵義係指那種脫離人的發展和社會發展的實際需要，單純為應付考試爭取高分和片面追求升學率的教育（國家教育發展研究中心，2001，頁 29） 。1999 年 1 月 13 日國務院批轉實施之面向 21 世紀教育振興行動計畫明確提出要實施跨世紀素質教育工程 ，要求素質教育從典型示範為主轉向整體推進，全面提高國民素質和民族創新能力，即主要通過課程教材革新、教學方法改進、評價制度改革和教師隊伍培訓（教育部
34、政策研究與法制建設司，2002，頁 394） ，以建設高質量的教育。肆、結論與建議教育改革的類型，如從性質言，可區分為外制性改革、臨機性改革、本質性改革；如從過程言，可區分為由上而下、由下而上的改革；從範圍言，可分為局部性的改革、整體性的改革；從方向言，可分為垂直式改革、水平式改革；從作法言，可分為實證理性、規範教化、權力驅使；從方式言，可分為漸進式改革、急進式改革兩類（吳清山，1999，頁 8） 。教育改革通常融合多種類型的改革型態，各類型之間亦有程度之分，並隨著發展趨勢、社會背景、改革目標、改革課題、組織特性、人員資源條件的不同，採取的教育改革類型也就不同。台灣地區此波的義務教育改革，從性
35、質來看，偏向於外制性改革；從過程來看，初始是由下而上，以後則是由上而下的改革；從範圍來看，是整體性的改革；從方向來看，是垂直式改革；從作法來看，兼有實證理性、規範教化、權力驅使的改革；從方式來看，偏向於急進式改革。大陸地區此波義務教育改革，從性質來看，偏向於外制性改革；從過程來看，是由上而下的改革；從範圍來看，是整體性的改革；從方向來看，是垂直式改革；從作法來看，兼有實證理性、規範教化、權力驅使的改革；從方式來看，偏向於急進式的改革。一般來說，重大的教育改革計畫通常強調本質性、由上而下、整體性、兼顧垂直及水平、規範教化、漸進式的改革，目的在透過主管教育行政機關整體規劃，進行長期性的變革，並促使
36、教育體系和成員轉型為持續改進的有機體或扮演更積極主動的角色，改善教育環境，提升教育品質，以促進個人和國家社會的永續發展。台灣近十餘年來的義務教育改革政策明顯呈現民粹主義、政治化、民主化、自由化、分權化、多元化與彈性化的趨勢，一反以往菁英決策、專業化、一元化、集中化、一致化、規格化的決策模式。大陸近十餘年來義務教育改革政策則顯現菁英決策、專業化、一元化、均權化、整體化的趨勢。為使教育改革能成功，且又能引導社會的進步，教育改革政策推動，應進一步力求教育決策專業化、教育改革系統化、教育作為中立化、教育品質精緻化、教育權力均權化、教育選擇合理化、教育發展現代化（林新發，2001） 。綜觀兩岸義務教育改
37、革政策形成的背景有：（1）政經體制的轉型（2）人力資源的開發（3）順應時代潮流和發展趨勢（4）社會法制的重塑（5）黨政、學者及教改人士的領導（6）面臨問題的挑戰（7）素質要求的提高。近十餘年來兩岸對於義務教育改革工作均甚為重視，亦呈現了許多成效。在義務教育方面兩岸訂定許多政策，希望在義務教育的量和質方面能有所提升，以增進未來的競爭力。教育永遠會有問題，如何進一步面對問題加以研究訂定妥適的政策和周延的計畫，確實加以執行，甚為重要，俾促進教育不斷的進步。良好的教育改革政策必須能解決人民在教育上所遭受的痛苦，教改政策是否適切便要由其產生之結果或成效是否符合人民和社會需要來決定。為強化教育決策的品質，
38、擴大教育改革的成效，台灣教育學術界應加強教育革新與教育改革成效的研究，以團體的方式，例如透過教育部、國科會、大學院校、學會的力量，結合在一起，對特定或一般教育改革政策的主題進行密集整合的研究。傳統的教育研究常離實際太遠，給人印象是學術歸學術，實際歸實際，如何使理論與實際相互結合，以務實的觀點和方法對教育現實作描述的、詮釋的、論證的、評估的各種研究（林生傳，1999，頁 13） ，無論教育改革多政治化、庸俗化或走向極端，像鐘擺一樣由一邊擺向一邊，當教改窒礙難行或成效不彰的時候，就是教育學術、專業進場的時機，也是教育學術、教育專業行情看漲的時候。在政治化、自由化導向的情況下，教育學術研究對教育改革
39、一時一刻並不一定有實際的作用，惟如果教育主管機關結合各學會、學術研究機構、教育團體、教育實際工作者，大家一起來，一步一腳印，日積月累，應有其潛藏的力量及實際的成效。參考文獻行政院教育改革審議委員會（1996） 。教育改革總諮議報告書。臺北市：編者。羊憶蓉（1994） 。教育與國家發展台灣經驗。臺北市：桂冠。吳清山（1999） 。教育革新與發展。臺北市：師大書苑。林生傳（1999） 。台灣教育改革的新趨勢：探索與評析。教育研究，7，1-17。林新發（1999） 。教育與學校行政研究原理與應用。臺北市：師大書苑。林新發（2001） 。跨世紀台灣小學教育改革動向：背景、理念與評析。載於國立臺北師範學
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