土地使用权制度与城市规划发展的思考.pdf

1、区 网 开 发 区 论 坛 ( www. cadz.org. cn) , 2002 - 09 - 29.6 中 国 经 济 开 发 区 用 最 少 的 土 地 创 造“ 经 济 奇 迹 ” Z . 中 国 开 发 区 网 开发 区 论 坛 (www. cadz. org. cn) ,2002 - 08 - 29.7 高 国 力 . 经 济 技 术 开 发 区 发 展 的 经验 与 问 题 N . 中 国 经 济 时 报 ,2002 - 06 - 10.8 王 立 彬 , 章 苒 . 国 土 资 源 部 向 开 发区 “ 圈 地 运 动 ” 开 刀 N . 经 济日 报 , 2002 - 07

2、- 01.9 苏 州 新 区 的 土 地 开 发 与 管 理 J .中 国 土 地 , 20 周 年 纪 念 特 刊 : 25.10 中 国 经 济 开 发 区 用 最 少 的 土 地 创 造“ 经 济 奇 迹 ” Z . 开 发 区 论 坛 , 中国 开 发 区 网 www. cadz. org. cn.11 蒙 吉 军 . 中 国 开 发 区 土 地 利 用 优 化的 配 置 机 制 博 士 论 文 D . 北京 大 学 , 1999 : 68 - 70.12 李 红 . 我 国 开 发 区 布 局 及 土 地 利 用现 状 分 析 与 研 究 J . 中 国 土 地 科学 , 1998

3、(3) : 9 - 12.13 汤 小 俊 , 赵 毓 芳 . 我 国 省 级 以 上 开发 区 九 百 一 十 六 个 N . 中 国 国土 资 源 报 , 2002 - 09 - 19.14 王 立 彬 , 章 苒 . 国 土 资 源 部 向 开 发区 “ 圈 地 运 动 ” 开 刀 N . 经 济日 报 , 2002 - 07 - 01.15 江 宁 经 济 技 术 开 发 区 规 划 (1998 -2010) Z . 南 京 市 城 市 规 划 设 计研 究 院 .16 国 内 工 业 用 地 供 给 情 形 Z . 全 国工 业 用 地 供 给 与 服 务 咨 询 网 .17 王 宁

4、 . 从 宏 观 、 中 观 、 微 观 谈 开 发区 规 划 的 新 思 路 C . 城 市 规 划汇 刊 优 秀 论 文 集 , 1993.18 苏 州 新 区 经 济 社 会 、 城 市 建 设 、 环境 保 护 综 合 评 价 Z . 清 华 大 学 建筑 学 院 , 2000 : 2 - 13.19 持 续 创 新 , 整 体 推 进 , 全 面 提 升 国土 资 源 管 理 工 作 水 平 昆 山 市 国土 资 源 管 理 工 作 剪 影 J . 中 国 土地 , 20 周 年 纪 念 特 刊 : 32.20 从 开 发 区 到 亦 庄 卫 星 城 访 北 京开 发 区 管 委 会

5、 主 任 李 凤 玲 Z . 中国 开 发 区 网 开 发 区 论 坛 www.cadz. org. cn , 2002 - 08 - 09.21 中 国 经 济 开 发 区 用 最 少 的 土 地 创 造“ 经 济 奇 迹 ” Z . 开 发 区 论 坛 , 中国 开 发 区 网 www. cadz. org. cn.【 作 者 简 介 】王 兴 平 ( 1970 - ) , 男 , 东 南 大学 建 筑 学 系 讲 师 。崔 功 豪 ( 1934 - ) , 男 , 中 国 城市 规 划 学 会 常 务 理 事 , 南 京 大 学城 市 与 资 源 学 系 教 授 、 博 士 生 导师 。

6、【 收 稿 日 期 】 2003 - 07 - 22【 文 章 编 号 】 1002 - 1329 (2003) 09 - 0012 - 05土 地 使 用 权 制 度 与城 市 规 划 发 展 的 思 考 3孙 施 文 奚 东 帆【 摘 要 】 城 市 规 划 的 任 何 调 整 或安 装 , 其 本 质 是 对 土 地 权 利 的 分割 、 分 配 与 交 易 , 因 此 城 市 规 划与 土 地 使 用 制 度 之 间 有 着 密 切 的关 系 。 国 有 土 地 出 让 方 式 的 不 同会 对 城 市 规 划 产 生 重 大 影 响 , 规划 编 制 和 规 划 实 施 管 理 需

7、要 在 体制 、 机 制 及 相 应 的 方 式 方 法 等 方面 应 有 重 大 改 进 。【 关 键 词 】 城 市 规 划 ; 土 地 使 用权 制 度 ; 规 划 编 制 ; 规 划 管 理【 中 图 分 类 号 】 TU293 TU984【 文 献 标 识 码 】 ATHIN KIN G ON THE LAND USE RIGHT AND URBAN PLANN IN GDEV ELOPMEN TSUN Shiwen , XI DongfanABSTRACT : Urban planning is closely related with land use system , beca

8、useany arrangement and readjustment in urban planning primarily involved thedistribution and dealing of the land rights. The different ways in which state- owned land transfers have great influence on the urban planning , so thereneed more systematical and institutional enhancement in planning makin

9、g ,planning implementation and management .KEYWORDS: urban planning ; land use right ; planning making ; planningmanagement3 本 文 为 上 海 市 重 点 学 科 建 设 项 目 资助 课 题 的 组 成 部 分 , 项 目 批 准 号 :沪 教 委 科 2001 - 44。 。土 地 使 用 制 度 的 改 革 , 是 我国 近 20 年 中 对 城 市 发 展 和 建 设产 生 深 远 影 响 的 一 项 制 度 变 革 。城 市 土 地 资 源 的 使 用 和 配

10、 置 方 式由 纯 粹 的 行 政 性 手 段 转 向 通 过 市场 的 运 作 来 进 行 , 从 而 彻 底 改 变了 我 国 城 市 土 地 资 源 的 配 置 方 式以 及 城 市 建 设 和 开 发 活 动 的 运 行规 划 研 究 PLANNING STUDIES2003 年 第 27 卷 第 9 期 12 机 制 。 伴 随 着 这 一 过 程 , 国 家 的土 地 所 有 权 价 值 得 到 实 现 , 城 市土 地 收 益 已 成 为 国 家 和 地 方 财 政收 入 的 重 要 组 成 部 分 以 及 城 市 建设 资 金 的 重 要 来 源 , 与 此 同 时 ,城 市

11、土 地 资 源 的 配 置 得 到 了 优化 , 土 地 利 用 的 效 率 大 大 提 高 ,城 市 面 貌 发 生 了 重 大 变 化 。城 市 规 划 的 作 用 对 象 是 土 地使 用 , 城 市 规 划 的 实 施 也 必 然 要通 过 对 土 地 使 用 的 调 配 来 进 行 ,因 此 , 土 地 制 度 的 任 何 改 革 都 会直 接 影 响 到 城 市 规 划 的 制 度 环 境和 直 接 操 作 。 土 地 资 源 配 置 的 市场 化 改 变 了 城 市 规 划 作 用 机 制 的基 础 和 途 径 , 从 而 产 生 了 对 城 市规 划 的 整 个 制 度 体 系

12、 进 行 再 结 构的 内 在 需 求 。1 土 地 使 用 制 度 改 革 的 解 读土 地 使 用 制 度 改 革 的 内 涵 是土 地 资 源 配 置 的 市 场 化 , 其 核 心内 容 在 于 两 个 方 面 , 一 是 对 土 地产 权 的 重 新 定 义 , 二 是 土 地 资 源配 置 方 式 的 市 场 化 改 革 。 土 地 产权 制 度 的 本 质 是 人 们 应 对 土 地 的使 用 而 由 国 家 或 社 会 规 定 的 人 与人 之 间 的 权 利 关 系 , 以 及 其 中 所规 定 的 有 关 土 地 占 有 和 使 用 的 权利 规 范 , 它 是 土 地 制

13、 度 的 核 心 ,也 是 土 地 市 场 建 设 的 关 键 环 节 。“ 两 权 分 离 ” 的 土 地 产 权 改 革 以土 地 所 有 权 与 使 用 权 两 个 核 心 概念 重 新 界 定 了 土 地 所 有 制 与 资 源分 配 的 关 系 。 土 地 所 有 权 作 为 所有 制 的 体 现 和 所 有 权 收 益 的 权 利载 体 , 土 地 使 用 权 则 成 为 相 对 独立 的 产 权 用 以 实 现 土 地 资 源 的 配置 。 改 革 的 深 层 次 意 义 在 于 资 源的 配 置 及 其 方 式 的 变 化 。 土 地 使用 权 的 概 念 意 味 着 对 基

14、于 土 地 使用 的 一 系 列 权 利 以 及 相 关 收 益 分配 的 确 认 , 从 而 完 成 了 新 的 产 权结 构 下 国 有 土 地 资 源 配 置 的 初 始化 。 而 伴 随 着 土 地 市 场 的 建 立 ,资 源 配 置 的 方 式 也 摆 脱 了 以 往 与所 有 制 形 式 紧 密 结 合 的 行 政 划 拨方 式 , 市 场 将 在 资 源 分 配 中 起 到基 础 性 的 作 用 , 权 利 的 分 配 将 更多 地 根 据 价 值 规 律 的 作 用 , 依 靠市 场 的 运 行 来 完 成 。土 地 使 用 制 度 是 我 国 独 有 的法 律 制 度 ,

15、其 独 特 性 在 于 它 使 集中 的 土 地 得 到 分 散 利 用 , 是 制 度性 的 所 有 权 转 变 为 可 有 限 转 让 或处 理 的 权 利 的 财 产 权 。 但 很 显然 , 使 用 权 是 被 法 律 所 创 制 出 来的 无 形 物 , 即 通 过 土 地 使 用 权 的出 让 , 受 让 人 获 得 的 只 是 一 定 期限 内 的 使 用 特 定 土 地 的 权 利 , 尽管 这 是 受 让 人 享 有 不 动 产 物 权 的基 础 , 但 他 得 到 的 并 不 是 土 地 本身 , 国 家 作 为 土 地 的 所 有 者 保 有在 必 要 的 时 候 对 土

16、 地 使 用 权 进 行再 分 配 或 调 整 的 权 利 (当 然 , 这一 权 利 的 运 用 是 受 到 一 定 制 约的 ) 。 从 这 样 的 意 义 上 来 看 , 城市 规 划 对 于 城 市 土 地 的 规 划 安 排与 控 制 以 及 开 发 管 理 , 实 质 上 是对 土 地 权 利 的 安 排 和 调 控 。土 地 使 用 制 度 改 革 之 后 , 国家 通 过 法 律 以 及 国 有 土 地 使 用 权出 让 合 同 的 规 定 , 将 土 地 使 用 权的 行 使 和 土 地 行 政 管 理 权 的 行 使紧 密 地 结 合 在 一 起 , 并 以 土 地 的有

17、效 使 用 为 目 的 , 对 使 用 权 的 权利 和 义 务 进 行 界 定 。 土 地 使 用 权的 赋 予 和 土 地 使 用 的 管 理 要 求 都是 建 立 在 以 土 地 出 让 合 同 为 核 心的 民 事 合 同 基 础 之 上 的 , 这 是与 过 去 所 有 的 权 利 关 系 都 是 建 立在 政 府 文 件 和 行 政 管 理 的 基 础 上是 完 全 不 同 的 。 出 让 合 同 是 土 地使 用 者 通 过 市 场 获 得 土 地 使 用 权时 对 相 关 权 利 进 行 必 要 约 定 的 契约 , 作 为 民 事 合 同 签 约 的 双 方 必须 在 今 后

18、 的 履 行 期 内 共 同 遵 守 合同 的 相 关 内 容 , 在 合 同 所 规 定 的边 界 之 内 , 权 利 的 行 使 拥 有 充 分的 自 由 。 但 任 何 一 方 的 逾 越 或 违背 , 另 一 方 都 可 以 中 止 合 同 , 并要 求 赔 偿 相 应 的 损 失 , 这 种 损 失不 仅 包 括 已 经 投 入 的 成 本 , 而 且还 包 括 在 合 同 期 内 预 期 的 收 入 损失 。 另 外 一 方 面 , 作 为 民 事 合同 , 在 进 行 权 利 的 再 交 易 的 过 程中 , 原 合 同 的 内 容 仍 将 延 续 下去 。 也 就 是 说 ,

19、土 地 使 用 权 的 受让 人 在 获 得 土 地 使 用 权 后 , 可 以将 使 用 权 再 转 让 给 他 人 (根 据 国家 的 法 律 规 定 有 一 定 的 限 制 条件 , 如 必 须 完 成 一 定 量 的 投 入等 ) , 但 合 同 对 原 受 让 人 的 规 约和 条 件 必 须 在 转 让 合 同 中 体 现 ,即 转 让 的 受 让 人 仍 然 必 须 承 续 原出 让 合 同 的 义 务 。 从 这 里 可 以 看到 , 通 过 土 地 使 用 权 出 让 而 获 得土 地 使 用 权 利 的 所 有 开 发 建 设 项目 , 始 终 必 须 遵 守 土 地 出

20、让 合同 , 其 活 动 的 开 展 必 须 始 终 以 土地 出 让 合 同 规 定 的 相 关 内 容 为 基础 。城 市 规 划 并 不 直 接 参 与 具 体项 目 的 建 设 , 规 划 所 设 想 的 有 关土 地 使 用 和 空 间 安 排 的 种 种 内容 , 均 需 通 过 市 场 中 的 个 体 行 为才 能 得 到 实 现 。 根 据 国 家 的 法 律规 定 , 城 市 规 划 对 城 市 建 设 用 地的 控 制 和 管 理 的 要 求 是 国 有 土 地使 用 权 出 让 条 件 的 核 心 组 成 部分 , 而 且 也 是 土 地 出 让 合 同 的 要件 , 这

21、 样 , 受 让 商 方 在 获 得 土 地开 发 和 使 用 的 权 利 的 同 时 , 也 承诺 了 按 照 规 划 控 制 的 要 求 从 事 开发 性 的 活 动 , 即 权 利 的 行 使 是 在规 划 所 限 定 的 条 件 下 进 行 , 从 而将 规 划 的 要 求 转 换 成 合 同 履 行 的义 务 , 这 就 可 以 将 具 体 项 目 的 建设 与 城 市 规 划 的 整 体 目 标 很 好 地结 合 。 但 我 们 应 该 看 到 , 在 现 在城 市 规 划 管 理 中 , 往 往 将 工 作 的重 点 放 在 “ 一 书 两 证 ” 的 审 查上 , 而 轻 视

22、了 对 国 有 土 地 使 用 权出 让 的 前 期 工 作 的 管 理 , 而 且 受体 制 等 的 影 响 , 在 土 地 使 用 权 的出 让 中 对 出 让 条 件 的 制 约 相 对 较弱 , 土 地 管 理 部 门 甚 至 在 没 有 获得 规 划 部 门 的 出 让 条 件 的 情 况 下出 让 土 地 使 用 权 , 而 规 划 部 门 对此 没 有 做 出 相 应 的 反 应 , 或 者 ,即 使 有 规 划 部 门 的 土 地 出 让 条件 , 但 这 部 分 的 内 容 也 与 合 同 的法 律 要 求 相 差 甚 远 , 实 际 为 今 后的 管 理 工 作 留 下 隐

23、 患 , 但 这 一 点并 未 得 到 真 正 重 视 。我 国 的 城 市 规 划 管 理 是 一 种许 可 制 度 , 规 划 部 门 通 过 “ 一 书两 证 ” 的 审 批 , 在 开 发 的 不 同 阶段 审 查 规 划 的 执 行 情 况 , 以 此 实现 对 建 设 项 目 开 发 的 全 程 管 理 。这 种 规 划 许 可 的 含 义 是 开 发 权 许可 , 其 依 据 是 经 批 准 的 规 划 , 即通 过 开 发 权 许 可 的 形 式 将 规 划 对建 设 项 目 的 要 求 贯 彻 到 日 常 的 规划 管 理 操 作 当 中 。 这 种 管 理 方 式在 针 对

24、 不 是 通 过 土 地 出 让 而 获 得城 市 规 划 CITY PLANNING REVIEW Vol127 No19 Sep1200313 2003 年 第 27 卷 9 期孙施文奚东帆土地使用权制度与城市规划发展的思考土 地 使 用 权 的 建 设 项 目 (如 划 拨土 地 ) 的 规 划 管 理 中 , 仍 是 适 宜的 。 但 在 通 过 国 有 土 地 使 用 权 出让 获 得 土 地 开 发 权 的 建 设 项 目 的管 理 中 , 城 市 规 划 管 理 的 实 质 已经 有 所 不 同 , 它 既 不 同 于 以 建 设项 目 的 实 施 为 核 心 的 开 发 权 管

25、理 , 也 不 同 于 土 地 私 有 制 国 家 在土 地 产 权 分 散 状 况 下 对 开 发 权 的控 制 , 而 是 一 种 将 土 地 使 用 权 的初 始 分 配 和 开 发 权 紧 密 结 合 在 一起 的 操 作 制 度 , 而 且 在 依 据 建 设项 目 出 让 土 地 使 用 权 的 法 律 制 度下 , 开 发 权 与 土 地 使 用 权 具 有 不可 分 性 , 即 土 地 受 让 方 在 获 得 土地 使 用 权 的 同 时 也 获 得 了 相 应 的开 发 权 。 在 这 种 运 作 方 式 下 , 城市 规 划 的 实 施 与 土 地 使 用 权 的 转移 紧

26、 密 联 系 , 并 以 土 地 使 用 权 出让 合 同 的 形 式 使 土 地 使 用 的 管 理获 得 法 律 效 力 , 而 土 地 使 用 权 出让 合 同 就 成 为 城 市 规 划 对 建 设 项目 进 行 管 理 的 依 据 。2 国 有 土 地 出 让 方 式 对 规 划 体制 的 影 响土 地 使 用 权 的 出 让 方 式 实 质上 是 , 土 地 的 所 有 者 如 何 选 择 使用 者 (更 多 的 是 通 过 开 发 商 ) 或以 什 么 样 的 方 式 缔 结 土 地 出 让 合同 。 按 照 国 家 法 规 , 主 要 有 三 种方 式 , 即 协 议 、 招

27、标 、 拍 卖 。协 议 出 让 土 地 使 用 权 是 指 出让 方 与 受 让 方 就 出 让 特 定 地 块 的土 地 使 用 权 进 行 协 商 , 最 终 达 成出 让 协 议 , 经 登 记 受 让 人 取 得 土地 使 用 权 的 土 地 使 用 权 出 让 方式 。 从 理 论 上 说 , 协 议 出 让 土 地使 用 权 遵 循 一 般 合 同 邀 约 、 承诺 、 协 商 一 致 的 规 则 即 可 , 协 议出 让 土 地 的 出 让 金 和 出 让 期 限 可由 出 让 双 方 协 商 确 定 , 但 实 际上 , 国 家 对 出 让 土 地 使 用 权 存 在法 定

28、最 高 年 限 , 而 出 让 金 又 有 国家 土 地 管 理 部 门 的 最 低 价 限 制 ,因 此 , 在 协 议 的 过 程 中 , 土 地 出让 条 件 (即 规 划 控 制 的 要 求 ) 最终 成 为 协 议 的 关 键 性 因 素 , 在 政府 谋 求 发 展 的 压 力 和 缺 乏 硬 约 束的 条 件 下 , 规 划 设 计 条 件 成 为 了协 议 过 程 中 讨 价 还 价 的 核 心 。 由于 十 多 年 来 , 土 地 使 用 权 出 让 中的 绝 大 部 分 是 以 协 议 方 式 进 行的 , 对 城 市 规 划 实 施 造 成 极 大 的破 坏 性 冲 击

29、, 也 是 可 想 而 知 的 。由 于 协 议 方 式 缺 乏 公 开 性 、 竞 争性 , 受 具 体 经 办 人 员 的 主 观 因 素影 响 大 , 容 易 出 现 一 系 列 的 问题 , 因 此 国 家 已 明 令 限 制 , 今 后凡 商 业 性 的 用 地 都 要 采 取 另 外 两种 使 用 权 出 让 方 式 。招 标 出 让 土 地 使 用 权 , 是 指在 规 定 的 期 限 内 , 由 符 合 条 件 的单 位 或 个 人 以 书 面 投 标 形 式 , 竞标 某 地 段 的 土 地 使 用 权 , 由 招 标人 根 据 一 定 的 要 求 择 优 确 定 受 让人

30、, 由 受 让 人 在 办 理 完 一 切 手 续后 取 得 土 地 使 用 权 的 方 式 。 拍 卖出 让 土 地 使 用 权 , 是 指 在 指 定 时间 、 公 开 场 合 , 在 土 地 管 理 部 门拍 卖 主 持 人 主 持 下 , 竞 投 者 按 规定 的 方 式 出 价 , 竞 投 土 地 使 用权 , 由 出 价 最 高 者 获 得 土 地 使 用权 的 土 地 出 让 方 式 。 招 标 方 式 与拍 卖 方 式 共 同 属 于 公 开 的 选 择 土地 使 用 权 受 让 人 的 方 式 , 有 利 于选 择 出 最 有 能 力 开 发 土 地 的 受 让人 , 既 给

31、 予 受 让 人 平 等 的 机 会 ,又 确 保 土 地 使 用 权 出 让 金 有 一 个市 场 价 格 。 这 两 种 方 法 基 本 上 都将 注 意 力 集 中 在 出 价 方 面 , 并 以出 价 高 者 作 为 最 基 本 的 评 判 准则 , 但 两 种 方 式 还 是 略 有 不 同 。其 一 , 招 标 方 式 可 使 招 标 人 能 全面 审 视 投 标 人 的 各 个 方 面 的 条件 , 不 是 只 关 注 出 让 金 的 数 额 ,例 如 , 在 有 些 情 况 下 , 出 让 方 会要 求 投 标 者 提 供 土 地 使 用 的 规 划方 案 作 为 评 标 条

32、件 , 从 而 使 土 地出 让 方 明 晰 今 后 土 地 使 用 的 方 式等 。 而 在 拍 卖 方 式 下 , 一 般 谁 出价 最 高 谁 就 可 获 得 土 地 使 用 权 ,因 而 可 能 使 出 让 人 无 法 控 制 受 让人 的 其 他 条 件 。 其 二 , 招 标 出 让方 式 中 , 各 投 标 人 相 互 不 能 知 道其 竞 争 对 手 所 提 条 件 , 投 标 中 一般 只 有 一 次 投 标 机 会 , 一 旦 提 出标 书 , 便 不 能 随 意 撤 回 。 而 拍 卖是 由 各 应 买 人 之 间 公 开 进 行 竞价 , 每 个 应 买 人 都 可 以

33、 随 时 根 据他 人 提 出 的 报 价 , 提 出 更 高 的 报价 , 最 后 由 应 价 最 高 的 人 获 得 签约 的 权 利 。当 城 市 规 划 的 开 发 控 制 要 求作 为 土 地 使 用 权 出 让 的 条 件 出 现在 招 标 文 件 和 拍 卖 文 书 中 的 时候 , 很 显 然 , 城 市 规 划 既 决 定 了土 地 使 用 权 的 初 次 分 配 , 同 时 也是 对 开 发 权 的 确 认 。 对 于 这 样 一种 状 态 , 由 于 规 划 设 计 条 件 已 经成 为 了 招 标 和 拍 卖 文 件 的 组 成 部分 , 并 成 为 国 有 土 地 使

34、 用 权 出 让合 同 的 要 件 , 根 据 法 律 界 对 土 地出 让 合 同 作 为 民 事 合 同 的 界 定 ,土 地 受 让 人 只 有 在 这 样 的 条 件 下进 行 土 地 的 使 用 才 具 有 符 合 法 律意 义 上 的 被 保 护 的 权 利 。 在 这 样的 状 况 下 , 城 市 规 划 管 理 体 制 中原 先 设 定 的 “ 一 书 两 证 ” 制 度 中有 关 土 地 使 用 的 许 可 审 查 就 显 得多 余 , 并 且 不 具 有 独 立 审 查 的 法律 理 由 。 原 有 的 “ 建 设 项 目 选 址意 见 书 ” 、 “ 建 设 用 地 规

35、划 许 可证 ” 中 所 列 的 内 容 都 已 纳 入 了 土地 出 让 合 同 之 中 。 而 “ 建 设 项 目规 划 许 可 证 ” 涉 及 的 是 对 具 体 项目 建 设 内 容 的 审 定 , 但 审 查 的 核心 则 在 于 土 地 出 让 合 同 中 相 关 内容 (即 土 地 出 让 条 件 ) 的 履 行 。超 出 这 部 分 内 容 的 额 外 要 求 就 属于 违 法 , 土 地 受 让 人 可 以 不 遵守 。 同 样 , 根 据 招 标 和 拍 卖 的 法律 规 则 , 如 果 在 合 同 实 施 过 程中 , 原 招 标 或 拍 卖 文 件 的 要 件 发生 改

36、 变 (无 论 是 来 自 哪 一 方 的 要求 ) , 如 土 地 使 用 性 质 发 生 改 变 、容 积 率 增 加 等 等 , 原 招 标 和 拍 卖就 要 作 废 , 而 不 是 简 单 的 政 府 认可 或 补 地 价 。从 这 样 的 条 件 出 发 , 城 市 规划 部 门 应 当 充 分 认 识 到 , 城 市 规划 对 土 地 使 用 的 开 发 控 制 要 求 应当 与 国 有 土 地 使 用 权 的 出 让 紧 密结 合 , 只 有 这 样 , 城 市 规 划 才 能得 到 真 正 的 实 施 。 而 土 地 使 用 权出 让 通 过 出 让 合 同 这 一 民 事 合

37、同 , 可 以 将 城 市 规 划 的 管 理 要 求和 内 容 贯 彻 在 土 地 的 开 发 过 程 之中 , 保 证 了 规 划 得 到 很 好 实 施 。但 同 时 对 城 市 规 划 部 门 也 提 出 了新 的 要 求 。 首 先 , 土 地 出 让 条 件的 确 定 应 当 充 分 体 现 城 市 规 划 的要 求 , 并 满 足 法 律 对 合 同 条 文 的相 关 要 求 , 也 就 是 条 文 应 当 清晰 , 内 容 必 须 全 面 , 要 求 必 须 具体 , 成 为 合 同 履 行 中 可 执 行 的 内规 划 研 究 PLANNING STUDIES2003 年 第

38、 27 卷 第 9 期 14 孙施文奚东帆土地使用权制度与城市规划发展的思考容 , 不 能 出 现 容 易 引 起 歧 义 的 内容 等 等 。 其 次 , 对 建 设 项 目 设 计方 案 的 审 查 等 对 土 地 开 发 和 使 用的 管 理 必 须 以 土 地 出 让 合 同 为 依据 , 不 能 超 出 合 同 规 定 的 内 容 ,不 能 追 加 控 制 要 求 , 而 且 不 能 改变 其 中 的 内 容 。3 土 地 使 用 制 度 与 城 市 规 划 再结 构 的 思 考土 地 使 用 权 制 度 的 全 面 推行 , 对 城 市 规 划 编 制 与 实 施 过 程应 该 是

39、 产 生 了 深 远 的 影 响 。 值 得深 思 的 是 , 土 地 使 用 制 度 实 行 至今 已 有 十 多 年 , 但 城 市 规 划 对 此的 应 对 措 施 显 然 不 足 , 而 我 们 现在 经 常 抱 怨 的 问 题 , 虽 有 其 他 制度 和 体 制 方 面 的 原 因 , 但 我 们 不能 不 说 , 缺 少 这 样 的 应 对 措 施 也是 产 生 这 些 问 题 的 原 因 。 当 然 ,我 们 这 里 并 不 是 要 提 出 一 个 解 决的 方 案 , 而 是 从 土 地 使 用 制 度 的推 进 和 建 立 法 治 社 会 的 角 度 , 针对 当 前 城

40、市 规 划 中 存 在 的 问 题 ,提 出 一 些 值 得 关 注 的 方 面 , 甚 至只 是 提 出 一 些 问 题 , 以 引 起 进 一步 的 讨 论 , 促 进 城 市 规 划 体 系 的再 结 构 以 适 应 社 会 经 济 体 制 的 变革 。(1) 我 们 应 该 看 到 , 城 市 规划 的 任 何 调 整 或 内 容 的 安 排 , 关系 到 的 不 只 是 土 地 使 用 、 建 构 筑物 等 等 物 质 层 面 的 内 容 , 而 是 一种 权 益 的 变 化 , 也 就 是 说 , 土 地资 源 配 置 的 本 质 是 权 利 的 分 割 、分 配 与 交 易 。

41、因 此 , 这 种 权 益 的变 化 , 运 用 技 术 性 的 手 段 是 无 法得 到 解 决 的 , 而 且 只 会 加 剧 矛 盾的 对 抗 , 这 是 当 今 城 市 规 划 难 以执 行 的 一 个 症 结 。 从 这 一 点 出 发涉 及 到 的 还 有 , 在 市 场 经 济 体 制和 法 治 社 会 中 谁 有 权 调 配 社 会 利益 的 问 题 , 城 市 规 划 是 否 具 有 这样 的 权 利 。 从 法 律 的 角 度 讲 , 政府 的 规 章 并 不 具 有 调 配 社 会 利 益的 权 利 , 而 我 们 操 作 性 的 规 划 文件 都 是 由 城 市 政 府

42、 及 其 部 门 进 行审 批 的 , 在 理 论 上 存 有 明 显 的 缺陷 。 相 反 , 如 果 城 市 规 划 被 赋 予了 这 样 的 权 力 , 那 么 在 内 容 上 、运 作 方 式 上 、 程 序 上 甚 至 在 更 为根 本 性 的 价 值 标 准 上 , 就 会 有 所不 同 , 美 国 城 市 的 综 合 规 划 与 区划 法 规 为 我 们 提 供 了 这 样 的 佐证 。 深 圳 设 定 法 定 图 则 的 目 的 就在 于 希 望 能 够 突 破 仅 依 赖 于 政 府行 政 操 作 而 直 接 进 入 到 社 会 制 度的 范 畴 (王 富 海 , 2000)

43、 , 但 它现 在 所 遇 到 的 问 题 , 实 际 上 还 是由 性 质 发 生 变 化 但 在 内 容 、 方 法等 等 方 面 尚 未 变 革 所 导 致 的 , 也就 是 说 , 法 定 图 则 的 整 个 体 系 在很 大 程 度 上 还 是 以 规 划 编 制 的 方式 而 不 是 以 地 方 法 规 的 要 求 开 展的 。(2) 城 市 规 划 应 当 很 好 地 探讨 针 对 不 同 类 型 的 土 地 使 用 权 的规 划 管 理 方 式 问 题 。 前 面 已 经 提到 , 获 得 土 地 使 用 权 的 方 式 不同 , 如 通 过 划 拨 和 通 过 出 让 获 得

44、土 地 使 用 权 的 项 目 , 在 管 理 的 内容 、 管 理 的 阶 段 以 及 管 理 的 方 式和 程 序 上 都 应 当 有 所 不 同 。 这 里的 不 同 不 只 是 证 书 多 少 , 或 取 消哪 种 许 可 的 问 题 , 而 是 管 理 重 点的 设 定 。 在 现 在 的 规 划 管 理 的 日常 工 作 中 , 往 往 将 重 点 集 中 在“ 建 设 工 程 规 划 许 可 证 ” 上 , 以为 只 要 把 住 最 后 一 道 关 其 他 的 问题 也 就 迎 刃 而 解 了 , 但 在 针 对 通过 土 地 使 用 权 出 让 的 项 目 管 理中 , 这 样

45、 做 是 得 不 到 法 律 支 持的 。 而 对 于 整 个 规 划 管 理 而 言 ,都 需 要 将 管 理 的 重 点 转 移 到 对 建设 项 目 的 选 址 上 , 这 应 当 是 规 划管 理 的 核 心 。 但 这 也 不 仅 仅 是 规划 管 理 部 门 所 要 面 对 的 , 规 划 编制 部 门 也 必 须 反 思 , 现 在 所 编 制完 成 的 规 划 是 否 能 够 适 应 这 样 一种 管 理 的 要 求 ? 规 划 编 制 要 面 向实 践 , 首 先 必 须 适 应 规 划 管 理 部门 操 作 的 需 要 , 为 规 划 部 门 的 管理 决 策 提 供 依

46、据 , 这 里 有 一 个 相互 匹 配 的 问 题 。 与 此 相 关 , 在 城市 土 地 使 用 的 规 划 中 , 必 须 明 确国 有 土 地 即 不 通 过 使 用 权 出 让 的土 地 的 数 量 、 用 途 和 布 局 , 这 既与 土 地 使 用 权 有 关 , 也 与 公 共 设施 的 提 供 有 关 , 在 这 方 面 , 深 圳市 借 鉴 了 香 港 的 经 验 , 通 过 深圳 市 城 市 规 划 标 准 与 准 则 的 规定 在 规 划 实 践 中 做 了 很 好 的 探索 。 但 需 要 注 意 的 是 在 规 划 实 施的 管 理 中 , 在 管 理 的 方 式

47、 上 也 应当 区 别 对 待 。(3) 城 市 规 划 要 真 正 能 够 对社 会 利 益 进 行 调 配 或 成 为 社 会 利益 调 配 的 工 具 , 城 市 规 划 的 整 体必 须 法 治 化 , 而 且 这 种 法 治 化 ,既 要 使 规 划 的 实 质 内 容 和 程 序 内容 都 纳 入 法 治 的 框 架 , 而 且 要 使规 划 的 所 有 行 为 都 体 现 法 治 的 精神 。 规 划 界 从 规 划 实 施 的 角 度 ,经 常 呼 吁 要 实 行 和 完 善 法 制 化 ,强 调 依 法 治 市 , 执 行 规 划 , 但 在自 己 的 行 为 中 却 时 不

48、 时 地 超 越 于法 律 的 要 求 。 从 管 理 部 门 角 度讲 , 喜 欢 用 行 政 规 章 来 冲 击 法 律规 定 , 现 在 最 值 得 反 思 的 就 是 所谓 的 “ 强 制 性 内 容 ” 。 从 规 划 编制 角 度 讲 , 规 划 编 制 完 成 的 成 果要 具 有 法 定 文 件 的 效 用 , 就 必 须符 合 法 律 文 件 的 内 容 和 形 式 要求 , 运 用 法 律 的 语 言 来 再 现 规 划的 原 则 和 内 容 , 这 种 再 现 也 并 非仅 仅 是 换 一 种 方 式 来 叙 述 规 划 的具 体 内 容 , 而 是 应 当 针 对 于

49、规 划文 本 的 实 施 对 象 具 体 规 定 其 义 务和 权 利 , 表 明 规 划 支 持 什 么 , 允许 建 设 什 么 , 在 特 定 条 件 下 可 以建 设 什 么 , 以 及 不 准 建 设 什 么 等等 , 当 然 最 为 重 要 的 应 该 是 不 准怎 样 。 也 就 是 说 , 城 市 规 划 文 本的 内 容 重 在 阐 述 规 划 的 社 会 意 义以 及 实 施 规 划 的 社 会 措 施 , 而 不是 一 些 技 术 性 的 规 定 。 从 规 划 管理 部 门 来 讲 , 规 划 管 理 的 决 定 应当 经 得 起 法 律 的 推 敲 , 比 如 前 面提 到 的 , 土 地 出 让 条 件 必 须 经 过法 律 审 查 。 此 外 , 规 划 许 可 的 审查 都 必 须 符 合 法 规 制 度 的 检 验 ,无 论 是 实 质 性 的 内 容 还 是 程 序 性的 内 容 。与 此 相 关 联 , 针 对 于 当 前 的城 市 规 划 编 制 , 提 出 两 个 观 念 性的 内 容 作 为 总 结 。(1) 城 市 规 划 的 编 制 应 当 充分 尊 重 现