1、第十七讲 基层群众性自治制度第一节 概述一、基层群众性自治制度的概念（一）、基层群众性自治的概念我国宪法第 111 条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。虽然这一宪法规范明确了两点：一、城市和农村按居住地区实行基层群众性自治；二、自治组织是居民委员会和村民委员会。从逻辑上而言，前者是后者的前提，只有实行基层群众性自治组织，才有作为基层群众性自治组织的居民委员会和村民委员会。可见，虽然宪法第 111 条第 1 款的措辞以居民委员会和村民委员会为中心，实际上同时确立了基层群众性自治。由此出发，我们也就能够得出基层群众性自治制度的概念：基层群众性自治，就
2、是处于基层的城市和农村居民群众通过居民委员会和村民委员会进行的、管理自己事务的制度。其中，城市居民自治是指城市居民通过居民委员会进行的、管理自己事务的制度，而村民自治是指农村村民通过村民委员会进行的、管理自己事务的制度。（二）、基层群众性自治的特征基层群众性自治制度具有如下特征：一、基层性。 从层级上来看，基层群众性自治的主体为处于最基层的城市居民和农村村民，而自治组织所的职责，也立足于基层，办理社区内群众的公共事务；二、群众性。基层群众性自治组织是群众性组织。在人事上，这表现为居民委员会的组成人员由本居住区域的所有有选举权的居民或者各户推选的代表选举产生，而村民委员会的成员则由有选举权的村民
3、选举产生，即自治组织的成员来自群众、由群众选举产生，而不是由政府决定；在职权方面，群众性表现为居民委员会和村民委员会不具有国家强制力。它们主要通过说服教育的方式开展工作；而在与基层政权的关系上，群众性体现为居民委员会和村民委员会可以向基层人民政府反映居民或者村民的意见、要求和提出建议；三、自治性。在基层群众性自治制度之下，同一居住区域的居民和村民通过居民委员会和村民委员会作为组织手段，自行决定有关公共事务和公益事业的处理。虽然居民委员会和村民委员会也协助基层人民政府开展工作，但是其最根本的身份，仍然是基层群众进行自治的组织；四、直接性。虽然宪法第 111 条将城市的居民委员会和农村的村民委员会
4、界定为基层群众性自治组织，似乎没有直接规定直接民主的因素。然而，“基层群众性自治”的措辞本身，就表明应当由基层的群众进行自治，而直接民主相对于间接民主无疑更贴近自治的要求。因此，直接民主是我国基层群众性自治的内在要素。在城市居民委员会组织法和村民委员会组织法中，直接民主也得到了体现。按照这两部法律相关条文的规定，居民会议和村民会议讨论决定与全体居民和村民利益密切相关的问题。 1二、基层群众性自治制度的宪法和法律渊源基层群众性自治制度的法律渊源包括宪法、法律、法规和规章，而在立法体制之外的其他规范性文件也发挥重要的作用。1、宪法基层群众性自治制度的宪法渊源中，最为核心、最为直接的规范是宪法第 1
5、11 条。它明确了基层群众性自治组织的宪法地位，为其提供宪法依据。然而，基层群众性自治制度的宪法渊源并不仅限于此，而是同时包括其他宪法规范。例如，在明确居民委员会、村民委员会同基层政权之间的关系的时候，就应当考察基层人民代表大会和人民政府根据相关宪法条文享有什么权限；而在研究居民委员会和村民委员会的权限的时候，鉴于基层群众性自治组织不得侵犯公民的基本权利，我们通过对基本权利条款的研究，可以知道公民的基本权利对居民委员会和村民委员会设定了何种限制，因此基本权利条款在某种意义上就构成了关于基层群众性自治组织的职权的消极条款；就居民委员会和村民委员会成员的选举而言，宪法第 2 条第 1 款关于一切权
6、力属于人民的规定，无疑也是直接相关的。类似的例子举不胜举，它们说明，基层群众性自治制度的宪法渊源非常广泛，对相关问题都设定了宪法上的框架。然而，宪法不可能全面地规范基层群众性自治的所有问题。因此，国家不可避免地要通过宪法之下的各种规范对其进行调整。就调整基层群众性自治的各种规范而言，它们是对宪法相关条文的具体化。只要不违反宪法设定的框架，各种规范的制订者具有较大自由调整的空间。1 其他学者关于基层群众性自治制度特征的观点，参见魏定任，甘超英，傅思明：宪法学，北京大学出版社 2004 年第 2 版，第 378、379 页；李元书，田忠：政治现代化过程中的基层群众自治，载学习与探索，2000 年第
7、 4 期，第 74 页。2、法律基层群众性自治方面的法律，目前主要包括城市居民委员会组织法和村民委员会组织法。它们调整基层群众性自治组织的性质、法律地位、选举、工作程序以及一些相关问题。本章后面两节将详细介绍这两部法律的内容。3、行政法规和地方性法规就基层群众性自治事宜，国务院有权制定行政法规，省、自治区、直辖市、较大市的人民代表大会及其常务委员会有权依据其宪法和立法法的相关规定制定地方性法规。它们在位阶上仅次于法律。此外，城市居民委员会组织法第 22 条、村民委员会组织法第 29 条明确授权省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定实施办法。4、部门规章和地方政府规章在行政法规和地方性法
8、规之下，国务院各部、委员会和省、自治区、直辖市、较大市人民政府可以制定部门规章和地方政府规章调整基层群众性自治事宜。迄今为止，特别是民政部已经颁布了多个部门规章。5、关于其他规范性文件除了宪法、法律、法规和规章之外，在现实中还存在一些在位阶上低于规章的规范，它们往往也对基层群众性自治事宜进行调整。然而，法律渊源是在国家立法体制之下享有广义立法权的主体按照相应程序制定的规范，因此，基层群众性自治的法律渊源并不包括规章以下的其他规范性文件。然而，这并不意味着其他规范性文件是违法的、可以忽略的。毫无疑问，较大市以下级别的人民政府可以通过具体行为在其宪法和法律确定的权限范围内执行调整基层群众性自治事宜
9、的各种法律、法规和规章。在不违反高位阶规范的前提下，这些地方人民政府当然也可以通过抽象行为来执行有关法律、法规和规章。因此，它们也可以就基层群众性自治事宜制定规范性文件，尽管这些规范性文件出于前述原因不再属于基层群众性自治的法律渊源。第一节 村民自治一、村民自治的确立发展过程1982 年 12 月，五届全国人大五次会议通过的宪法在第 111 条将村民委员会规定为我国农村基层群众自治组织，从而为村民自治制度提供了宪法依据。1983 年 10 月，中共中央和国务院发布关于实行政社分开建立乡政府的通知，结束了实行多年的人民公社体制，这为全国农村实行村民自治创造了前提条件，之后开始在全国范围内建立村民
10、委员会。到 1987 年颁布村民委员会组织法（试行）的时候，全国农村基本上已经建立了村民委员会。从 1988年开始，民政部发布多个通知，对村民委员会换届选举、村民自治示范活动、村委会建设、村务公开制度等进行调整。从二十世纪九十年代以来，农村开展了村民自治示范活动，并且取得较大成效，为村民自治积累了经验。1998 年 11月 4 日第九届全国人大常委会第五次会议通过了新的村民委员会组织法，作为村民自治的重要法律依据。二、村民自治机关根据村民委员会组织法的规定，村民自治体的自治机关包括村民会议、村民代表会议、村民小组和村民委员会。（一）、村民会议村民会议是村民自治体的权力机关，是村民直接行使自治权
11、的组织形式。它由本村十八周岁以上的村民组成 2，由村民委员会召集。十分之一以上的村民提议的，应当召集村民会议。召开村民会议应当由本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者由三分之二以上的户的代表参加，所作出决定应经过到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。需要注意的是，村民会议作为一个自治机关，并不同于全体有选举权的村民组成的整体，这一点在村民委员会的选举上体现得非常明显：村民委员会由有选举权的村民选举产生，候选人获得参加投票的村民的过半数选票，即为当选。 3 而召开村民会议的时候，有本村十八周岁以上村民的过半数参加、或者有本村三分之二以上的
12、户的代表参加即有效，而所作决定经到会人员的过半数通过即可 4。其中，本村三分之二以上的户的代表出席时村民会议有效的规定，2 村民委员会组织法第 17 条第 1 款。3 村民委员会组织法第 14 条第 2 款。4 村民委员会组织法第 17 条第 2 款第 1 句。并不适用于村民委员会的选举，这就说明村民会议是一个独立的机关，不同于全体村民，无权选举村民委员会 5。村民会议的职权主要包括如下几个方面：一、讨论和决定涉及村民利益的事项 6；二、村民委员会的设立、撤销和调整范围的变化必须经过村民会议讨论同意，否则不得报县级人民政府批准；三、制定和修改村民自治章程、村规民约 7；四、对村民委员会及其成员
13、进行监督 8，可以罢免村民委员会成员 9。（二）、村民代表会议村民会议作为村民自治体内的最高权力机关，作为一种直接民主的组织形式，无疑有利于村民直接行使其民主权利。然而，在人数较多或者居住分散的村，村民会议的召开面临现实的困难。在这一背景之下，自治自治实践过程中产生、得到立法认可的村民代表会议制度就具有很高的现实意义。在这一制度之下，人数较多或者居住分散的村可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民代表参加。村民代表则由村民按照每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。 10（三）、村民小组此外，村民委员会组织法第 10 条规定
14、，村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组。从该条的措辞来看，“分设”似乎意味着村民小组是村民委员会设立的机构。然而，“村民小组”的提法本身说明它是由居住相对集中的村民组成的集体，而不是村民委员会的下设机构。因此，村民委员会组织法第 10 条使用的“分设”一词有失准确，而应当采用“划分”的提法，将前半句修改为“村民委员会可以将村民按照居住状况划分为若干村民小组”。村民小组作为村民自治体的组成部分，和村民委员会之间并不存在领导和被领5 不同观点参见崔智友：中国村民自治的法学思考，载中国社会科学2001 年第 3 期，第 132 页。6 村民委员会组织法第 19 条。7 村民委员会组织法第
15、20 条。8 村民委员会组织法第 18 条。9 村民委员会组织法第 16 条第 4、第 5 句。10 村民委员会组织法第 21 条。导的关系 11。村民小组的职能，主要体现在组织方面，即村民小组可以推选村民选举委员会成员 12或者村民代表 13。（四）、村民委员会除了村民会议、村民代表会议和村民小组以外，村民委员会作为宪法第 111 条规定的自治组织，是村民自治体内部的重要自治机关。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，是村民行使自治权的组织 14。1、设立和组织村民委员会根据村民的居住状况、人口多少，按照便于自治的原则设立。 15一般情况下，在每个自然村设立一个村民委
16、员会，而人口较多、居住分散的自然村可以设立两个村民委员会，或者在两个人口较少的自然村一共设立一个村民委员会。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。 16 村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成 17，他们都由村民直接选举产生 18，不脱离生产 19，应当遵守宪法、法律、法规和国家政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务 20。村民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。 21村民委员会根据实际需要， 可以设立专门委员会，如人民调解委员会、治安委员会、公共卫生委员会等。在人口少的村，村民委员会可以不设立下属委员会，而是由
17、村民委员会成员分工负责有关工作。 2211 相反观点见崔智友：中国村民自治的法学思考，载中国社会科学2001 年第 3 期，第 133 页。12 村民委员会组织法第 13 条第 2 句。13 村民委员会组织法第 21 条第 2 句。14 村民委员会组织法第 2 条第 1 款。15 村民委员会组织法第 8 条第 1 款。16 村民委员会组织法第 8 条第 2 款。17 村民委员会组织法第 9 条第 1 款。18 村民委员会组织法第 11 条第 1 款。19 村民委员会组织法第 10 条第 3 款。20 村民委员会组织法第 23 条。21 村民委员会组织法第 11 条第 2 款。22 村民委员会组
18、织法第 25 条。2、职权宪法第 111 条第 2 款和村民委员会组织法第 2 条第 2 款明确规定了村民自治的事务范围，即办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。调解、协助治安和反映意见的规定非常明确，确定自治事务的范围的关键，在于如何解释“本村的公共事务和公益事业”。按照最为广泛的理解，则任何涉及村民共同体的事务、涉及到其公共利益的事业，都是村民群众“自己的事情” 23，因此属于自治事务。然而，村民委员会并不属于政权组织，特别是不同于、不隶属于基层政权，它们之间的职权是相互独立的，否则就不能够理解为什么乡镇人民政府不得干预属于
19、村民自治范围内的事项。 24 因此，村民自治范围内的事项，不包括国家立法权、行政权和司法权管辖的事务。此外，公共事务和公益事业必须具有公共性，因此，村民个人的、与村民群众没有关系、不具有公共性的事务，也不属于村民自治事务的范围。 25 除了自治事务以外，村民委员会还根据具有协助乡镇政府工作的任务 26，其中包括协助维护社会治安、征兵、计划生育、拥军优属、扶贫救灾，以及协助有关部门教育、帮助和监督依法被剥夺政治权利的村民 27。需要注意的是，在这方面，村民委员会并非基层政府的下属工作部门。3、与基层政权之间的关系根据宪法第 111 条第 1 款的规定，村民委员会和基层人民政府之间的关系由法律规定
20、。然而，这并不意味着立法者可以随意对两者之间的关系进行调整。相反，在规范村民委员会和乡镇人民政府中间关系的时候，立法者应当在宪法确认的框架之内，具体化农村基层群众性自治制度。无论如何，这方面的法律规范不得削弱和干预村民自治。从这个角度来看，村民委员会自治法第 4 条第 1 款将乡镇人民政府和村民委员会之间的关系规定为指导和被指导、支持和被支持、帮助和被帮助的关系，明文禁止基层人民政府干预依法属于村23 村民委员会组织法第 1 条。24 村民委员会组织法第 4 条第 1 款。25 类似观点见崔智友：中国村民自治的法学思考，载中国社会科学2001 年第 3 期，第 137 页。26 村民委员会组织
21、法第 4 条第 2 款。27 村民委员会组织法第 26 条。民自治范围内的事项，并且在第 2 款规定村民委员会协助基层人民政府开展工作，是符合宪法第 111 条的。从宪法第 111 条和村民委员会组织法第 4 条的规定来看，村民委员会和基层人民政府之间之间尽管存在密切的关系，但是它们仍然是相互独立的主体。一方面，基层人民政府必须尊重村民自治的权限，不得对其进行干预。另外一方面，村民自治制度并不使得村民自治体对外隔绝。相反，村民委员会具有协助乡镇人民政府开展工作的义务。双方在处理相互关系的时候，都可能违反宪法第 111 条和村民委员会组织法第 4 条的规定，而其中基层人民政府干预村民自治的可能性
22、更大。在实践中，一些村在上级政府部门的要求之下，建立与政府机构相对应的组织，从而使得行政村成为基层政权的末梢。 28 在北京的一些行政村，每个村委员成员往往对应乡镇政府的不同业务科室，完成这些业务科室分配的工作，并且定期进行汇报。乡镇政府把很多行政事务交由村民委员会完成。 29 这些做法有与宪法和法律的前述相关规定相抵触的嫌疑。4、与基层党组织的关系村民委员会自治法第 3 条规范村民委员会和中国共产党在农村的基层组织的关系。按照该条规定，基层党组织按照党章进行工作，发挥领导核心作用，同时依照宪法和法律支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。概括而言，基层党组织既要发挥领导核心作用，又要支
23、持和保障村民自治。联系这两个方面可以得出结论，基层党组织通过其领导，来支持和保障村民自治。因此，基层党组织应当积极动员、组织村民参与选举村民委员会成员、出席村民大会等自治活动。就属于村民自治范围内的事项，基层党组织可以提出意见和建议，以促进村民自治体内一致意见或者多数意见的形成，但是不宜直接作出决定，否则不仅越权，还妨碍村民直接行使民主权利。在实践中，村党支部书记的权威往往高于村委会主任。一些抽样调查显示，党支部书记往往担任过村委会主任职务，而村委会主任则往往担任过村委会委28 王雅林：农村基层的权力结构及其运行机制，载中国社会科学1998 年第 5 期，第41 页。29 见彭于艳的博客文章：
24、基层自治组织更像是基层政府（2008 年 5 月 31 日），http:/ （2008 年 8 月 15 日访问）。员或者村民小组长职务。在这个人事变化体制之下，村党支部书记无疑具有最高的地位。 30 这就要求以村党支部书记为代表的基层党组织要特别注意使其活动不超出村民委员会组织法第 3 条规定的框架。三、村民的自治权利从组织和机构的角度考察村民自治制度之后，下文以村民为中心，研究其在自治中所享有的权利。村民的自治权利包括选举权利、参与决策的权利和进行监督的权利。1、村民选举权利在村民根据村民委员会组织法所享有的权利中，村民在村民委员会选举中所享有的一系列权利无疑具有重要地位。除了积极选举权以
25、外，村民选举权还包括村民的消极选举权即被选举权、提名权。在村民自治体中，年满 18 周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都享有选举权和被选举权，但是依法被剥夺政治权利的人除外。 31 为了保障村民的选举权利，村民委员会组织法从各个方面对其予以保障。首先，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。 32 其次，在选举村民委员会之前，由本村有选举权的村民直接提名候选人，候选人的名额应当多于应选名额 33，这样，通过村民的提名权和差额选举原则，使村民享有了真实的选择机会，保障了村民的选举权。再次，在选举的组织上，村民委员会的选举，由村
26、民会议或者村民小组推选产生 34的村民选举委员会主持 35，因此村民选举委员会负责公布有选举权和被选举权的村民名单 36、设立秘密写票处 37、确认选举是否有效、候选人是否当选 38、公布选举结果 39以及其他相30 王雅林：农村基层的权力结构及其运行机制，载中国社会科学1998 年第 5 期，第42、 43 页。 31 村民委员会组织法第 12 条第 1 款。32 村民委员会组织法第 11 条第 1 款第 2 句。 33 村民委员会组织法第 14 条第 1 款。34 村民委员会组织法第 13 条第 2 句。35 村民委员会组织法第 13 条第 1 句。36 村民委员会组织法第 12 条第 2
27、 款。37 村民委员会组织法第 14 条第 3 款。38 村民委员会组织法第 14 条第 2 款。关事宜。最后，秘密投票和公开计票的选举方法，也保证了村民能够自主行使投票权利，提高了选举的透明度，无疑也保障了村民的选举权利。2、村民的参与决策权在村民自治中，村民不仅可以选举和竞选村民委员会成员，还可以通过村民会议参与与其切身利益密切相关的重大事项。具体而言，对于下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定：一、乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；二、本村享受误工补贴的人数及补贴标准；三、从村集体经济所得收益的使用；四、村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；五、村集体经济项目的立项、承
28、包方案及村公益事业的建设承包方案；六、村民的承包经营方案；七、宅基地的使用方案；八、村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他项。 40 这就在村民自治中规定了直接民主制度。3、村民对村民委员会进行监督的权利村民只能参与与其利益相关的重大决策，而重要性较低的决策，则由村民委员会作出。为了保持对于村民委员会的监督，村民委员会组织法授予村民一系列监督权利。首先，村民具有审议权和评议权。村民每年在村民会议上，审议村民委员会的工作报告，同时评议村民委员会成员的工作。 41 这使得村民对于村民委员会工作的监督得到制度化。其次，如果村民对村民委员会成员的工作不满意，则有权启动罢免程序。五分之一
29、以上的有选举权的村民有权联名提出罢免案。罢免案应当写明罢免理由。被要求罢免的村民委员会成员有权提出申辨意见。在村民提出罢免案之后，村民委员会应当及时召开村民会议，由村民投票表决。如果有选举权的村民中，过半数投票支持罢免要求，则罢免案通过。 42最后，村民对村民委员会及其成员享有审议权、评议权和罢免权，属于人事方面的监督权，除此以外，村民还对村民自治体的事务享有相应的监督权。早在 1994 年，民政部就把建立村务公开制度和村民监督机制界定为村民自治示39 村民委员会组织法第 14 条第 3 款。40 村民委员会组织法第 19 条。41 村民委员会组织法的 18 条第 1 款。42 村民委员会组织
30、法第 16 条。范活动的目标和任务。 43 现行村民委员会组织法总结了这方面的实践经验，作了系统、明确的规范。该法第 22 条第 1 款规定了村务公开制度，第 2 款则规定了村民委员会应当及时公布的事项。具体而言，由村民会议讨论决定的事项及其实施情况、国家计划生育政策的落实方案、救灾救济款物的发放情况、水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项都应当及时公开。其中涉及财务的事项，至少每六个月公布一次，接受村民的监督。第 3 款则规定村民委员会应当保证公布内容的真实性，并接受村民的查询。第 4 款规定了村民委员会违反村务公开义务之后村民所享有的救济途径，即向乡、县人民政府及其有关主
31、管部门反映。当然，在这种情况下，村民也可以行使罢免权。第二节 城市居民自治一、城市居民自治制度的确立早在中华人民共和国建立之后的几年，我国就出现了居民自治的一些实践。1954 年，第一届全国人民代表会议第四次会议通过城市居民委员会组织条例，正式将城市居民委员会定性为群众自治性居民组织，同时规定了居民委员会的主要任务和组织机构。该条例促进了居民自治的普遍开展。然而，1958 年“大跃进”以后，居民自治受到极大的消极影响，居民委员会的工作基本停顿。特别是在文化大革命期间，城市居民自治遭到严重破坏。居民委员会要不被解散，要不被更名为“革命居民委员会”。文革结束以后，居民自治制度才得以重建和发展。19
32、79 年，城市的革命居民委员会又改成居民委员会。1980 年，全国人大常委会重新颁布 1954 年的城市居民委员会组织条例。1982 年，第五届全国人大五次会议颁布的宪法在第 111 条正式确认了居民自治制度。1989 年，全国人大常委会通过了城市居民委员会组织法，为居民自治提供了重要法律依据。二、居民自治的机关（一）、居民会议43 民政部全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）（1994 年 2 月 8 日）“一、村民自治示范活动的目标和任务 (二)村民自治示范单位的任务是： 建立村务公开制度和村民监督 机制，实行民主监督 ”由十八周岁以上的居民组成的居民会议是居民自治体中的权力机关。其性质
33、决定了居民会议在居民自治中享有广泛的职权：涉及全本居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定；居民委员会向居民会议负责并报告工作；居民会议有权撤换和补选居民委员会成员；居民会议还有权讨论制定居民公约，该公约报不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关备案，由居民委员会监督执行，其内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。就其运作程序而言，居民会议可以由全体 18 周岁以上的居民参加、或者由每户派代表参加，也可以由每个居民小组选举代表二至三人参加。召开居民会议的时候，必须有全体十八周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表的过半数出席，才能举行。会议的决定，由出席人的过半数
34、通过。 44居民会议由居民委员会召集和主持。有五分之一以上的十八周岁以上的居民、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民小组提议，应当召集居民会议。 45 （二）、居民小组居民委员会可以将全部居民划分为若干个居民小组，并由每个居民小组推选小组长。 46 居民小组的职权包括推选代表二至三人，由其选举居民委员会成员 47；可以选举代表二至三人参加居民会议 48；三分之一以上的居民小组提议的，应当召集居民会议 49。由此可见，居民小组也是居民行使民主权利的重要方式，而其代表功能则为居民自治提供便利。（三）、居民委员会在居民自治中，居民委员会发挥重要的作用。从性质上来看，居民委员会是居民自我管理、自我教
35、育、自我服务的基层群众性自治组织 50。1、设立和组织44 城市居民委员会组织法第 9 条。45 城市居民委员会组织法第 10 条。46 城市居民委员会组织法第 14 条。47 城市居民委员会组织法第 8 条。48 城市居民委员会组织法第 9 条第 2 款。49 城市居民委员会组织法第 10 条第 2 款。50 城市居民委员会组织法第 2 条。居民委员会根据居民居住状况，以便于居民自治为原则，一般在 100 户到700 户的范围内设立。 51其设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定。 52 居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成 53，他们应当遵守宪法、法律、法规和国家
36、的政策，办事公道，热心为居民服务 54。 在多民族居住的地区，居民委员会中应当有人数较少的民族的成员。这一规定符合宪法第 4 条第 1 款第 1 句确立的民族平等原则。居民委员会成员由本居住地区全体有选举权的居民或者每户派代表选举产生。在居民要求的情况下，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。 55 根据需要，居民委员会可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。居民委员会成员可以兼任下属的委员会的成员。居民较少的居民委员会可以不设下属的委员会，由居民委员会的成员分工负责有关工作。 56 2、居民委员会与城市基层人民政府的关系居民委员会与基
37、层人民政府之间的关系为指导与被指导、支持和被支持、帮助和被帮助的关系。与此同时，居民委员会协助城市基层人民政府即不设区的市、市辖区的人民政府或其派出机关开展活动。 57 就此而言，居民委员会与基层人民政府之间的关系，和村民委员会与基层人民政府之间的关系相同。然而，乡镇人民政府不得干预属于村民自治范围内的事项 58，而城市基层人民政府并不被明文禁止干预城市居民自治。这并不意味着默许不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关干涉居民自治，而是针对现实中村民自治更容易被干预的情况而明文禁止对自治事项的干预。3、居民委员会的任务、工作方法和经费51 城市居民委员会组织法第 6 条第 1 款。52 城
38、市居民委员会组织法第 6 条第 2 款。53 城市居民委员会组织法第 7 条。54 城市居民委员会组织法第 12 条。55 城市居民委员会组织法第 8 条。56 城市居民委员会组织法第 13 条。57 城市居民委员会组织法第 2 条。58 村民委员会组织法第 4 条第 1 款。根据宪法第 111 条第 2 款的规定，居民委员会的任务是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维持社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。城市居民委员会组织法第 3 条具体规定了居民委员会的任务。有关任务大体可以分为两类：一方面，居民委员会完成居民自治方面的事务。办理本居住地区居民的公共
39、事务和公益事业、调解民间纠纷等都属于此类；另外一方面，居民委员会还应当协助人民政府或者其派出机构的工作。社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作往往依赖于具有强制性的国家权力，而居民委员会作为群众性自治组织不可能享有国家权力，但是居民委员会又在联系、深入群众方面具有得天独厚的优势，排除其介入则可能导致有关工作难以进行的结果，因此，在现行法律体制下，在这些领域，居民委员会协助人民政府或其派出机关开展工作。在完成上述任务的过程中，居民委员会决定问题时采取少数服从多数的原则，工作中应当采取民主的方法，不得强迫命令。 59居民委员会办理本居住地区公益事业所需的费用，经居民会议讨论决定
40、，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以向本居住地区的受益单位筹集，但是必须经受益单位同意；收支帐目应当及时公布，接受居民监督。 60所需工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。 居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。 61 三、居民的自治权利在城市居民自治中，居民作为自治的主体，享有一系列权利。首先，居民享有竞选和选举居民委员会成员的权利。年满 18 周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都享有选举权
41、和被选举权，但是依法被剥夺政治权利的人除外；其次，居民享有参与决策权。居民主要通过居民会议这一方式，特别是对涉及自身利益的重大问题，参与讨论和决定；最后，居民还享有通过居民会议对居民委员会进行监督的权59 城市居民委员会组织法第 11 条。60 城市居民委员会组织法第 16 条。61 城市居民委员会组织法第 17 条。利。在居民会议上，居民可以听取居民委员会的报告，如果对居民委员会成员的工作不满意，则可以撤换和补选居民委员会成员。与村民在村民自治中享有的权利相比，居民的自治权利无疑在范围和深度上都有一定差距。例如，村民的监督权包括了审议权、评议权、罢免权、以及在村务公开方面享有的权利，大于居民
42、享有的类似权利的范围。然而，这并不意味着居民自治比村民自治的民主程度低。农村和城市社区之间存在结构性区别。例如，农村土地的集体所有制，就使得村民集体成为土地的所有者，从而建立了村民内部之间紧密的联系。相比之下，城市居民自治往往只是居住于同一区域、但是除此以外没有其他重大关系的公民进行的自治。因此，对城市居民在居民自治中赋予较少的自治权利，就具有一定的合理性。第十七讲 国家机构( 四) 发表时间 :2008-05-04 15:13:30 |来源: | 浏览次数 :7 次 (一) 单项选择1下列哪个选项不属于民族自治地方的自治机关？（B ）A自治区的人民代表大会B自治州的人民法院C自治县的人民政府
43、D自治旗的人民代表大会2根据宪法和法律，下列机关中，有权制定自治条例的包括（ ）A 自治区人大常委会B 自治州人民代表大会C 自治县人大常委会D 民族乡人民代表大会答案：B提示：本题考查的是自治条例的制定权主体。解析：民族区域自治法第 2 条第 2 款规定：“ 民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。 ”第 19 条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”根据这两条规定，有权制定自治条例的是自治区、自治州和自治县的人民代表大会，不包括人大常委会，所以只有 B 项是正确的。另外，由于民族乡不是民族自治地方，所以其人大也不可制定自治条例
44、，所以 D 项是不正确的。3 居民委员会和村民委员会是（A ）A基层群众性自治组织 B基层政权机关 C基层政权机关的派出机关 D基层群众性团体4下列关于村民委员会的表述，错误的是（ D ）A村民委员会对村民会议负责，向村民会议报告工作B村民委员会组成人员由村民直接选举产生C村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，必须经村民会议讨论同意后，报县人民政府批准D村民会议由村民委员会召集，如有 1/20 以上村民提议，应召集村民会议(二) 多项选择1某自治州是新疆维吾尔自治区所辖的回族自治州，下列各项有关该自治州的论述，错误的是哪些?（ ）A新疆维吾尔自治区的人民代表大会可以
45、为该自治州制定自治条例B自治州人民代表大会制定的自治条例需要由新疆维吾尔自治区人大常委会报全国人大常委会批准后生效C自治州人民法院院长必须由回族人担任D自治州人民政府的州长或副州长应由回族人担任答案：ABCD提示：本题考查的是自治州的含义。解析：我国宪法 116 条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”根据这一规定，自治条例的制定权属于民族自治地方的人民代表大会，所以新疆维吾尔自治区可以为整个自治区制定自治条例，但不可以为其属下的自治州制定自治条例，自治州自治条例的制定权属于自治州的人民代表大会，所以 A 项不正确。宪法第 116
46、 条规定：“自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”根据这一规定，该自治州的自治条例只需要报新疆自治区人大常委会批准后即可生效，而不需全国人大常委会的批准，所以 B 项不正确。宪法第 112 条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”宪法第 113 条第 2 款规定：“自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。”第 114 条规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”根据这些规定，
47、该自治州的州长必须由回放公民担任，但法院院长并不法定地要求回放公民担任。所以 C 项和 D 项错误。2自 1997 年 7 月 1 日起，在香港特别行政区所实施的全国性法律是哪些法律？A中华人民共和国宪法B中华人民共和国国籍法C中华人民共和国外交特权与豁免条例D关于中华人民共和国首都、纪年、国歌、国旗的协议答案：BCD提示：本题考查的是中央立法在特别行政区的实施情况。解析：香港特别行政区附件三规定：“下列全国性法律，自一九九七年七月一日起由香港特别行政区在当地公布或立法实施。一、关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议二、关于中华人民共和国国庆日的决议三、中央人民政府公布中华人民共和国国
48、徽的命令附：国徽图案、说明、使用办法四、中华人民共和国政府关于领海的声明五、中华人民共和国国籍法六、中华人民共和国外交特权与豁免条例。”3依据我国特别行政区基本法，下列哪些选项的表述是正确的？A.特别行政区的立法不需要报全国人大常委会批准B.不服特别行政区法院的判决，可以上诉至我国最高人民法院C.特别行政区可以自主决定外交、经济、财政等事项D.中央人民政府可授权特别行政区依照基本法自行处理有关对外事务答案：AD提示：本题考查的是中央和特别行政区的关系。解析：香港特别行政区基本法第 17 条第 2 款规定：“香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。”备案不是批准，这表明特区立法不需要经过全国人大常委会的批准，所以 A 项是正确的。但这并不表明全国人大常委会对特区立法不能进行监督。该条第 3 款规定： “全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后，如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除香港特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。”香港特别行政区基本法第 2 条规定：“全国人民
