1、林区依法行政和政策选择的失衡应对一、历史变迁导致的失衡：某些方面重政策,轻法律,甚至以政策代替法律,是政府在“依法治国”方式出台前的难改习惯。改革开放以后我国及各地虽然也颁布了不少林业法律法规，这里有大家熟知的森林法、森林资源流转条例、处纠条例等，但那样一个历史阶段，大多数在那个新旧体制变革时期成长起来的干部,或多或少会带上计划经济时的工作习惯。即使是到了二十世纪八、九十年代, 因政府依法行政的法律意识都不是很强，林区老百姓的民主法制意识也仍然偏弱，我们政府还主要是靠政策办事,注重的是政策,难有依法办事的习惯。长期以来，政策在中国具有很高的权威性，法律更多的被忽视。这不仅使得我们以前一些干部包
2、括基层的村委干部遇事不讲法,办事不懂法,甚至以权压法。而且群众也更迷信行政的能耐，群众中有一句顺口溜说“黑头不如红头,红头不如口头”真实反映了政策高于法律,政策代替法律的不正常状态.。进入二十一世纪，党的十五大提出的“依法治国、建设社会主义法治国家”基本方略，经政府长期不断加大普法力度，逐渐显现了其效果。涉林纠纷和信访不断的涌现，告诉我们林农的维权意识正大大增强, 重政策,轻法律的历史导致的失衡，需引起我们政府的高度重视，并作出积极的应对。从我国林区 30 年变迁的历程看，政治权衡、依法行政的不确定性和对农村土地制度变革的强大约束力，使得极大阻力和风险的出现变得必然。再不协调好依法行政和政策选
3、择的关系,林农的权利就难有保障,国家的稳定就失去了基础,政府的威信也会无法竖立。二、依法执政实践中政策与法律不可偏废为了人民的利益这个基点上,党的政策与国家法律是相一致的。任何执政党,都要利用法律手段贯彻自己的政策。任何法律的创制都具有一定的政策背景,都要受到执政党政策的影响。执政党的政策是国家法律、法规最核心的内容，如党的“科学发展观”成了立法的指导思想。德国法学家茨格威特克茨指出:“即使在西方国家 ,每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景,否则便几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何使用的。 ”有限政府要做的就是，通过政策的法律化来实现自己的政治领导。问题是在过去相当长一段时间
4、里,往往过多强调党的政策与国家法律的一致性,使一些人在实际工作中重政策、轻法律,认为有了政策就不要法律,从而进一步强化了依靠党的政策办事的习惯,这不但阻碍了法治的进程,而且在一定程度上给党的领导造成了不良的社会影响。在林区历史上，类似的表现就是，部分林场的粗犷划拨和部分股份林场非规范组建留下的诸多后患。时至今日，应该弄清楚,党的政策和法律之间有着不同的性质。两者制定的主体、表现形式、实施方式等方面都有所不同。党的政策只对党的组织及成员具有约束力对社会组织及成员仅具有引领性,并不当然具有国家强制力。而法律则是国家意志,它对所有社会组织和成员具有约束力和国家强制力,这就决定不能完全用政策代替法律。
5、但是,我国的民主政治和法治进程只在初级阶段,法律的实施,除必须有国家强制力予以保障外,还务必有党的政策配合与支撑，这是历史的条件的局限性所决定的。当前司法领域的不公更是加剧了人们寻求政策的支持。因此,在现实中,不能人为地把两者割裂开来。因此在林区，我们既要严格依森林法等林业法律行政，又要贯彻中共中央的 2008 年的 10 号文件大力推进林权制度改革，让 10 号文件在法律的护航下得到执行。换言之，既要依靠法律,又要依靠政策,两者不可偏废，逐渐过渡到依靠法律为主的治理方式。三、坚持依法执政树立法律权威 在林区林地是农民的唯一生活与生存保障。医疗卫生、就业帮助、通讯信息等国家提供的公共服务和福利
6、对大部分农民来说是低限度的,而脱离林地的农民则更是失去了很大保障。我们都知道村民委员会组织法早在 1998 年就已经颁布实施，但紧随其后不规范的划拨和转让并不鲜见，时下对因过去不良政策的影响下少地或失地林农进行“补差” ，表面上是让利与民，实质上是严格依法处理山林纠纷，还公民的社会保障权，从宪法的角度讲也是维护了林农做人的尊严。政府有责任为农民提供保障。政府应加强公平意识依法为农民工提供社会保障。帮助林农的办法要看国内资源有多少可供使用,更取决于是否存在相应的政治意志把资源用来缓解林农贫困问题。这也是伸张法律正义竖立法律权威的必然要求。我们认为一味依政策执政本质上是人治的体现。政策的优势就是比
7、较灵活、果断、高效,但容易导致个人专断,侵犯立法、司法职权，而且规范化程度低,裁量权往往弹性大,稳定性差,失误多而且难于监控和纠正,其造成的危害极大,当前林权纠纷的高发态势给我们的教训是非常深刻的。制度和法律一般不易出错,有时即使实体出了错但程序上还是公正，这更容易让群众理解和宽容。1999 年 3 月， “依法治国”的基本方略和奋斗目标被庄严地写入宪法，即现行宪法总纲第五条：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。党的十六大确立了依法执政为新的历史条件下党执政基本方式。依法执政是依法治国的集中体现。法治即法统治,在法治社会只有一个最高权威,就是宪法和法律,坚依法执政必须要树立宪法和
8、法律的权威。林区执行政策不能与法律相抵触，凡是应当由法律来调整的领域和关系,都要坚持法律优先的原则。四 借助政策的最佳性和法律的优先性，提升政府治理政策与法律间的矛盾是客观存在的,我们不应回避这一事实。对政策运作进行规范,使政策的制定和执行更加科学化、民主化、合法化，以应对当前的政策与法冲突下的失衡。各级政府及其职能部门在着力于规范性文件的制定与执行时,应有意识使政策主动支持与配合法律,在法治原则的指导下健康运作。同样，对于同一问题,如果已有法律的规定,就不必制定政策来重复调节。法律也要从不良政策的危害中吸取教训,坚决做到有法必依，执法必严。只有这样，政策的最佳性和法律的优先性才能在扬弃中得以
9、融合，从而使政策与法律良性互动,加快林区的“法治”进程。总之,要辩证地认识和处理法律与政策的关系,既不能简单等同,又不能完全割裂、对立。在处理两者实践上的矛盾，必须有主次之分。 如何借助政策的最佳性和法律的优先性提升政府治理，最终实现政府的政策目标呢?要解决这个问题的至少有以下几个方面途径。一是规范性文件能否出台应预先通过评价标准。一般说来，评价规范性文件有三个标准:公平性、合理性和高效性。1、公平性。公平性通俗地讲就是贡献与收益要相对应。更深层次地讲是要将社会资源平均分配给社会上所有个人，使境况最糟的人境况变好，这样在全社会范围内看起来是比较公平的。在这个原则下，创立规范性文件时要多方面的考
10、虑各方利益，不应该有失偏颇，为了某一方利益而损害了另一方的利益。2、合理性。面对公共问题。合理性原则要求我们去判断政府所选择的规范性文件是否符合历史公理和大众常理，并能达到了解决问题的目的。3、高效性。该原则关注的是由政府治理实施者付出的行动成本，以及服务对象为接受该服务而需要付出的成本。第二是依法行政须符合法理和伦理。不管是直接行政裁决、行政处罚、还是合同调解等，任何一种政府治理工具都需要法律框架内运作的。背离了法律与法规的约束，将直面缺乏公平性、效率性等问题。符合伦理则有利于政府职能高效率的实现，与我们大力推行“国家尊重和保障人权”的宪法理念是一致的，现代中国，在适合市场化的领域政府须约束
11、权力不与民争利，而在公共服务领域履行公益责任不再把它推卸给市场。这有助于防止权力不受约束，责任无人担当的情况出现。三是在林区不遗余力推进法律文化的普及。法律文化的普及首推强化大众的法律意识，法律意识包括对法的本质看法对现行法律的要求和态度对法律的评价和解释对自己权利和义务的认识、对某种行为是否合法的评价的认识等。提高全体林农的法律意识后，才可能有信仰法律的自律其次是合力解决政策与法律的历史失衡中塑造林农的“公民观念”和“权利意识” 。林农发现过去政策实施过程中违背自己愿望、侵犯自身利益,并在遵循法制精神的原则基础上通过信访、行政裁决和行政复议等进行有理、有利、有节的斗争,捍卫自己的合法权利，本
12、身就是自我普法的过程，是最有利于“公民观念”和“权利意识”的形成。我国法律文化的现代化是一个“国家权力本位”观念向“公民权利本位”不断转变的过程。随着行政法治的推行,申辩、听证等多项公民权利越来越让林农们耳熟能详。;法治社会最终将更快得以形成。迈向现代化的法律文化的构建过程,必定也是中国共产党“全心全意为人民服务”的根本宗旨不断付诸实践的过程。综上，要想从根本上提高政府治理，必须在上述三个方面作出最大努力，并以灵活创新的思维来解决法治社会中政府服务的各种问题六、依法执政的必然性与艰巨性只有让依法执政成为政府的理性自觉行为，建设法治林区的理想目标才能加快实现。小平同志曾多次总结道：“还是民主和法
13、治靠得住” 。政府要依法执政是历史教训和经验总结出来的必然。依法执政的艰巨性也是不容回避的，既有的家长式行政理念没有改变, 我们的领导干部和公务人员缺乏足够的法律观念和意识。内在的动力上存在问题，消除“政策违法现象”还任重道远。用法律规范政府行政行为,使政府行政决策有法可依,避免因人员素质的差异、人员变动而出现随意性政策和违法政策。这一切有一个漫长的道路要走。林农要摆脱弱势处境,需要的不是同情和道义,而是制度的尊重,尊重他们有权利去分享社会的进步,去实现公平、正义。法律本身的缺乏需要政策的优势弥补是现实的原因。比如道德、政策、习惯等,它们不具备法律规则的形式,却在法律无法调整的社会领域,发挥着实际指引、评价、约束等法的功能。因而,法律需要其他灵活有效的社会规范补充。依法执政是必然的,因为必然我们才勇往直前，依法执政是艰巨的,因为艰巨我们才百折不挠。
