1、论 平 安 城 市 建 设摘 要：平安建设的理念已经成为维护社会安定团结与和谐社会建设的更高层次的努力方向。平安建设反映了社会公众最基本也是最重要的需求。平安建设与社会治安防控体系建设、与社会治安综合治理既有联系也有区别。平安建设的重点包括：在社会公众中确立和普及平安建设的文化和理念；各级党委和政府加强对平安建设的领导；抓薄弱环节；对城市的重点单位、重要基础设施和目标加强保护；重视应对各种危机；加强社会管理，重视社会风险的评估。在创建平安活动的实践中，应在治理理论的指导下，充分发挥政府、社会与市场相互补充的优势，形成良性互动，最大限度地组织运用社会资本，以便形成有效的社会公共安全保障体系网络。
2、近几年来，各地都在积极开展平安创建活动，提出了建设平安中国、平安城市、平安社区、平安校园、平安单位、平安乡镇、平安办公室等各种目标。北京围绕 2008 年奥运会曾提出平安奥运的口号。一些社会组织还开展了平安城市的评选活动。平安建设从舆论宣传到理论探讨，从实际工作部门的具体措施到社会的积极参与，正在逐步深入人心，集小平安为大平安的理念已经成为维护社会安定团结与和谐社会建设的更高层次的努力方向。一、平安建设的内涵平安的本意是没有危险、没有事故；平安建设的本质要求是安全。社会公众的安全感越高，说明平安建设越有成效。因此，平安建设反映了社会公众最基本也是最重要的需求。经济社会越是发展，这种需求会越加旺
3、盛，这也是为什么马克思把安全描述为市民社会的最高社会概念的原因。既然平安建设的本质要求是安全，就需了解安全的概念。理论上所说的安全是一种状态，包括两方面的含义：一方面指客观上没有现实危险因素的威胁；另一方面指主观上没有恐惧，具有较高的安全感。安全本身既是一种客观存在的免除威胁的状态，也是一种主观认知的范畴，处于同一客观状态下的不同社会群体或具有不同社会文化背景的人对安全会有不同的认知。从安全的基本含义可知，凡是在主观与客观方面存在威胁安全的因素及其消除的方法、途径与措施，都是平安建设的内容。换句话说，客观方面存在的威胁因素和主观方面感受到的威胁因素，不仅仅是违法犯罪方面的因素，意外发生的事故灾
4、难、自然灾害、公共卫生事件、骚乱与社会冲突、失序行为等都是影响公众安全感的重要方面，都应当给予足够的重视；减少与消除其危害也是平安建设的重要方面。认为平安建设的主要任务是消除违法犯罪的威胁的认识是不准确、不全面的。平安建设与社会治安防控体系建设有联系也有区别。社会治安防控体系建设虽然也强调在党委政府的领导之下进行，但一般进行防控的力量是指公安机关能够掌握控制的公共与社会资源，防控的内容是对违法犯罪行为与失序行为的预防和控制，强调动态性、时效性，防控的范围、空间领域与公安机关的职责紧密联系；而平安建设的范围更广泛，要求参与的主体更多，目标也更高，更能够反映社会管理的本质特征。防控体系建设仅是平安
5、建设的组成部分，而不是全部。社会治安防控体系的建设可以促进平安建设，但不可代替平安建设。平安建设与社会治安综合治理也有区别。社会治安综合治理虽然也强调社会参与和多种手段（打击、防范、管理、教育、改造与建设）并用，但治理的对象主要是影响社会治安的因素，或主要是违法犯罪因素。这些影响社会治安的因素是威胁社会公众安全的因素，但威胁安全的因素绝不仅仅限于影响社会治安的因素。社会治安综合治理的参与主体更多的是指具有行政与司法职能的国家有关部门、企业事业单位和社会组织，而平安建设的参与主体还包括行政与司法部门之外的社会组织、市场化的力量，甚至城市中单位与社区的自治力量。二、提出平安建设的国内背景从国内的背
6、景分析，当前我国正处于社会转型期，各种社会矛盾增多，贫富差距加大，违法犯罪数量上升，传统安全与非传统安全威胁因素相互交织，虚拟社会与现实社会相互交织，国内因素与国外因素相互交织，人民内部矛盾与敌我矛盾相互交织，社会保障机制尽不完善，刑事犯罪数量上升，暴力犯罪突出，社会冲突不断发生。这种复杂、多样的社会形态决定了影响安全与稳定的因素表现出叠加效应和连带效应；在另一方面，我国经济社会发展很快，人民群众的物质生活水平普遍提高，物质财富积累，导致对安全有更高的标准和更多的要求，而且由于社会阶层结构的变化，安全需求也出现了多元化的趋势。党和政府提出平安建设的目标，正是把握社会发展大局、回应社会新的需求的
7、具体体现。一个国家或地区的政府，如果不能充分认识风险社会的形态及其发展演变的规律，就不可能把握公共安全的发展趋势，也不可能进行有效的预警与预防，进而提高社会控制能力和反应能力，有效地维护社会的长治久安。从此意义上说，“风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。”三、城市平安建设与公安工作公安工作与平安建设有密切的联系，是平安建设的重要组成部分。不仅在城市，在农村、乡镇也是如此。公安机关的人民警察既是平安的建设者，也是人民群众的平安守护者。公安机关实施社区警务战略，指导监督企业事业单位的治安保卫工作，对流动人口的服务管理，实施科技创安活动，打击与防范违法犯罪活动，疏导与化解
8、矛盾纠纷，预防和处置社会冲突，整治治安乱点，缉枪治爆，加强基层基础工作，创新社会管理和开展三项建设活动，无一不是围绕平安建设的重要内容。公安机关在平安建设中既要进一步加强以上各个方面的工作，也要在工作机制上进一步创新，特别是要深刻认识中国经济社会的发展规律，把握社会发展的脉搏，使工作措施具有前瞻性，和社会的发展进程能够同步进行。在城市的平安建设中，公安机关要坚持在党委政府的统一领导之下，加强社会管理，进一步深化、细化工作措施，有计划、有步骤地对各个行业、系统、部门、单位、社区、场所存在的各种安全隐患、各类显在与潜在的矛盾纠纷、各种突出的影响公共安全与公共秩序的问题、各种重点人、重点事进行排查，
9、确保把各种隐患消除在萌芽状态。充分动员和组织社会力量，明确防控责任、细化防控措施，真正做到楼有人看、街有人巡、重点单位、重点部位有人管理、重点人员有人控制、弱势群体有人保护、突出问题有人报告、有人处理，以编织牢固的安全网络。四、城市平安建设的重点城市人口相对密集，物质财富聚集，社会生活的现代化水平较高，涉及国计民生的重要基础设施多但脆弱性较大，城市平安建设涉及到的范围广泛，因此平安建设中所面临的困难、问题和矛盾也相对较多。在城市的平安建设中重点应关注以下几个方面。第一，要在社会公众中确立和普及平安建设的文化和理念。平安建设的成果会惠及每一个城市的市民，同时也需要社会公众的广泛积极参与。社会参与
10、的程度越广泛，平安建设越容易取得长久的成效。因此通过教育、宣传与倡导等方式，在精神层面使社会公众在日常工作与生活中逐渐形成正确的行为方式、思维模式和安全价值观，使社会公众不仅具备现代社会的城市生活所需要的安全与风险知识，同时也具备正确的态度和行为准则，养成遵守社会规范的良好习惯，理智应对各种风险，提高公众的整体素质，是开展平安建设的重要社会基础。有了强大的社会基础，公众就可以认同、理解、支持政府的建设措施，就会积极地参与平安创建活动，就会在平安建设过程中献计献策，体现出一种高尚的公共精神，就会把平安建设的理念和目标内化为每一个人的具体行动，从而使政府的建设措施更加具有公信力和号召力。第二，各级
11、党委和政府要加强对平安建设的领导。平安建设是政府和社会的共同责任，但首先是党委和政府及其有关部门的责任。各级党委和政府在组织协调、检查监督、条件保障、政策制定、沟通配合等环节上发挥好主导作用，形成有利于社会参与的条件和环境，社会组织、企业事业单位、社区乃至公众就会积极地进行配合。平安建设与公安工作有紧密联系，但不可以认为平安建设就是公安机关的工作，以避免形成公安机关单打独斗的局面。从社会资本角度看，平安建设的主体参与越多，说明社会资本的存量越高。而“高存量的社会资本对维护良好的社会秩序也是非常重要的，如实现较低的犯罪率、更高的经济繁荣、更高水平的健康和幸福以及更成功的教育” 。第三，要善于抓薄
12、弱环节。城市的平安建设虽然各地都有相同的目标，在具体措施上也有很多相似之处，但由于各个城市的人文环境、地理位置、人口结构、经济社会发展水平不同，决定了影响平安建设的因素存在差异，从而在建设布局上的侧重点也有区别。如果有的地方社会矛盾比较突出，就要在化解矛盾、解决群众的合理诉求方面多下功夫；有的地方社区管理比较薄弱，就需要在社区建设（包括社区警务）方面多加投入；有的地方企业事业单位治安保卫工作不规范，存在薄弱环节，就需要加强对单位治安保卫工作的监督指导等。比如说，北京的流动人口多达几百万人，在环北京城区带上，形成了流动人口的很多聚集区域，成为北京社会管理长期存在的薄弱环节，北京市的平安建设乃至社
13、会管理就必须着力重点解决这方面的问题。有的城市旅游业是支柱产业，也是对外开放的国际化城市，就需要对旅游人群集中的地方加强安全管理，特别是注意保护外国游客的安全。有的城市建设与发展以工业商业为主，则对工业生产区域、商业设施和人员密集区域的安全要予以足够重视。第四，要对城市的重点单位、重要基础设施和目标加强保护。城市不仅拥有数量众多的重要企业事业单位，而且拥有关系到国家安全、公共安全和国计民生的重要基础设施、标志性建筑物和人员密集的公共场所。这些单位、设施、场所和目标对于城市的正常运转，对于城市功能的正常发挥，对于社会稳定都具有非常重要的作用。这些单位、设施和目标不仅是平安建设的重要保障，同时由于
14、极易成为恐怖袭击和破坏的目标，因而保护其安全也应成为平安建设的重点。尽管恐怖袭击与破坏属于小概率事件，但如果一旦发生，对社会公众的安全感会造成非常大的心理冲击和非常严重的后果。第五，重视应对各种危机。在风险社会，无论是导致社会失序的社会风险，还是其他风险，由于不确定性的特征非常明显，因此风险转化为危机的可能性大量存在。城市一般都有人口密集的特征，如果缺乏应对诸如自然灾害、火灾、爆炸、中毒、社会骚乱、恐怖袭击、公共卫生事件等危机事件的能力，就可能导致危机的蔓延与扩大，造成更大范围的财产与生命损失，从而使政府面临舆论的谴责和法律的诉讼。因此，在现代社会应对公共危机的能力建设比其他方面的建设更为重要
15、和紧迫。在应对公共危机的能力建设中，一是要有应对各类危机事件的切实可行的应急预案；二是要做好应对危机的物质与器材装备的准备；三是加强专职与兼职应急队伍（包括志愿者）的组织和训练；四是加强基层的应急管理，包括社区、单位、街道、学校、公共场所的应急管理，使基层在第一时间内能够在第一现场做出第一反应，使社会公众在面临危机时能够保持冷静的心理状态，理智地应对发生的危机，积极主动地配合政府的应急管理工作，最大限度地减少危机造成的危害与损失。第六，加强社会管理，重视社会风险的评估。社会风险指由个人或团体反叛社会行为所引起的社会失序和社会混乱的可能性。平安建设长效机制的形成或一个城市的安全状态，实际上并不仅
16、仅取决于党委和政府在公共安全领域的投入，更重要的在于社会公众特别是社会弱势群体的生存状态以及他们对社会的认同和对政府的信任程度，在于良好的社会风气与社会的和谐程度。我国一些地方发生的大规模社会冲突事件，如石首事件、瓮安事件、新疆乌鲁木齐“7.5”打砸抢烧事件、通钢事件等，暴露出来的主要问题之一是社会管理不完善，对社会风险缺乏正确的评估，而这正是平安建设诸因素中的深层次问题。我国受长期以来计划经济体制的影响，历来重视单位的管理而忽视社会管理，社会管理基础相对薄弱，对一些社会问题重视不够，解决不够。如城市中生活相对贫困的群体、在社会发展过程中被边缘化的群体、大学毕业后不能就业的群体（如城市中被称为
17、“蚁族” 群体）、既没有受到教育也无就业岗位的青少年群体、在城市从事灰色职业的群体等，这些社会群体地位低下，对自己的未来缺乏信心，自我控制能力弱，又长期得不到社会应有的管理和关爱，改革开放政策对他们受益不多但又急于改变自身的状态，对各种风险的承受能力低但又比其他社会阶层承受的风险多。这是城市乃至国家的平安建设长期存在的隐忧。如果对这些人群的社会管理措施滞后，甚至出现问题之后也不引起重视，则在一定的社会气候条件下，这些群体极易受到黑恶势力或别有用心的人指使、挑唆、操纵和利用，从事反社会的活动，成为社会风险的主要来源。因为在现代社会“人们不是因为实际上处于社会的底层而产生阶级阶层冲突意识，而是自己
18、认为自己仍然处于社会的底层，其才滋生出了教强的阶级阶层冲突意识。对自己应该取得的社会地位与生活水平的预期，是滋生“冲突意识” 的主要原因”。因此，关注、了解、掌握社会边缘群体的生存状态，加强对这些群体的社会管理，重视社会风险的评估，无疑对平安建设具有重要的价值。五、安全被理论的启示城市由不同类型的空间组成，其中有些是公共领域，如社区、街道、公园、商场，有的是私人领域，如家庭私人住宅等，而有的属于准公共领域，或需要具备一定的身份与条件者才可进入的准公共领域，如机关、团体、企业事业单位。这些发挥不同功能的空间领域在构成城市的同时，也决定了他们各自安全管理的模式，形成了由不同力量参与的管理体制与运行
19、机制。把这些不同的管理力量组织起来，就可以拼凑成类似被子一样的网络，覆盖到城市的每一个角落，从而使城市的安全不仅有了充分的保障，而且不留任何空隙。在构成安全被的网络中，参与者既有代表国家与政府的警察力量，也有单位与社区的专有安全保卫人员，既有市场化的保安公司，也有各种志愿者和警察的辅助力量。各种不同的主体构成了严密的网络，使城市的每一个空间场所都时刻处于控制之中，最大限度地压缩了违法犯罪的空间，任何时间发生的任何事件和案件，都有人及时地做出反应。英国学者埃莉斯 韦克菲尔德将这种社会变化过程中所带来的警务变革实践形象地用“安全被”理论进行了归纳，反映了在公民社会背景下对社会公共事务进行多元治理的发展趋势。我国在创建平安活动的实践中，应在治理理论的指导下，充分发挥政府、社会与市场相互补充的优势，形成良性互动，最大限度地组织运用社会资本，创造有利于社会力量参与的环境和条件，以便形成有效的社会公共安全保障体系网络，使平安创建活动在建设中创新、在创新中发展。
