1、上海租界志.序 凡例 总述 大事记 第一篇区域人口 第二篇机构 第三篇财政 第四篇公共设备 第五篇管理 第六篇人物 附录 编后记 上海租界志编纂审定人员名录 版权页 序经过上海市档案局馆几任领导和工作人员十几年辛勤工作，上海租界志终于正式出版。这部志书的问世，为比较全面地描述上海租界面貌，更深入地了解和研究租界制度和租界历史，提供了翔实的资料，这是一件可喜可贺的事。众所周知，租界是不平等条约的产物，是近代以来外国列强和帝国主义对中国进行侵略、掠夺和殖民统治的基地，租界因完全脱离和排斥中国政府的行政管辖，实行独立的税收、警务、市政等综合管理，因而有“国中之国”之称。在租界内居住的外国人凭藉不平等
2、条约的庇护，享有种种特权，不少一文不名的外国人靠着这些特权在租界发财致富，作威作福，故租界又有“冒险家乐园”之称。租界管理机构在其利益关系和价值观念支配下所进行的管理，使烟、赌、娼泛滥，黑社会势力猖獗，租界又成了“藏污纳垢”之地。租界当局为维护其对租界的统治，利用外国驻军和庞大的警务力量等武装，对中国人民的反抗进行了严酷的镇压，制造了一系列惨案，租界因而又有“帝国主义侵华堡垒”之称。大量史实表明，不平等条约体制下产生的租界，是近代中国的耻辱，外国列强在租界进行的扩张、侵权，对中国民众的歧视和伤害，在中华民族的历史上留下了难以弥补的创伤。一部租界史，其实质就是一部中华民族的屈辱史。同任何事物都有
3、两重性一样，租界本身也具有两重性。众多外国侨民的入居带来了西方先进的物质文明，因而使租界成为最先引进西方先进技术和物质文明的窗口。租界内特殊的政治环境，也为革命党人的活动提供了某些相对有利的空间，等等。由于历史的原因，有相当一段时间我们对租界的研究主要停留在批判的层面。改革开放以来，党中央倡导的解放思想、实事求是的思想路线，为学术界打破禁区，客观而科学地对一些历史现象进行研究创造了条件，在租界研究方面，也促使我们真正从坚持辩证唯物主义和历史唯物主义立场出发，根据翔实的史料，对租界作全面深入客观的分析和评价。这几年来，学术界有关租界研究的成果纷出，力求对租界这一历史现象作出客观分析和科学评价的文
4、章时有发表，这一切，为我们编纂这部志书提供了良好的氛围和条件。近年来，随着城市史和社会史研究热的兴起，租界研究已开始引起人们的重视。自鸦片战争发生至新中国成立的一百多年中，正是近代中国社会发生激烈变化的时期，租界的发生、发展和演变，正处于这一时期，因此研究租界，对于深刻了解近代中国的历史具有重要意义。上海租界，从 1845 年辟设开始，到 1943 年基本结束，是旧中国所有租界中设立最早，存在时间最长，面积最大，管理机构发展最充分，因而是最典型的。研究近代中国历史，离不开对租界的研究，研究近代上海历史，更离不开对租界的研究。研究租界，至少在以下几方面有助于人们深人认识：一、近代以来外国列强和帝
5、国主义是如何对中国进行侵略、扩张和殖民统治的；二、殖民主义者如何在中国的土地上执行对中国人民的欺诈压迫和种族歧视政策；三、中国人民如何针对外国列强的压迫和歧视进行了种种反抗和斗争；四、西方物质文明如何在中国得到传播和应用，中国的城市近代化进程是如何开展的。如果从更广的视野来观察，研究租界的意义远不止这几方面。即就现实意义而言，人们可从租界城市规划、城市基础设施建设及对城市建筑、城市交通、城市公共卫生管理等方面得到启迪。从现代城市管理层面来探讨，租界当时的不少做法至今仍有一定的借鉴意义。上海市档案馆收藏了近 6 万卷租界档案，特别是原上海公共租界档案，其数量之多和完整程度，为国内外所罕见。在这批
6、租界档案中，有不少反映租界历史变化和制度演变的珍贵史料，例如时间跨度长达 90 余年的公共租界工部局董事会会议记录，系统的工部局、公董局年报、公报，以及大量章程法规，来往信函和公文等，这为上海租界志的编写提供了得天独厚的条件。承担撰稿的研究人员正是从这些原始租界档案中深入挖掘了大量珍贵史料，运用到志书的撰写中去，使这部志书在保存原始资料方面比较突出，因而更具有参考价值。我们希望，读者通过这部志书，对上海租界的性质、特点、状况、租界机构的职能和管理等方面能有一比较全面的了解，学术界通过这部志书，对上海租界以及上海近代城市等方面研究的深入和发展能有所裨益。上海市档案局局长、上海市档案馆馆长上海租界
7、志编纂委员会主任刘南山凡例一、本志记述自上海租界设立至结束期间有关情况。此前及之后的相关内容只在总述和大事记中略涉，不单独设篇成章。二、为避免与上海其他专志重复，本志主要记述租界区域、人口变化，管理机构的职能及其管理活动，租界管理机构参与或涉及的市政公共设施建设等内容。三、本志按“篇、章、节、目”四个层次编纂。以现代语体行文，引用中外文档案、书刊、资料，均保持原文及原译文文体。四、本志历史纪年采用公元纪年。五、本志外国人人名，一般采用中文译名，以当时习惯称呼为准。六、1845 年 11 月上海道台宫慕久同英国驻沪领事巴富尔商定的租地协议，一般称为上海土地章程 ，又称租地章程 、 地皮章程后历经
8、修改，有称为上海英法美租界租地章程 、 上海洋泾浜北首租界章程等，其名称虽异，内容均一脉相承，本志为行文统一，一般统称土地章程 。根据 1845 年上海土地章程规定，当时商定的供英商居住之地属居留地性质，直至 1854 年工部局成立后，英商居留地才演变为英租界。本志为行文统一，一般均称英租界。七、本志所用货币单位，凡“两”均指上海银两，凡“元” ，在 1935 年国民政府币制改革前均指银元，币制改革后均指法币。1941 年 12 月 8 日太平洋战争爆发后，日伪强制推行“中储券” ，禁止法币流通，此段时间的货币一般指“中储券” 。八、本志注释采用页末注，当页编码。九、本志所用资料采自档案、史籍
9、和有关报刊记载，经考证鉴别后载入。十、本志人物篇按照“生不立传”的原则收入人物，按其生年先后顺序排列，生卒年月不详者均加以说明。十一、本志附录由典章规约、新旧路名对照、人名译名对照，及机构、职衔等译名对照组成。典章规约收入土地章程及租界当局颁布的规章。路名、人名均以志书中出现为限。译名对照收入公共租界和法租界机构名称、雇员职衔、专用名词等。凡例一、本志记述自上海租界设立至结束期间有关情况。此前及之后的相关内容只在总述和大事记中略涉，不单独设篇成章。二、为避免与上海其他专志重复，本志主要记述租界区域、人口变化，管理机构的职能及其管理活动，租界管理机构参与或涉及的市政公共设施建设等内容。三、本志按
10、“篇、章、节、目”四个层次编纂。以现代语体行文，引用中外文档案、书刊、资料，均保持原文及原译文文体。四、本志历史纪年采用公元纪年。五、本志外国人人名，一般采用中文译名，以当时习惯称呼为准。六、1845 年 11 月上海道台宫慕久同英国驻沪领事巴富尔商定的租地协议，一般称为上海土地章程 ，又称租地章程 、 地皮章程后历经修改，有称为上海英法美租界租地章程 、 上海洋泾浜北首租界章程等，其名称虽异，内容均一脉相承，本志为行文统一，一般统称土地章程 。根据 1845 年上海土地章程规定，当时商定的供英商居住之地属居留地性质，直至 1854 年工部局成立后，英商居留地才演变为英租界。本志为行文统一，一
11、般均称英租界。七、本志所用货币单位，凡“两”均指上海银两，凡“元” ，在 1935 年国民政府币制改革前均指银元，币制改革后均指法币。1941 年 12 月 8 日太平洋战争爆发后，日伪强制推行“中储券” ，禁止法币流通，此段时间的货币一般指“中储券” 。八、本志注释采用页末注，当页编码。九、本志所用资料采自档案、史籍和有关报刊记载，经考证鉴别后载入。十、本志人物篇按照“生不立传”的原则收入人物，按其生年先后顺序排列，生卒年月不详者均加以说明。十一、本志附录由典章规约、新旧路名对照、人名译名对照，及机构、职衔等译名对照组成。典章规约收入土地章程及租界当局颁布的规章。路名、人名均以志书中出现为限
12、。译名对照收入公共租界和法租界机构名称、雇员职衔、专用名词等。总述租界和租界制度，是鸦片战争后外国列强利用不平等条约肆意扩大在华特权的产物，是列强在通商口岸辟设外商居留地基础上，通过不断侵夺中国政府的主权，建立独立于中国政权体系之外的行政区划和管理机构，制订并实施有关租地、税收、司法、警务、城市管理等一系列规章过程中形成的。上海租界，从 1845 年 11 月设立开始，至 1943 年 8 月结束，历时近百年。在近代中国出现的所有租界中，上海租界开辟最早，存在时间最长，面积最大，管理机构最庞大，发展最为充分。1842 年，在鸦片战争中失败的清政府被迫同英国政府签订南京条约，向英国开放广州、福州
13、、厦门、宁波、上海五沿海城市作通商口岸，准许英国商人带家眷在五通商口岸居住、贸易，英国可在五口岸派驻领事、管事官“专理商贾事宜”。次年 10 月，中英政府签订的五口通商附粘善后条款（虎门条约）又具体规定由中国地方官与英国领事会同商定英人在通商口岸租地建屋的区域。根据这些规定，1843 年 11 月 8 日，英国首任驻上海领事巴富尔来沪。11 月 17 日，上海正式宣布开埠。巴富尔经过同上海道台宫慕久多次谈判，达成辟设英租界协议。1945 年 11 月 29 日，宫慕久以告示方式公布了这些协议，即上海土地章程。章程对英商租地方式，在租界的权利和义务，中国地方政府和英驻沪领事同租界的关系等一一作了
14、规定。这一土地章程，被外国列强视为租界的根本大法，为租界制度的形成和发展奠定了基础。此后，外国驻沪领事和租界内西人社会的代表利用中国发生的重大政治变动和清政府的软弱无能，从推行西人自治的意图出发，多次对土地章程进行修改补充，甚至不经过中国政府参与和批准，将肆意扩大的权力以章程形式固定下来，使租界制度日趋完整，以至在上海租界，中国政府应该拥有的行政管辖权遭到排斥，而西人社会建立的工部局和公董局作为租界管理机构，逐渐发展并拥有庞大的警务力量和武装，对租界内中外居民甚至界外居民行使行政管理权，使上海租界成为中国领土范围内的“国中之国”。以西人为主体的租界管理机构及其施行的管理，体现了租界内西人社会完
15、全按照西方政治体制和管理模式进行城市管理的特点，十分典型地反映了不平等条约体制下西方列强在中国实行的殖民统治。大批欧美侨民的入居，引起东西方文化的直接碰撞、交流、冲突和融合，同时也使租界内西方文明比中国其他地方得到更快的传播，租界由此成为最早开始近代化的地区，并对近代上海城市的形成和发展产生重大影响。（一）1845 年 11 月，上海道台宫慕久经同英国领事巴富尔多次谈判后，公布了土地章程，规定将上海县城之北的一片土地作为来沪英商的居留地，面积约 830 亩，此为上海租界开辟之始。这块英商居留地东依黄浦江，南临洋泾浜，北至李家厂，西界未定，将近 10 个月后，确定西以界路为界，居留地面积增至10
16、80 亩。1848 年 3 月 8 日，麦都思等 3 名英国伦敦会传教士违反清政府关于“外人行走之地，以一日往还，不得在外过夜”的规定，擅自到离上海县城 90 里的青浦传教，同当地运送漕粮的水手发生争执，酿成“青浦教案”。英国领事阿礼国借此大做文章，以停付关税、封锁北上的漕运粮船等要挟上海道台和两江总督，清政府屈服，对所谓的肇事水手处以严刑，并将上海道台咸龄和两江总督李星沅革职，还向英方赔银 300 两。清政府在外国列强恫吓之下表现出的软弱无能，使外国列强得寸进尺。阿礼国在处理青浦教案后即向上海道台提出扩充租界的要求，新任上海道台麟桂很快允诺，于 1848 年 11 月 27 日发出布告，宣布
17、英租界北界由李家厂推至苏州河南岸，西界由界路推进到周泾浜，由此租界面积扩大一倍以上，达 2820 亩。1846 年，美国政府指派旗昌洋行商人吴利国为第一任驻上海代理领事。1848 年 12 月，又指派另一名旗昌洋行商人祁理蕴任美国驻沪领事。此时美国圣公会主教文惠廉已在苏州河北岸租地造屋，并于 1848 年通过向上海道台吴健彰交涉，将虹口地区划作美商居留地。法国政府于 1847 年 1 月任命敏体尼为驻沪领事。敏体尼到上海后，先是让法国商人雷米于 1849 年年初在英租界外租到了 2.385 亩土地，接着又迫使上海道台麟桂同意将上海县城北门外英租界南面一处土地作为法租界，其范围南至护城河，北至洋
18、泾浜，西至关帝庙诸家桥，东至广东潮州会馆沿河至洋泾浜东角，面积约 986 亩。1861 年 8 月，法国驻华公使布尔布隆借口法国皇家邮船公司为开辟法国至上海的航运业务，要在上海租地造屋，照会恭亲王奕訢，要求将县城外小东门黄浦江一块土地租给皇家邮船公司。时值第二次鸦片战争结束不久，奕訢怕列强再寻事端，便通知江苏巡抚命上海道台迅速妥为办理。10 月 30 日，上海道台吴煦发布告示，同意将小东门外 37 亩土地出租给法商。美租界辟设后，其界址一直没有划定。1863 年英、美租界合并为公共租界时，美国驻沪领事熙华德曾与上海道台黄芳议定美租界界址，但未树立界石。后在 18731893 年的 20 多年中
19、，清政府与美方就熙华德提出的重新划定美租界界址一事多次进行交涉，直至 1893 年，经上海道台、驻沪领事团所派代表会同工部局工程师实地勘察，于 6 月基本上按照熙华德线划定了美租界新界址，7 月 22 日，上海道台聂缉椝正式批准。这次界址划定，确定美租界面积为 7856亩，使公共租界总面积达到 10676 亩。两年后，工部局又以租界内华人人口剧增，大量工厂创设为由，要求继续扩展租界，虽遭到上海道台蔡钧严辞拒绝，然总理衙门在公使团和驻沪领事团的压力下屈服，命两江总督办理。两江总督刘坤一委派美国人福开森与随员余联沅为代表，会同上海道台李光久与驻沪领事团会商租界扩充问题。1899 年 5月 8 日，
20、公共租界扩充界址商定，新的四至为：东自杨树浦桥起，至周家嘴角止；西自泥城桥起，至静安寺镇止，又由静安寺镇划一直线，至新闸苏州河南岸止；南自法租界八仙桥起，至静安寺镇止；北自虹口租界第五界石起，至上海县北边界限止，即上海、宝山两县交界之线。此次扩张，净增面积 22827 亩，公共租界面积达到 33503 亩。在公共租界当局进行扩界交涉时，法国驻沪领事也积极进行扩展租界的活动。1898 年年初，法国驻沪领事白藻泰照会上海道台蔡钧，要求将法租界扩至八仙桥、浦东和吴淞，遭蔡钧断然拒绝。当年 7 月，第二次四明公所事件发生，上海民众有 17 人惨遭法国军队杀害。在解决善后问题交涉中，法方又重提扩界要求。
21、为保全四明公所，江苏布政使聂缉椝、上海道台蔡钧原则同意扩界要求，于 1899 年 6 月议妥扩展的界址，北至北长浜（今延安东路西段），西至顾家宅、关帝庙（今重庆南路），南至打铁浜、晏公庙、丁公桥（今西门路、自忠路），东至城河浜（今人民路西段），新扩面积 1112 亩，法租界总面积达到 2135 亩。越界筑路是租界扩展的另一种方式。早在 19 世纪 60 年代，租界当局为抵御太平军的进攻在租界之外修筑了几条军路，此后越界筑路数量和范围逐渐增加和扩大，从 18621925 年，工部局在公共租界之外越界筑路 41 条，面积达5 万亩。法租界自 19 世纪 60 年代从上海县城西门至徐家汇筑成军路后，
22、越界筑路数量也日见增长，仅 19001914 年，越界筑路 20 多条。1913 年，法国公使康德向中国政府提出界外马路警权问题，企图再一次扩充租界面积。袁世凯政府为取得帝国主义支持，答应了法租界的扩张要求。1914 年 4 月，外交部江苏交涉员杨晟同法国驻沪领事甘世东签订关于法租界界外马路协定十一条，以法租界当局驱逐在法租界活动的革命党人为条件，给予法租界当局在越界筑路区域行使警政和征税权，从而使这些越界筑路区域成为事实上的新租界。通过这一方式，法租界及法租界当局控制区面积达到 15150 亩，为 1849 年法租界初辟时的 15 倍。法租界扩界成功，更刺激了公共租界当局的扩界欲望。1914
23、 年 5 月，工部局也提出扩界草案，欲将沪宁、沪杭铁路之间的大片土地划入公共租界范围。仿照法租界扩张协定，扩界草案也包含了允许中国政府在公共租界内逮捕、引渡革命党人和允许建立一个供工部局咨询的华人顾问委员会等内容。这一扩界草案披露后，引起上海市民的强烈愤慨，北京政府也顾虑扩界要求过大而未予批准。此时正值第一次世界大战期间，英国政府出于外交上的考虑，不想对中国政府施加太大的压力，才使此次扩界未有结果。尽管如此，工部局仍通过越界筑路使受其控制并征收捐税的区域面积达到 4.7 万亩。上海租界开辟初期，来沪的外侨数量有限，1845 年年底，英租界内仅有外国侨民 50 人，两年后增加到 134 人，18
24、48 年为 159 人，1849 年为 175 人，1850 年为 210 人。1853 年太平天国军队攻克南京和小刀会起义占领上海县城，大批华人为避战乱涌入租界居住，对此英国驻沪领事和清政府上海地方官虽曾竭力将华人驱赶出租界，企图恢复原先租界“华洋分居”的格局，但终因遭外商的反对而承认既成事实。“华洋杂居”改变了租界原先的人口结构，同时也使租界人口剧增，1853 年租界人口即超过 2 万人。1860 年和 1862 年太平天国军队进攻上海，租界内华人数量一度猛增到 30 万和 50 万。太平天国失败后，租界内人口有所回落。1865 年 3 月，公共租界和法租界分别进行了第一次人口统计，结果为
25、：公共租界有外国人 2297 人，华人 90587 人；法租界有外国人460 人，华人 55465 人，两租界共有中外人口 148809 人。由于相当一部分流动人口没有统计在内，不少华人担心多报人口会增加税收负担等原因，故实际人口远超过此数。人口统计表明，公共租界内外国人来自英、美、法、德、俄等18 个国家。25 年后，即 1890 年，外国人没有明显增加，华人则增加不少，时公共租界有外国人 3821 人、华人 168129 人，法租界有外国人 444 人、华人34772 人。又 20 年后，即 1910 年，租界人口无论外国人还是华人均有较大的增长，公共租界外国人为 13526 人、华人为
26、488035 人，法租界外国人约 1476人、华人 114470 人。1925 年公共租界有 1137298 人，其中外国人 37758 人、华人 1099540 人；法租界共有 297072 人，其中外国人 7811 人、华人 289261 人。到 1930 年，公共租界人口密度达每平方英里 113920 人，超过当时世界上人口密度最高的城市伦敦。至 1936 年，公共租界人口已超过 118 万，其中华人超过114 万。同年法租界人口总数则接近 50 万，其中外国人为 23398 人。在沪外国侨民国籍最多时曾多达 56 个国家，其中英国侨民数量自上海开埠到 1910 年一直占首位，1930
27、年时达到高峰，为 8440 人，其中公共租界 6221人，法租界 2219 人。日本侨民后来居上，1880 年时才 168 人，1890 年为 644人，1900 年为 736 人，1905 年猛增到 4331 人，1910 年后其人数超过英国侨民，居外国在沪侨民之首位，1927 年时达到 25827 人，占上海外侨总数的 47。来上海寓居的外国侨民，大部分出于经商贸易和传教等目的，也有一些国家的侨民出于种种特殊原因来到上海。20 世纪二三十年代大批俄侨来到上海，主要是受俄国十月革命政权更替的影响及日军侵占中国东北等原因；19381941 年近 2 万名德国、奥地利、波兰、捷克籍犹太难民进人上
28、海，是为了逃避纳粹德国对犹太民族的残酷迫害；而相当一部分韩国人来到上海，则同他们将上海作为开展反日独立运动的海外重要基地之一有关。众多外国侨民在上海租界居住，带来了这些民族不同的文化和生活习俗，上海租界一些社区，如法租界霞飞路、虹口吴淞路北四川路、提篮桥等处，因分别为俄侨、日侨、犹太侨民集中居住地区而具有浓郁的异国情调。（二）英租界建立后，1846 年 12 月 22 日，由租地外人推选 3 人组成了道路码头委员会，负责租界内道路和码头建设事务。为此道路码头委员会提出向租界内租地外人征集建设道路和码头资金的办法，至 1853 年，道路码头委员会运用每年征收到的几千两款项，铺筑了几条主干道，并在
29、黄浦江边建造了几座公用码头，另外道路码头委员会还制订过一项下水道建设计划。此时的道路码头委员会，纯粹是一个受租界内众多外国侨民委托，负责租界内基本市政设施建设的机构，并不具有管理租界社会的职能。1853 年小刀会起义期间，大批避难的华人涌入租界，人口剧增既使租界内治安形势变得严峻，又增加了居住环境的压力。1853 年度的道路码头委员会卸任后，英美驻沪领事等着手修改土地章程，同时策划筹建更强有力能适应新形势的租界管理机构。1854 年 7 月 11 日，在英美领事主持下，租地外人选出 7 人组成市政委员会，对租界执行自治管理，此市政委员会中文名称为工部局，选出的 7 人组成为首届工部局董事会董事
30、。按照土地章程的规定，工部局董事会的产生和董事会会议制度都有一整套严密的规定。凡在公共租界每年缴纳房地捐达 500 两以上或年付房屋租金 1200 两以上并缴纳捐税者，才有资格被推选为工部局董事候选人。工部局董事每年定期由纳税人在董事候选人中选出。在历届工部局董事会中，英国籍侨民一直占有绝对的优势，担任董事者不是洋行大班就是著名地产商、企业主、律师等，所以工部局董事会实际上是租界内外侨上层社会的代表，有“大班寡头政治”之称。工部局的建立，标志着外商居留地时期的结束。工部局董事会作为工部局最高权力机构，主要通过定期召开董事会议对工部局重大事务进行讨论和决策，将所决定的事项交工部局具体办事机构执行
31、。早期工部局董事会仅设有秘书，1860 年任命了第一任总办，此后扩充成总办处。总办和总办处是工部局整个机构运行的中枢。工部局所有部门经办的事务，一般均要向总办报告，需由董事会作重大决策的事项，包括年度报告、专题报告、聘用高级人员、加薪和提高福利待遇、采购原材料设备、发行债券等等，都必须通过总办转交董事会讨论，对外事务通常由总办进行联络，其中一般事务由总办决定解决。早期总办处下设总收发室、验看公所和会计、收税员、翻译等，后随着租界事务的发展，有关职能逐渐从总办处分离出去。1854 年工部局建立后召开的第一次董事会即决定设立巡捕，后从香港招聘了高级警官克莱夫顿来英租界担任巡捕房督察。1855 年工
32、部局在河南中路建立第一所巡捕房，即后来的中央捕房。此捕房经几次扩建，1933 年工部局花费100 多万两在江西路、福州路建造了新的中央捕房，使之成为警务力量的中枢。1865 年工部局设立西捕股和华捕股，1884 年开始招聘印度籍巡捕，1916 年设日捕股。至 1937 年，公共租界工部局警务处有包括中央捕房在内的 14 个捕房，有巡捕 6452 人，其中便衣侦探就达 1713 人，规模之大，在远东首屈一指。受工部局控制的另一支武装力量是万国商团。其最初是 1853 年太平天国军队攻克南京时，由租界内英国等国侨民为护卫租界组成的志愿性质的义勇队，因其成员多系各国洋行职员，故称万国商团。1870
33、年万国商团决定由工部局管辖，所需经费也由工部局列支。1900 年义和团运动爆发和“一二八”事变时万国商团规模迅速扩大，先后成立了德国队、日本队、美国队、中华队、意大利队、苏格兰队等，最多时有属队 20 个，达几千人。万国商团司令一职由英国现役军官担任，按照英国军队方式训练。在大闹会审公堂案、五卅运动等事件中，万国商团作为工部局主要警务力量出动，参与对上海市民的镇压，充当了维护工部局统治的御用武装角色。1860 年工部局董事会首次设立专职道路检查员，1863 年聘 J.克拉克为工部局土木工程师，此后发展成立工务处，成为工部局最主要的部门之一，其职责主要是承担租界内道路码头、下水道、桥梁建设，为延
34、长拓宽道路进行购买土地的谈判，建造工部局所属各机构建筑物并进行管理等等。20 世纪 30 年代，工务处机构进一步齐全，下设行政、土地测量、构造工程、建筑测量、沟渠、道路工程、工场、公园空地等 8 个部，分别负责道路桥梁沟渠设计、城市垃圾清运、工部局车辆机器设备维修、工部局公园空地及行道树管理等。卫生处是工部局另一个主要部门。1861 年 9 月，工部局任命詹姆斯卡莱尔为专职卫生稽查员。1871 年任命开业医生爱德华亨德森为首任兼职卫生官，1897 年由泰勒格兰特继任，并成为专职卫生官。1898 年由斯坦利接任，工部局正式成立卫生处，斯任处长。1912 年，卫生处在公共租界范围设立了 16 个卫
35、生分处，由卫生视察员对各分区内的公共卫生状况进行检查监督，并宣传公共卫生知识。至 20 世纪 30 年代，卫生处除管辖 17 个卫生分处外，内设机构齐全，除管理内部事务的秘书科、会计科、人事科、庶务科，还设有卫生、执照、兽医、病院、食品及卫生监督等科，分别对学校、医院、卫生执照的发放及食品、公共卫生情况等实行管理和监督。工部局财务管理最初由总办处会计科承担，1909 年设立财务处，成为工部局一个独立的部门。财务处负责编制工部局年度预算和决算，处理工部局现金收支、公债发行和管理各种基金，监督工部局各部门和所属机构的财务开支，负责同煤气、自来水、电车等公用事业公司谈判并签订合同。1932 年原属总
36、办处的捐务股并入财务处，财务处便兼管租界内各项捐税的征收。此外工部局还设有火政处、教育处、法律处、华文处、工业社会处等。工部局机构庞大，雇佣人员众多，以欧美籍西人为主体，在薪金待遇方面，欧美籍雇员同华籍雇员差别很大，一般高级华籍人员的薪金，也只达西籍人员的三分之二，其他医疗补贴、退休金发放的标准等均低于西籍人员。1862 年 4 月，法国驻沪领事宣布建立公董局，公布了公董局首届董事会名单，负责对法租界进行管理。由于法租界是法国领事专管租界，公董局董事会的产生及其权力都同公共租界工部局董事会不一样，特别是 1865 年 10 月法国驻沪领事白来尼同公董局董事会发生激烈冲突后，法国外交部制订并公布
37、了上海法租界公董局组织章程，明确规定法驻沪领事对公董局董事会具有绝对的权威，从此公董局董事会无论是由租地人选出还是由领事直接任命，都处于领事的严密控制之下，凡董事会作出的决议，最后都须经领事批准，因此在实质上公董局董事会已不是公董局的最高权力机构，只是法国驻沪领事的一个高级咨询机构。法租界公董局的中枢机构是市政总理处，1862 年公董局成立后设立，相当于工部局的总办处，其职责是负责管理公董局董事会的文牍案卷，征收法租界内的捐税，处理有关财政事务，监督道路建筑等工程。1935 年公董局机构进行大改组，市政总理处撤销，另外成立市政总理部，下设政务秘书处、财务处、地产处、分类营业处、医务处、卫生救济
38、处、教育处等，除了警务、消防和市政工程，几乎将公董局所有行政事务都包括在内。同工部局一样，警务处也是公董局一个重要机构。在公董局成立之前，法驻沪总领事即在小东门设立了一个巡捕房，招聘欧洲籍人担任巡捕，在法租界和领事馆附近范围巡逻。1859 年法总领事任命了巡捕房总巡，1862 年增设一副总巡，当年除总巡、副总巡、书记等人外，有法籍巡捕 23 人。巡捕职责广泛，除了负责道路治安巡逻，拘捕罪犯，还承担照看道路、码头、路灯，监督收税员等事务。1869 年公董局警务处招聘了 12 名华籍巡捕，1900 年首次招聘一批安南（现越南）巡捕，1917 年招募俄国籍巡捕。20 世纪 30 年代，公董局警务处设
39、有总部办公室、政治部、刑事处和巡捕房，巡捕房包括中央、麦兰、霞飞路小东门、福煦路、贝当路等捕房，另外还设有一所监狱，可关押 1000 多名犯人。1862 年太平天国军队第二次进攻上海时，居住在法租界的法国侨民仿照英美租界的做法，成立了义勇队，与巡捕房巡捕一起，承担法租界的防卫。太平天国军队撤离上海后，义勇队停止活动。此后在 1870 年天津教案、四明公所事件发生时又多次成立，参与对示威民众的镇压。1924 年江浙战争期间，法租界又组织了义勇队中华队，有近 200 名队员，武器装备精良，被法租界当局视为维护公共秩序的主要力量。20 世纪 30 年代初期，公董局招募了一批俄侨组成义勇队俄国队，队员
40、领有津贴，改变了以往义勇队义务服务的性质，成为雇佣性质的常备武装，除承担街道巡逻任务外，还参加巡捕房进行的搜查和围捕等事务。公共工程处也是公董局一个重要部门，1862 年公董局成立时即设立公共工程处，负责法租界内市政建设。法租界内的自来水、电力事业由公董局自身经办，故公共工程处设有供电处和给水处。20 世纪 30 年代，公共工程处下设路政处、厂务处、建筑处、丈量处、水电处，分别负责法租界内道路修筑、垃圾清运、工程建筑执照的发放和工程监督、土地丈量以及水电供给等事务。公董局的卫生机构设立较早，公董局成立之前有一医务处，主要为巡捕房巡捕提供医疗服务。1862 年公董局成立后，医务处划归市政总理处，
41、所管事务范围扩大。1896 年医务处内设立卫生处，其业务范围逐步扩大，涉及租界内肉类和食品检查、菜场卫生监管等。1930 年改为公共卫生救济处，其业务范围进一步扩展到街区消毒、灭杀蚊蝇、防疫、水质和食品化验等方面。除此之外，公董局还设有火政处和法律顾问处。公董局雇员基本上由法国人担任。上海租界实行的工部局、公董局体制，基本上照搬西方行政体制的管理模式，在施政过程中除了逐步建立和健全各种行政机构外，很注意依靠和发挥各种委员会的作用。委员会的组成成员可以是董事会董事，也可以聘请吸收社会上相关人士担任。绝大部分委员会的职能是为工部局、公董局进行专题调查，提供咨询意见，有一些委员会也具有一定的行政干预
42、权和协调职能。各种专门的委员会分常设和临时两种，常设委员会存在时间较长，定期向工部局或公董局提供咨询，临时委员会多根据专题需要而设立，一般在某一专题调查完成后即告结束。工部局在其长达近 90 年的施政过程中曾经设立各种委员会上百个，其中财政、捐税及上诉委员会、警备委员会、工务委员会、教育委员会、电气委员会、公用事业委员会等常设委员会和特别电气委员会、俸给委员会、电影检查问题调查委员会、教育侨童政策委员会等临时委员会都对工部局董事会的决策产生重大影响，在一定程度上对公共租界的发展起了重要作用。法租界公董局董事会在其存在期间也建立了财政委员会、工务及警务委员会、教育委员会、园艺委员会、人事委员会、
43、地产委员会、分类营业委员会、电影检查委员会等 10 多个委员会，为董事会提供各种咨询意见，以及承担诸如土地估价、执照申请审查、电影审查等专项管理。租界建立之初，凡涉及租界内的重大事务，多由英国驻沪领事召集租地外侨会议进行商讨，以求取得一致意见，此后租地人会逐渐制度化，成为具有“立法”性质的一种制度。1869 年公共租界租地人会制度转变为纳税人会制度，有关纳税人与会资格、权利、义务及会议选举制度等方面的规定也逐渐完备，一直被延用到租界结束。公共租界的这一租地人、纳税人会制度，完全按照西方政治体制建立，是租界内西人社会进行“自治”管理的具体体现，其存在期间，对由其选举产生的工部局董事会进行年度监督
44、，讨论和决定公共租界内有关税收、市政建设、发行债券、社会管理等重大事项和重要规章。这一制度严格将华人排斥在外，充分反映了租界内西人社会在对租界进行“自治”管理时所具有的浓厚的殖民色彩。法租界租地人会制度的性质在总体上同公共租界相似，所不同的是法租界是由法国驻沪领事主管的专管租界，租地人会的权威性受到很大的限制，特别当某一任驻沪总领事气质刚强，喜欢独断专行时，租地人会往往成为领事的咨询机构。（三）工部局建立初期，主要通过向租界内外侨征收土地税和房捐来维持运转，此时因租界内外侨数量不多，一些非英国侨民又拒绝缴纳捐税，工部局能够征得的税收很少，难以满足铺筑道路、修建桥梁、建造巡捕房等开支，遂经常向上
45、海道台要求予以补贴。1855 年，上海道台曾向工部局提供两笔津贴共 4500元，资助工部局建造第一所巡捕房。此后对于洋泾浜上几座桥梁的修建，上海道台也承担了将近一半的费用。1853 年租界内华洋杂居后，一些外商陆续建造大批简易房向华人出租。随着租界内居住的华人数量增多，工部局地税和房捐收入也大幅度增加，1867 年收入一度超过 30 万两，此后虽有回落，也一直保持在 20 万两左右。至 1888 年，工部局年收入超过 40 万两，1897 年超过 60 万两，1900 年超过 11 万两，1908年超过 22 万两，1921 年经常收入每年都在 500 万两，临时收入在 200 万两以上，19
46、26 年经常收入超过 1000 万两，临时收入超过 600 万两，1931 年经常收入达 2200 万元，1935 年经常收入超过 3000 万元。在工部局每年的税收收入中，地税和房捐是大项。地税的征收基于土地的价格和数量，随着租界地域范围的不断扩大和土地的增值，地税收入也逐年递升。1897 年地税收入为 10 万余两，占工部局总收入的 17，1900 年即达 21万余两，1905 年超过 30 万两，占总收入 22，1908 年为 68.5 万两，占总收入的 28，1919 年超过 100 万两。40 年代，地税收入更是突飞猛进，1940 年突破 1000 万元，1942 年接近 2000
47、万元。房捐收入同样如此。1870 年房捐收入为 5.8 万两，占总收入的 26，1898 年超过 30 万两，占总收入的 44。此后工部局不断提高房捐税率，1902 年超过 40 万两，1903 年超过 50 万两，1908年达到 111 万两，1927 年房捐收入将近 490 万元，1930 年达 595 万元，1936年超过 1000 万元，基本上都超过年收人的 40。除了地税和房捐，码头捐和执照捐也是工部局收人的重要来源。1854 年，工部局以货物价值的 1向在租界公共码头上装卸货物的洋行征收码头捐，对于华商，每户每年征收 50 元，实行不久因遭华商和道台反对而停止。后经多次交涉，185
48、7 年上海道台同意每年统交一笔费用，作为支付华人码头捐的代偿费。1858 年为 2000 元，1863 年追加到 4000 元，1866 年为 10000 元，1867 年为14000 元。同时工部局也不断调整码头捐税率，1899 年实行新税率后，当年码头捐收入达 13.5 万两，1905 年超过 20 万两，1920 年达到 36.5 万两，1931 年为 64 万两。执照捐又称执照费，1862 年开始征收，最初领取执照的对象为酒店、旅馆、黄浦江上摆渡的舢板船，这些对象起征的执照费金额虽然很低，因数量颇多，故总额也不少。1863 年英租界内领照酒店 17 家，虹口 26 家，缴纳执照捐 64
49、50两，舢板 1700 条，缴纳执照捐 2430 两，当年执照费收入即达 8880 两。此后工部局颁发执照名目增多，1864 年开征菜场执照捐，1865 年开征货船、当铺执照捐等，1871 年开征小车（独轮车）执照捐，1873 年开征人力车、出租马车执照捐等。1936 年时执照捐品种达 68 种，捐额较高的是电影院执照，按座位多少每月征收 1401400 元，其次为旅馆、洋酒店，按规模大小每季度征收175700 元。1936 年工部局执照捐收入超过 294 万元，占总收入的 12.4。发行债券也是工部局筹集资金的一个重要渠道。1872 年工部局为支付购买韦尔斯桥费用，发行市政债券 4 万两。此后根据需要不时发行债券，其中电气债券是工部局发行的债券中数量最多的一种，从 1893 年工部局成立电气处后为扩充发电设备发行电气债券 1.5 万两起，至 1928 年共发行了 16 次电气债券，总共筹集资金 3600 余万两，用于扩充电厂规模。此外，工部局通过在界外越界筑路地区征收特别房捐等方式，增加了不少收入。1906 年，工部局通过给予英商自来水公司在界外马路供水专营权，向越界筑路两旁使用英商自来水的用户征
