1、1中华人民共和国安全生产法读本前 言中华人民共和国安全生产法已由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于 2002 年 6 月 29 日通过，江泽民主席于2002 年 6 月 29 日签署第七十号主席令予以公布，安全生产法自2002 年 11 月 1 日起施行。安全生产法的贯彻实施，有利于依法规范各类生产经营单位的安全生产工作；有利于加强各级人民政府对安全生产的领导；有利于加强各级安全生产监督管理部门和有关部门对安全生产的监督管理和依法行政；有利于保障职工劳动安全的权利和提高从业人员的素质；有利于依法制裁各种安全生产违法行为，防止和减少生产安全事故，促进经济发展。为配合安全生产法的学习
2、和贯彻实施，深刻理解和领会安全生产法的立法目的，熟悉和掌握安全生产法的基本法律规范和内容，全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室、国家经济贸易委员会、国家安全生产监督管理局联合组织参与安全生产法立法工作的领导、专家及起草工作人员编著了中华人民共和国安全生产法读本。本书是国家安全生产监督管理局、国家经贸委、国务院法制办公室、全国人大常委会法制工作委员会有关同志集体智慧的结晶。书稿完成后，全国人大常委会法制工作委员会经济法室安健主任、国家经贸委经济法规司张德霖司长、国务院法制办公室工交商事司胡可明司长、国家安全生产监督管理局政策法规司吴晓煜司长对书稿作了审定。因时间仓促， 该书难免有不当之
3、处，欢迎读者批评指正。编 者2002 年 7 月 8 日22中华人民共和国安全生产法读本第一讲 立法背景和立法必要性 安全生产，事关人民群众生命财产安全、国民经济持续快速健康发展和社会稳定大局。 中华人民共和国安全生产法自提出立法建议到出台，经历了二十一年的历程。安全生产法的公布施行，是我国安全生产法制进程中新的里程碑，它标志着我国安全生产法制建设进入了一个新的阶段。在学 习宣传贯彻安全生产法的过程中，人们首先要问：安全生产法是在什么条件下出台的？为什么要制定一部综合性的安全生产大法？要回答这些问题，必须了解和认识安全生产法的立法背景和立法必要性。第一节 安全生产法的立法背景法律是上层建筑的重
4、要组成部分。社会主义的经济基础决定了社会主义法律的本质。安全生产法的制定，是由我国的生产力发展水平和安全生产水平决定的。改革开放以来，在党中央、国务院和各级地方党委和人民政府的领导下，我国的安全生产状况逐步好转。但近一个时期以来，安全生产形势严峻，重大、特大事故连续发生。 为了加强安全生产监督管理，遏制事故，减少人民生命安全和财产损失，保证社会主义现代化建设的顺利进行，党中央、国务院坚持安全第一的方针，采取了安全生产专项整治特别是加强法制等重大举措，为实现安全生产的稳定好转出创造了更好的法制环境。安全生产法正是在这种条件下制定出台的。一、安全第一、预防为主是党和国家的一贯方针我国是人民民主专政
5、的社会主义国家。人民当家作主，人民的利益高于一切，是党和国家的社会主义本质的集中体现。自新中国成立以来，党中央、全国人大和国务院历来重视安全生产工作，提出了“ 安全3第一，预防为主” 的安全生产方针。随着改革开放和 经济高速发展，安全生产越来越受到重视。近年来，江泽民和李鹏、朱镕基、李岚清等中央领导同志，高度关注安全生产工作，先后做出了一百多条有关指示和批示。江总书记明确指出：安全生产“责任重于泰山” ，要求各级党委和政府把安全生产摆到重要的日程上，加强领导，采取有力措施，预防和遏制重大、特大事故，减少人民群众生命安全和财产损失，促进经济发展，维护社会稳定。不仅如此，安全第一的方针还被有关法律
6、所肯定，成为以法律强制实施的安全生产基本方针。中华人民共和国矿山安全法第三条规定：“矿山企业必 须具有保障安全生 产的设施，建立、健全安全管理制度，采取有效措施改善职工劳动条件，加强矿山安全管理工作，保证安全” 。中华人民共和国煤炭法第七条规定：“煤矿企业必须坚持安全生产、预防为主的安全生产方针”。中华人民共和国矿产资源法第三十一条规定：“开采 矿产资源，必须遵守国家劳动安全卫生规定,具备保证安全生产的必要条件”。 中华人民共和国建筑法第三十六条规定：“ 建筑工程安全生产管理必须坚持安全第一、预防为主的方针”。 中华人民共和国电力法第十九条规定：“电力企业应当加强安全生产管理，坚持安全第一、预
7、防为主的方针”。中华人民共和国全民所有制工 业企业法第四十一条规定：“企业必须贯彻安全生产制度，改善劳动条件，做好劳动保护和环境保护工作，做到安全生产和文明生产” 。二、安全生 产状况总体好转就总体而言，我国安全生产状况是逐步好转的，这是对我国安全生产状况的基本估计。为加强安全生产工作，近年来，党中央、国务院把安全生产提到前所未有的高度，相继作出了一系列重大决策。江总书记、朱 基总理等中央领导同志先后作出一系列重要指示，为强化安全生产监督管理工作，提供了强大的动力，指明了前进的方向。各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院的重大决策和中央领导同志的一系列重要指示，从学习实践“三个代表” 重要思
8、想的高度，加强对安全生产工作的领导，采取有力措施，治理安全生产上的重大44隐患，遏制重、特大事故的发生，扭 转地区和行业事故多发的局面，促使全国安全生产形势趋于稳定好转。2001 年，全国伤亡事故上升幅度减缓，一些重点行业事故大幅度下降。如全国煤矿事故死亡 5670 人，比上年减少 400 多人。1- 11 月份火灾事故死亡 2013 人，比上年同期减少 459 人;铁路路外事故死亡 7670 人，比上年同期减少 518 人。 特别是全国一次死亡 10 人以上的特大事故减少，而且没有发生超过 100 人的恶性事故。去年全国共发生特大事故 134 起，死亡 2489 人，比上年减少 37 起，少
9、死亡 1042 人。其中，工矿企业发生特大事故 68起、死亡 1389 人，比上年减少 26 起、少死亡 328 人，分别下降 27.7和 19。特大火灾事故发生 2 起、死亡 38 人，比上年减少 7 起, 少死亡 463 人，分别下降 77.8%和 92.4%。 去年全国发生一次死亡 30 人以上的特大事故 15 起、死亡 673 人， 比上年减少 1 起、少死亡 548人，分别下降 6.3和 44.92001 年，全国集中开展了五项安全生产专项整治。全国安全生产电视电话会议部署五项安全生产专项整治之后，在国务院的统一领导下，各有关部门积极行动，各负其责，密切配合; 各省、自治区、直辖市政
10、府精心组织，突出重点，总体推进。 经过努力工作，目前取得了阶段性成果：民用爆破器材和烟花爆竹的安全整治。全国公安机关共检查涉爆单位 29.5 万个，督促整改 6.5 万处事故隐患；取缔爆炸物品生产、经销厂点 23.7 万个。各地民爆器材主管部门对 1466 家民爆器材生产、流通企业进行全面检查，责令停产整顿 160 家，关闭 54 家。去年全国发生的炸药爆炸事故比上年分别下降 25和 39。交通运输安全整治。全国公安机关纠正道路交通超载违章 100 多万起，拆除非法改装车 3 万多辆次，查获无牌无证机动车 50.7 万辆。去年全国发生的特大交通事故 21 起、死亡 391 人，分别比上年下降4
11、7.2和 36.5%。水上交通整治查处违章船舶 1.48 万艘，对 10 万余名船员进行了安全知识检查，全年水上交通事故死亡和失踪人数比上年减少 142 人。5危险化学品储运的安全整治。交通管理等部门对从事危险化学品运输、经销的有关资质进行了全面的清理核查。取消和暂停了 20043 户不符合资质条件的经营业户，取消和停运了 27214 辆不符合标准的车辆，个体户已全部退出危险化学品运输市场。公共聚集场所消防安全整治。全国累计检查了 94 万个单位，督促整改火灾隐患 152 万处， 依法取缔歌舞厅等公共娱乐场所 1.1 万个。去年全国发生重、 特大火灾事故 35 起、死亡 60 人，直接经济损失
12、 6000万元，分别比上年下降 36.4%、72.7%、64%。煤矿安全整治。突出了国有大矿“一通三防” 的整改和小煤矿的关闭整顿。全国国有煤矿被责令停产整顿的有 756 处，限期整改的 897 处，分别占国有煤矿总数的 27和 32，整改各类隐患 2 万多处。 对小煤矿的关闭整顿，国务院近几年先后召开三次会议，下发三个文件，作出明确规定，去年是工作力度最大的一年。各级人民政府都很重视，组织专门的班子抓，采取“四个一律关闭”、“四证” 发放和复产验收统统上收到省里等果断措施，取得明显成效。1997 年全国小煤矿为 8.2万处，到 2000 年底减少到 33977 处，去年又关闭了 12269
13、处，小煤矿减少近了 6 万处。其中关闭国有煤矿办的小井 1208 处。 关闭整顿小煤矿不仅对煤炭行业结构调整、控制总量、扭亏脱困起到重要作用，而且促进了煤矿安全生产状况的明显好转。2001 年全国小煤矿事故死亡 3478 人， 比上年减少 474 人，下降 12。全国煤矿一次死亡 10 人以上的特大事故 49 起、死亡 1101 人，比上年减少 29 起、少死亡 439 人，分别下降 37.18和 30.28。 煤矿安全整治前后对比变化更为明显。除上述五个方面的专项整治外，非煤矿山、石化、建筑、铁路、民航、林业和教育等系统，也从各自实际情况出发，有针对性地组织开展了专项安全整治，也取得了一定的
14、成效。特别是非煤矿山企业，重大、特大事故多发的势头得到遏制。三、安全生产形势仍然严峻经过安全专项整治，虽然安全生产状况有所好转但很不稳定，重大、66特大事故时有发生，安全生产形势依然十分严峻。一是伤亡事故和死亡人数居高不下，一些行业呈上升趋势。2001年全国发生各类事故 1,000,629 起,死亡 130,491 人；事故起数同比上升 20.5%,死亡人数上升 10.4%。其中 道路交通事故 760,327 起,死亡106,367 人，占全国事故死亡总数的 82%，比上年同期上升 11.5; 非煤矿山企业事故死亡 1654 人，比上年同期上升 87; 非矿山企业事故死亡 4233 人，比上年
15、同期上升 9.3; 水上交通事故死亡和失踪732 人，比上年同期上升 21.4。二是一次死亡 30 人以上的特大恶性事故仍时有发生。去年全国共发生 15 起，其中煤矿 8 起，道路交通 4 起，水上交通 1 起，非煤矿山1 起，非矿山企业 1 起。重大、特大事故连续发生,人员伤亡惨重,经济损失巨大,集中在五个方面:1、公路交通事故最为严重。公路交通车辆“ 三超”( 超员、超重、超 载）严重，客货车辆混装。农用机车违章载客载货，甚至上高速公路行驶，造成大量事故。无证驾驶、非司机驾驶现象很多。 2001 年 8 月 23 日，甘肃陇南县运输公司翻车，死亡 32 人。2、煤矿和矿山安全事故仍然居高不
16、下，死伤众多。乡镇煤矿和国有重点煤矿及矿办小井发生的事故频繁发生，一些国有煤矿开足马力生产，事故接二连三。 2001 年 7 月 17 日，广西南丹县拉甲坡锡矿透水事故，死亡 81 人。 2001 年 7 月 22 日，江 苏徐州贾汪镇无证村办煤矿爆炸，死亡 92 人。 2001 年 11 月 14 日-22 日，山西省在 9 天内连续发生乡镇煤矿瓦斯爆炸事故，共死亡 100 人。2002 年 6 月 20 日，黑龙江省鸡西矿业集团城子河煤矿西二采区发生特大瓦斯爆炸事故，死亡115 人。3、烟花爆竹及易燃易爆物品事故时有发生。2000 年 3 月 11 日， 江西萍乡上栗县花炮厂爆炸事故，死亡
17、 33 人( 在校生 13 人,年龄最小的 8 岁) 。2001 年 11 月 1 日， 河南洛宁发生翻车泄漏氰化钠事故，江总书记作了重要批示，引起国内外舆论的广泛关注。 74、水上交通事故突出。由于一些客货运输船舶 “三超”，翻船、沉船事故屡禁不止，死亡人数有所上升。2001 年 1 月 29 日，四川合川“榕建号”机动客船沉船，死亡 130 人。5、公共聚集场所事故呈多发态势。2000 年 3 月 29 日， 河南焦作天堂音像俱乐部火灾，死亡 74 人。2000 年 12 月 25 日，河南洛阳东都商夏火灾，死亡 309 人。2002 年 6 月，北京市海淀区蓝极速网吧被人纵火，因老板非法
18、将外门上锁，致使室内人员不能迅速撤离，死亡 24 人。一些 商厦、歌舞厅、旅游区等人口密集的场所，由于安全设施不健全，管理混乱，多次发生群死群伤事故。6、民航事故 连续发生。2002 年 4 月 15 日，中国国际航空公司一架波音 767 客机在韩国釜山附近坠毁,死亡 122 人(生还 33 人) ，结束了国航成立 47 年以来无坠机事故的纪录。时隔 22 天，2002 年 5 月 7 日，中国北方航空公司一架麦道 M-82 飞机在大连周水子机场附近坠毁,122 人全部遇难。 上述重大、特大事故具有恶性事故多、死伤人员多、经济损失巨大和社会影响恶劣、非国有企业事故多（占 70%以上）等特点。为
19、加强安全生产监督管理，遏制重大、特大事故，实现安全生产的稳定好转，党中央、国务院采取了以下三项措施：一是落实中央领导同志的指示，部署安全生产专项整治工作。2001年 4 月 2 日，党中央、国务院召开全国治安工作会议，对安全生产工作工作做出部署，并且讨论了国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定（草案）。同年 4 月 4 日召开全国整顿和规范市场经济秩序工作会议，部署了安全生产专项整治等工作。为加强领导，国务院成立安全生产委员会，并设立了国家安全生产监督管理局，负责综合管理全国安全综合监督管理工作。二是开展五个方面的安全生产专项整治。1.公路交通安全整治。加强监管，重点查处“ 三超”， 严格车
20、辆运输经营条件，取缔非法运输户。2.煤矿安全整治。2001 年 6 月 13 日国务院办公厅发出了关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿一律停产整顿的通知。3.烟花爆竹厂及易燃易88爆品企业整治。缔非法和不具备安全条件的作坊，有事故隐患的一律想起整改，对生产、运输、 销售、储存和使用环节严加管理。4.水上交通安全整治。 重点治理“四客一危”（客渡船、客滚船、客混船、旅游船、危险品船），取缔非法运输户。5.人群聚集场所安全整治。要对商厦、 娱乐场所进行安全检查，不符合条件的要责令停业、关闭。整顿的重点是学校、医院、居民区、机场、车站、码头、防火、防毒、 供水供电等要害部门和公共场所。三是加大安全生产立法
21、工作力度。2001 年 4 月 21 日，国务院发布了国务院关于特大安全生产事故行政责任追究的规定。这对明确并严肃追究地方人民政府领导人和有关部门负责人的安全生产事故的行政责任，发挥了重要的作用。朱镕基、李 岚清、吴邦国等国务院领导明确指示，要加快中华人民共和国安全生产法的起草工作，依法加强安全生产综合监督管理和行政执法工作。 第二节 安全生产法立法的必要性安全生产事故频繁，死伤众多，不仅影响了经济发展和社会稳定，而且损害了党、政府和我国改革开放的形象。我国安全生产状况与安全生产法制建设密切相关。导致我国安全生产水平较低的原因是多方面的，安全生产法制不健全是主要原因之一，具体表现在：一是安全生
22、产法律意识淡薄。改革开放特别是近十年来，安全生产已经不是一般的工作要求，而是一种法定的权利和义务。能否保证生产经营活动的安全，同时又是关系到人民群众生命和财产的安全，关系到经济发展和社会稳定大局，关系到我们的党和政府是否贯彻“三个代表”重要思想的重大政治问题。从总体上看，公民在生 产经营活动中的自我保护和安全生产的意识比较淡薄，一些生产经营单位特别是非国有企业负责人依法安全生产经营的意识也很淡薄，这些单位的负责人或者不懂法律，或者明知故犯，没有依法为从业人员提供必要的安全生产条件和劳动安全保护，使从业人员在十分恶劣和危险的条件9下作业，以至发生事故，造成大量人身伤亡。许多地方政府领导人和私营企
23、业老板只要经济效益和“票子” ，忽 视甚至不要安全生产，他们没有意识到这是一种严重侵犯人权的违法行为，没有意识到它所产生的法律后果。所以，安全生产没有成为所有地方政府和生产经营单位的自觉行动，没有从安全生产是法定的义务和责任的高度引起足够的认识和重视。二是安全生产出现了新情况、新问题，亟待依法规范。随着我国社会主义市场经济体制的建立，大量非国有生产经营单位不断增加。在我国社会生产力总体水平比较低下的条件下，这些非国有生产经营单位存在着生产安全条件差、安全技术装备陈旧落后、安全投入少、企业负责人和从业人员安全素质低、安全管理混乱、不安全因素和事故隐患多的严重问题。而国家现行的有关安全生产的法律、
24、法规基本是针对国有大型生产经营单位制定的，对大量非国有生产经营的安全生产几乎没有法律规定，这就必然造成法律调整的“空白” 和监督管理的“缺位”，以致非国有生产经营单位事故多发，死伤惨重。因此，必须与时俱进地制定规范非国有生产经营单位安全生产工作的法律规范，将其纳入法制轨道。三是综合性的安全生产立法滞后。虽然国家制定了几十部安全生产方面的单行法律、行政法规 ，但是这些现行立法的制定年代多数是在计划经济体制及其向社会主义市场经济体制转轨时期出台的，已经不能完全适应当前的形势和需要。在安全生产法出台之前，国家关于安全生产的基本方针、基本制度没有依法确立，涉及国家安全生产监管体制、各级政府和有关部门的
25、监督管理职责、生产经营单位的安全保障、生产经营单位负责人的安全职责、从业人员的安全生产权利义务、事故应急救援和调查处理、安全生产违法行为的法律责任等重大问题，缺乏基本的法律规范。四是政府机构改革和职能转变后，没有依法确立综合监管与专项监管相结合的安全生产监管体制。为适应社会主义市场经济体制关于实行政企分开的要求， 自 1998 年以来，国家先后撤销了原有的十几个1010工业主管部门，同时也保留了铁道、交通、民航、建筑等有关主管部门。政府部门已经不直接管理或者基本不管理企业的生产经营活动。与此同时，我国安全生产监管体制几经改革，目前建立了由安全生产综合监督管理部门与其他有关部门相结合的、综合监督
26、管理与专项监督管理相结合的安全生产监督管理体制。安全生产的监督管理工作主要是运用法律手段，辅以必要的经济手段和行政手段，加大依法监管力度，查处安全生产违法行为。因此必须通过制定综合性的安全生产法律，将各级人民政府和各有关部门的安全生产职权、责任和监督管理措施法律化、制度化。但由于相关立法滞后，有的地方人民政府没有建立健全安全生产综合监督管理机构；已经设立的地方，又存在着综合监管部门与专项监管部门的法定职责和相互关系不明确的问题，在工作中产生了职责交叉、互相扯皮的矛盾，影响了安全生产监督管理工作的整体性、协调性，出现了安全生产监督管理工作的脱节和漏洞。五是缺乏强有力的安全生产执法手段。现行有关安
27、全生产的法律、行政法规对安全生产违法行为及其法律责任的规定不够完整，有的对安全生产违法行为界定不清楚或者不准确，有的只有要求没有责任，有的虽有罚则但力度不够。对近年来突出的安全生产违法行为特别是非国有企业的安全生产违法行为，没有设定明确的法律责任。由于没有综合性的安全生产法，各级安全生产综合监管部门的法律地位、主要职责和执法手段无法可依，不能依法履行职责和实施行政执法。目前我国正处于一个新的历史发展时期。在新形势下安全生产工作面临许多新情况、新问题、新特点， 对安全生产监督管理工作也提出了新要求。加强安全生产法制建设，充分运用以法律手段加强监督管理，是从根本上改变我国安全生产状况的主要措施之一
28、。这是贯彻依法治国基本方略的客观要求，也是建设社会主义法制国家的必然选择。加强安全生产法制建设的首要问题是有法可依，尽快制定一部综合性的安全生产法。安全生产法之所以必要和急需，主要体现在四个方面：一、制定安全生产法，依法加强监督管理，是各级安全监督管理机11构依法行政的需要为了适应安全生产形势和管理的需要，国务院决定设立国家安全生产监督管理局，各省、自治区、直辖市也相继建立健全安全生产综合监督管理机构，一个安全生产综合监管体系正在全国形成。各级政府赋予各级安全生产监管部门对各行业、各部门的安全生产工作进行综合监管的职能。要履行综合安全监管和执法职能，各级安全生产综合监管部门的法律地位、监管职责
29、和行政执法手段必须有法可依。否则，各级安全监督管理机构就难以依法行政，缺少必要的法律手段。因此，要建立健全具有权威性的、高效率的安全生产管理体系，必须尽快制定安全生产法，使安全生产监督管理真正纳入法制轨道，依法监管。 二、制定安全生产法，是预防和减少事故，保护人民群众生命和财产安全的需要近年来，虽然安全生产状况有了明显改善，但是我国安全生产形势依然严峻，重大、特大生 产安全事故时有发生，其原因是多方面的。随着社会经济活动日趋活跃和复杂，特别是经济成份、组织形式日益多样化，生产经营单位已由国有企业、集体企业为主，变为国有企业、股份企业、私营企业、外商投 资企业、个体工商户并存。这些企业的生产经营
30、条件千差万别，安全生 产工作出现了许多复杂的情况。由于安全生产管理的责任不够明确，有关安全生产管理的法律、法规不够完善，一些地方和企业安全生产管理松驰，不安全因素很多。目前我国的安全生产存在以下五个问题：一是非公有制经济成分增多，对其安全生产条件和安全违法行为没有明确的法律规范和严厉的处罚依据。相当多的私营企业、集休企业、合伙企业和股份制企业不具备基本的安全生产条件，安全管理松弛，大多数老板“要自己的 钱。不要别人的命”，违法生产经营或者知法犯法，导致事故不断，死伤众多。二是企业安全生产管理缺乏法律规范，企业安全生产责任制不健全或者不落实，企业负责人的安全责任不明确，不能做到预防为主，严121
31、2格管理；事故隐患大量存在，一触即发。有关安全生产责任追究的法律规定不具体或者处罚过轻，使安全工作得不到应有的重视，不足以震慑违法犯罪分子。三是安全投入严重不足，企业安全技术装备老化、落后，带病运转，安全性能下降，抗灾能力差，不能及时有效地预防和抗御事故灾害。据初步统计。目前仅国有重点煤矿“一通三防” 欠帐就高达 40 多亿元。民营企业的安全投入就更少甚至没有。四是地方政府监管不到位，地方保护主义严重。一些地方政府和部门对安全生产不重视，工作不到位，熟视无睹，疏于监管。有的官员甚至与企业相互勾结，搞权钱交易，徇私枉法，为不具备安全生产条件的企业和民营企业老板违法生产经营“开绿灯” 。五是国家关
32、于安全生产的基本方针、原则、监督管理制度和措施未能法律化、规范化， 许多领域的安全生产监管无法可依。要解决这些问题，必须依法对生产经营单位的安全生产条件、主要负责人和从业人员的安全责任、作业现场和安全设备的安全管理、事故防范和应急措施以及政府和安全生产监管部门的监督管理措施等做出全面的法律规范，才能保证生产经营单位的生产经营活动安全。三、制定安全生产法，是依法制裁安全生产违法犯罪的需要社会主义法律的功能之一，是通过制裁违法犯罪来保护人民的根本利益。对各类严重的安全生产违法犯罪行为的纵容和姑息，就是对人民的极大犯罪。对各种安全生产违法犯罪行为没有明确的法律界定和法律责任，是当前安全生产违法行为屡
33、禁不止的症结之所在。所以，必须针对那些严重安全生产违法行为设定明确、具体、严厉的法律责任，充分运用刑事、行政和民事责任的综合功能，最大限度地填补法律责任追究的空白，有法必依，违法必究， 执 法必严，绝不让安全生产违法犯罪分子逍遥法外。四、制定安全生产法，是建立和完善我国安全生产法律体系的需要改革开放以来，党和国家十分重视安全生产立法工作。国家制定13颁布的有关安全生产方面的法律、 行政法规将近 30 部（如矿山安全法、海上交通安全法、煤炭法、 铁路法、公路法、民航法、建筑法和消防法等），这些现行的法律、法规虽然对安全生产管理发挥了重要作用，但已不能完全适应当前安全生产工作的需要：一是大部分制定
34、于八、九十年代，不可避免地带有计划经济体制的影响，很难适应安全生产的新形势、新情况、新体制和加强管理的需要，解决不了安全生产工作中出现的新问题。二是绝大多数现行有关法律不是专门的安全生产法律。没有专门规定安全生产管理问题；即使是专门的立法，也不适应当前安全管理的需要，亟待补充完善。三是现行有关法律、法规都是单行立法，只能解决某个行业和某些方面的特殊安全生产问题。现行有关法律、法规受其调整对象和调整范围的限制，不能全面、完整地反映国家关于加强安全生产监督管理的基本方针、基本原则和基本制度，难以体现中央关于安全生产工作一系列新的指示精神，不能替代安全生产法的基本法地位。四是如果修订现行有关法律、法
35、规；其工作量大、情况复杂。所需时间长；远水不解近渴；不能适应当前急需。总之，为了加强安全生产监督管理，确立安全生产的基本管理制度和要求，规定针对性、可操作性较强的具体措施，加大对违法犯罪行为的处罚力度，防止和减少生产安全事故的发生，保障人民群众生命财产安全，促进经济发展和保障社会稳定，制定一部综合性的、适用范围宽的安全生产法，是迫切需要的。安全生产法从提出立法建议到出台，经历了二十一年的漫长历程。早在 1981 年，原国家劳动总局就提出制定劳动保护法。此后，原劳动部又将法名改为职业安全卫生法，继续组织起草工作。1998年，国家将原劳动部负责的安全生产综合管理职能划归国家经贸委。国家经贸委经过调
36、研论证，又将法名改为职业安全法，并于 1999 年将该法草案正式报国务院审议。2001 年初国务院对国家安全生产管理体制进行重大改革，决定设立国家安全生产监督管理局，负责全国安1414全生产的综合监督管理。国家安全生产监督管理局组建伊始，局党组就把尽快制定安全生产法作为重点工作。根据国务院立法工作计划的要求，国家局成立了起草领导小组和起草工作小组，集中力量组织起草安全生产法，做了大量艰苦细致的调研、论证、起草和修改工作。2001 年 11 月 21 日，国务院第 48 次常务会议审议通过了安全生产法（草案），朱镕基总理签署议案，将草案提请全国人大常委会审议。2001 年 11 月 29 日，九
37、届人大常委会第 25 次会议对安全生产法（草案）进行了初审。2002 年 4 月 24 日和 6 月 25 日，九届全国人大常委会第 27 次、28 次会议又分别对安全生产法（草案）进行了第二次和第三次审议。根据全国人大常委会委员和全国人大财经委员会的审议意见以及各地、各有关部门及专家的意见，全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会对该法草案的若干等重大问题进行了反复研究论证和认真修改。在 6 月 29 日下午举行的九届全国人大常委会第二十八次会议的全体会议上，出席会议的 121 位常委会组织人员，以 118 票赞成、 1 票弃权、 2 票反对的表决结果，通过了这部法。江泽民主席当日签
38、发第 70 号中华人民共和国主席令予以公布。安全生产法于 2002 年 11 月 1 日施行。 安全生产法作为我国安全生产的综合性法律，具有丰富的法律内涵和规范作用。安全生产法贯穿了江泽民总书记“三个代表” 、与时俱进和安全责任重于泰山的重要思想，反映了党和政府重视人权的社会主义本质，总结了我国安全生产正反两方面的经验，体现了依法治国的基本方略。各级领导干部、生产经营单位及其从业人员，要从讲政治、保稳定、促发 展的高度，学 习宣传和 贯彻安全生产法，深刻领会其立法宗旨和精神实质。它的通过实施，对全面加强我国安全生产法制建设，激 发全社会对公民生命权的珍视和保护，提高全民族的安全法律意识，规范生
39、产经营单位的安全生产，强化安全生产监督管理，遏制重大、特大事故，促进经济发展和保持社会 稳定都具有重大的现实意义，必将 产生深远的历史影响。安全生产法 的贯彻实施，有利于全面加强我国安全生产法律法15规体系建设。安全生产法是我国第一部全面规范安全生产的专门法律，是我国安全生产法律体系的主体法，是各类生产经营单位及其从业人员实现安全生产所必须遵循的行为准则，是各级人民政府及其有关部门进行监督管理和行政执法的法律依据，是制裁各种安全生产违法犯罪行为的有力武器。安全生产法的出台，是我国安全生产法制建设的重要里程碑。安全生产法确立的基本法律制度，不仅对有关安全生产的单行法律、行政法规普遍适用，同时也对
40、其作出了重要的、必要的补充完善，从而形成了普通法与特别法、专门法与相关法有机结合的中国安全生产法律法规体系的框架，为加强安全生产监督管理奠定了法律基础。安全生产法的贯彻实施，有利于保障人民群众生命安全。重视和保护人的生命权，是制定 安全生产法的根本出发点和落脚点。各种不安全因素和事故，是威胁从业人员和公众生命的大敌。人的因素第一。人既是各类生产经营活动的主体，又是安全生产事故的受害者或责任者。只有充分重视和发挥人在生产经营活动中的主观能动性，最大限度地提高从业人员的安全素质，才能把不安全因素和事故隐患降到最低限度，预防和减少人身伤亡。这是社会进步与法制进步的客观要求。安全生产法正是贯彻了以人为
41、本的原则，在赋予各种法律主体必要权利的同时设定其应尽的义务。这就要求各级政府特别是各类生产经营单位的领导人和负责人，必须以对人民群众高度负责的精神和强烈的责任感，重 视人的价值，关注安全，关爱生命。要通过法律的贯彻实施，把生产安全事故和人身伤亡降到最低限度，不断改变我国的人权纪录。安全生产法的贯彻实施，有利于依法规范生产经营单位的安全生产工作。针对近年发生的重大、特大事故，法律把生产经营单位的安全生产列为重中之重，对其生产经营所必须具备的安全生产条件、主要负责人的安全生产职责、特种作业人员的资质、安全投入、安全建设工程和安全设施、安全管理机构和管理人员配置、生产经营现场的安全管理、从业人员的人
42、身保障等安全生产保障措施和安全生产违1616法行为应负的法律责任，做出了严格、明确的规定。这对促进生产经营单位尤其是非国有生产经营单位提高人员安全素质、严格规章制度和明确安全岗位责任、改善安全技术装备、加强现场管理、消除事故隐患和减少事故、提高企业管理水平，都有重要意义。安全生产法的贯彻实施，有利于各级人民政府加强对安全生产工作的领导。各 级人民政府及其领导人担负着发展经济、保一方平安的繁重任务和义不容辞的政治责任。安全生产法明确规定各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，应当采取多种形式，加强对安全生产法律、法规和安全生产知识的宣传，提高职
43、工群众的安全生产意识；要求县级以上地方人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予协调、解决。这就依法确定了各 级人民政府在安全生产工作中的地位、任务和责任。只要各级人民政府特别是地方人民政府真正把安全生产当作重要工作来抓，处理好安全生产与稳定发展的关系，加强领导，采取有力措施，就能够遏制重大、特大事故，促进地方经济发展。安全生产法的贯彻实施，有利于安全生产监管部门和有关部门依法行政，加强监督管理。各级安全生产监督管理部门和有关部门是具体实施安全生产监督管理工作的职能部门。为了理顺关系，明确职责，安全生产法规定各级安全生产监督管理部门依照本法对安全生产工作实施综合监督管理，其他有关部门
44、依照本法和其他有关法律、行政法规规定的职责范围，对有关的安全生产工作实施监督管理。这就依法界定了综合监督管理与专项监督管理的关系，有利于综合监管部门与专项监管部门依法各司其职，相互协同，齐抓共管，做好安全生产监督管理工作。为了发挥城镇基层社区组织和舆论对安全生产工作的监督，协助政府和安全生产监管部门查处安全违法行为，安全生产法专门规定了居民委员会、村民委员会和新闻媒体对安全生产进行监督的权利义务，从而把各级人民政府及其安全生产监管部门的监督范围扩大到全社会，延伸到城镇街道和农村，形成全社会监督安全17生产工作的格局。安全生产法的贯彻实施，有利于提高从业人员的安全素质。通过大量的事故分析，从业人
45、员安全素质的高低，直接关系到能否实现安全生产。安全生产，既是从业人员神圣的权利又是义不容辞的义务。针对大批从业人员安全素质偏低的问题，安全生产法在赋予从业人员安全生产权利的同时，还明确规定了他们必须履行的遵章守规、服从管理、接受培训、提高安全技能、及 时发现、处理和报告事故隐患和不安全因素等法定义务及其法律责任。如果从业人员能够切实履行这些法定义务，逐步提高自身的安全素质，提高安全生产技能，及时有效地避免和消除大量的事故隐患，掌握安全生产的主动权。安全生产法的贯彻实施，有利于增强全体公民的安全法律意识。关注安全，人人有责。实现安全生产，必 须通过宣传教育、培训、监管和执法等活动，增强全体公民的
46、安全法律意识。安全生产法赋予公民在安全生产方面的参与权、知情权、避险权、检控权、求偿权和诉讼权，其目的不仅在于维护他们的合法权益，还在于促使他们在各项生产经营活动中重视安全、保证安全，自觉遵守安全生产法律、法规，养成自我保护、关心他人和保障安全的意识，协助政府和有关部门查堵不安全漏洞，同安全生产违法行为作斗争，使关心、支持、参与安全生产工作成为每个公民的自觉行动。安全生产法的贯彻实施，有利于制裁各种安全违法行为。对安全生产违法行为打击不力，是导致生产安全事故多发的原因之一。法律的基本功能就是对违反法律规范的违法行为实施制裁，保证社会的正常秩序。安全生产法针对近年来主要的安全生产违法行为，设定了
47、严厉的法律责任，其范围之广、力度之大是空前的。各级安全生产监督管理部门要坚持有法必依、违法必究、执法必严的法制原则，秉公执法，严惩那些安全生产违法犯罪分子，形成一个强大的法制氛围，实现安全生产。第二讲 安全生产法总则1818法律“总则”一章是对这 部法律若干重要原则问题 的规定，对作为分则的其他各章的规定具有概括和指导的作用。安全生产法总则一章共十五条，分别对本法的立法目的、适用范围、安全生产管理的基本方针、生产经营单位确保安全生产的基本义务、生产经营单位主要负责人对本单位安全生产的责任、生产经营单位的从业人员在安全生产方面的权利和义务、工会在安全生产方面的基本职责、各级人民政府在安全生产方面
48、的基本职责、安全生产监督管理体制、有关安全生产的标准的制定和执行、为安全生产提供技术服务的中介机构、生产安全事故责任追究制度、国家鼓励和支持提高安全生产科学技术水平、对在安全生产方面作出显著成绩的单位和个人给予奖励等问题作了规定。第一节 安全生产法的立法目的根据安全生产法第一条的规定，本法的立法目的是，加强安全生产的监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展。一、加强安全生产的监督管理。所谓“安全生 产” ，就是指在生产经营活动中，为避免发生造成人员伤害和财产损失的事故而采取相应的事故预防和控制措施，以保证从业人员的人身安全，保证生产经营活动得以顺利进行的相关活
49、动。“ 安全生产”一词 中所讲的 “生产”，是广义的概念，不仅包括各种产品的生产活动，也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动。在市场经济条件下，从事生产经营活动的市场主体以盈利为目的，在生产经营活动中努力追求利润的最大化，这当然是无可非议的。但生产经营主体追求自身利益的最大化，绝不能以牺牲从业人员甚至公众的生命安全为代价。事实上，如果不注重安全生产，一旦发生事故，不但给他人的生命财产造成损害，生产经营者自身也会遭受损失，甚至会受到难以弥补的重大损失，生产经营活动不能正常进行，甚至因19此破产，还谈什么利益的最大化？因此，保证生产安全，首先是生产经营单位自身的责任，既是对社会负责，也是对生产经营者自身利益负责。同时，国家作 为社会公共利益的维护者，为了保障人民群众的生命财产安全，为了全体社会成员的共同利益，也必须运用国家权力，对安全生产实施有效的监督管理。国家对安全生产实施有效的监督管理，最根本的是要建立起切实有效的保障安全生产、维护劳动者安全的法律
