1、中国保税区向自由贸易区转型的研究【复印期号】200510【作 者】刘辉群【正 文】我国保税区是继各类经济技术开发区、经济特区之后对外开放度最高的特殊经济区域，经历了十多年的发展取得了巨大的成绩，已经成为我国对外开放的重要形式和发展外向型经济的新的增长点。然而，应当注意到，在全球化日益深化和入世后的过渡期等外部环境发生变化的新形势下，保税区的建设正处于一个政策环境变化、体制转换和功能强化的特定的转型时期。因此对保税区发展的转型研究，将有助于中央进一步完善保税区管理体制以及调整和协调相关政策，并对保税区发展的实际运作具有十分重大的现实意义，本文根据管理科学的原理，运用 POSMEP 法（注：POS
2、MEP 法是软科学研究中改革问题的方法和程序，即改革的研究应当从提出问题开始，而问题就是现实形状与理想状况之间的差异。为此先界定系统的范围，然后确定其理想状况（目标模式），在对现实状况进行系统分析的基础上，就可以研究提出从现实状况到理想状况的路线和方案。为了便于研究，通常要构筑系统的模型，并运用情景分析、优化求解、计算机模拟等方法来评价各种方案，在权衡利弊后做出选择。最后再根据所选定的方案，制定出实施的步骤和主要措施。），对我国保税区的转型进行研究1。一、我国保税区的发展与改革我国兴建保税区始于 1990 年国务院批准的上海外高桥保税区。保税区的发展是一个历史的过程，其发展特性和制度（机制）变
3、迁，既受世界经济自由区发展的一般规律的制约，又必然体现着中国渐进式改革和梯度对外开放的特点。在不同的发展时期、不同的成长阶段，保税区发展特性、政策和制度演变与创新的内涵及其战略重点等都有所不同。关于我国保税区的发展历程，国内学者尚没有明确进行划分2，其主要原因是我国保税区发展时间短，数据资料不充分，缺乏可靠的划分依据等。中国保税区的成长、发展完全是一个探索的过程，是一个不断克服体制障碍、努力与国际惯例接轨的过程。以历史和发展的眼光对我国保税区的发展作客观回顾，有利于我们找到保税区现阶段面临的问题的科学对策。我们认为，从我国改革开放的大背景出发，对保税区发展阶段的划分，需要抓住其发展的外部政策环
4、境和自身政策变化以及其法律法规的建设过程这一条主线进行。据此，我们将保税区发展历程划分为兴建与初步发展、快速发展与功能趋于成熟、战略调整与体制转型三个阶段。第一阶段：19901996 年，兴建和初步发展阶段。1990 年 9 月， 国务院批复了中华人民共和国海关对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法，这是我国保税区的第一个海关管理办法。在兴建和初步发展阶段，国家完成了现有 15 个保税区的全部批建工作，自此便停止了批建新区的工作。在这一阶段，法律和规章制度的建立以及开发需要的筹融资和功能的培育、基础设施建设等是发展面临的主要问题。同时，保税区以土地开发和房地产建设为主要内
5、容，不断完善投资环境，强化管理服务职能，取得了实质性进展。尤其是在政策、法律和规章制度的建设方面，本阶段的显著特点是各保税区根据自身实际制定了一系列专门的条例，而在货物监管等保税区专属政策方面，国家并未推出统一规章，只是在1996 年作了一些准备工作。其他方面的国家政策，主要是外汇管理和税收优惠，1996年 1 月 1 日在 1991 年的保税区外汇管理暂行办法的基础上，正式实施了保税区外汇管理办法，税收优惠则原则上按照国家统一的税法实施。第二阶段：19972000 年，快速发展与功能趋于成熟阶段。这一阶段的一个重要标志是保税区海关监管办法的颁布，区域管理有了更加规范的保障。在 1996 年以
6、前，海关总署参照外高桥办法，借鉴海关合作理事会京都公约中关于自由区的附约的有关条款，经长期征求意见后，拟定了中华人民共和国海关对保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法（简称管理办法，未正式公布，但已执行），并于 1996 年 3 月 26 日上报国务院，经修改，国务院于 1997 年 8 月 10 日正式批准保税区海关监管办法（简称监管办法）。该办法规定了一系列海关对保税区的政策，使“一线放开，二线管住”的保税区特有的开放机制有了正式的规范政策和法律保障。此后，经过 1997 年的全国税改，保税区的税收优惠政策得到进一步调整和规范。这一阶段保税区发展呈现出两个重要特点：第一，由硬环境建设
7、为主向软环境建设为导向转变。保税区建设初期，其建设重点是把规划中的原始地块开发变成所需的物流设施、仓库、厂房、办公大楼等，但 1997 年后，各保税区的精力开始集中于：（1）加强招商后续服务，区内形成了前后衔接的配套招商服务， 使进区企业运作更稳定，区内的投资软环境更上一个新水平。（2）重视法规建设，依法治区，各区逐步建立了配套的地方法规。例如，上海市出台了上海外高桥保税区条例，福州保税区则先后出台了福州保税区优惠政策 40 条等系列政策。这些法规条文的出台，标志着我国保税区已由感性的经验认识上升到理性总结认识阶段。（3）以软环境建设为主导，软环境与硬环境联动发展，上海外高桥保税区率先在区内部
8、分中外大型企业试行无纸化纳税申报，形成了企业、税务、银行“一条龙”管理体系，还实施了区内企业联网工程，并通过互联网开辟保税区专栏等，同时还开始了第二轮的基础设施建设，在周边地区修建轻轨、港口码头以及联接机场、过江大桥的道路交通等配套设施。张家港保税区则开辟了与上海虹桥机场的“空中通道”，便利了区内的企业开展转口贸易等经营，优化了区内的投资环境。第二，功能开发转向内涵开发。稳定政策、探索功能发挥的有效形式，成为这一阶段保税区顺利发展的关键。特别是各保税区在选择和完善功能方面，积极将国际惯例与我国实际相结合，并总结出了如下基本原则：（1）国际性原则，即在考虑保税区的功能选择时，应更多地参照国际惯例
9、，力求与国际经济更好地进行衔接；（2）特殊性原则，即保税区功能的选择，应充分体现保税区经济的特殊性；（3）服务性原则，即保税区的功能选择，应充分体现保税区对我国国民经济特别是外向型经济发展的推动作用；（4）协调性原则，即保税区功能的定位，应充分考虑保税区近期的繁荣与长远的发展目标相协调；（5）务实性原则，即保税区的功能定位，应充分考虑保税区的实际情况。第三阶段：20012004 年，战略调整和体制转型阶段。加入 WTO 标志着我国在推动贸易自由化方面迈出了关键的一步。入世后，保税区本身的运作机制和管理体制必须与国际惯例接轨，与国际通行规则对接，我国政府将构建统一、稳定、健全的法律体系，对涉及到
10、保税区的政策和管理加以改革，使保税区的管理法制化。面对加入世贸组织和区域经济跨越式发展的新形势，如何通过体制机制创新，保持可持续发展能力；如何与国际惯例全面接轨，更好地发挥对外开放的示范作用；如何服务于区域中心建设目标，成为体现区域竞争力的重要载体；保税区的未来发展方向如何等是保税区当前亟待研究和破解的重要课题。实践充分表明，保税区已经进入了战略调整和体制转型阶段。这一阶段保税区发展的基本特点有两个：第一，保税区管理局积极探索贸易便利化的途径，进行向自由贸易区转型的各种政策性准备、游说和宣传工作。仅 2002 年，就召开了两次有国家海关总署和各保税区管理委员会等参加的全国性保税区会议，其中，2
11、002 年 1 月在天津召开的全国保税区工作会议上，在总结经验、 提出保税区进一步发展的问题的同时，各保税区纷纷提出了向自由贸易区转型的主张。2002 年 11月在青岛召开的中国保税区发展高层论坛上，人们进一步呼吁并达成共识，即“自由贸易区是中国保税区发展的必由之路”。第二，各保税区在实践中逐步将物流分拨作为主要功能进行开发，并由此带动周边区域物流业的发展，这应是保税区功能的回归，是保税区的政策和设立目的的要求。国际物流功能正在我国保税区得以充分发挥，这在理论上也是顺理成章的：一是保税区的政策优势。免许可证、免配额、免关税及进口环节税以及保税仓储时间无限制和设立外汇账户等特殊政策，使国外产品进
12、入保税区如同在本国跨省流动。同时既可快速进入中国市场，又可转口其他国家，这是发挥国际物流功能的前提。二是保税区的区位优势。保税区大都紧临港口，且为大型集装箱码头，同时与国际机场有高速公路相连，使发挥国际物流功能成为可能。三是保税区的服务优势。海关、外汇、商检、税务、银行、保险等都在保税区设立了机构。区内一般还设有会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、报关行、货代、船代等，为企业融资、结算、汇兑、报关等经营活动提供服务。保税区管理委员会都是受上一级人民政府委托，负责保税区的投资开发、经济管理、规划建设等各项事务，享受省一级经济管理权限，管委会大都机构精简，按国际惯例办事，为海内外客商创造一流的
13、商务管理和服务环境，这为国际物流发展提供了保障。无论从理论还是实践出发，国际物流功能应是保税区今后功能开发的重点3，也是保税区与国际上通行的自由贸易区并轨的体现，这应是我国保税区的功能定位。二、我国保税区与自由贸易区的比较“保税”一词属海关用语，意指出口货物暂时不缴纳进口税，而先将其存入特定区域。如果货物从特定区域转运出口或经加工再出口，则免缴出口关税。享受保税待遇的货物称之为保税货物。一般认为，因为有保税仓库（bonded warehouse）和保税工厂（bonded factory），国外的保税区域（bonded area）是指保税仓库和保税工厂的融合体。国外没有作为特定功能区域的保税区（
14、bonded zone）， 保税区这一概念是我国独创的。然而，从我国各保税区的设区意图、功能定位来看，我国的保税区不是简单地作为保税仓库和保税工厂的功能融合，而是以国际自由贸易区作为功能取向的。中央级的对外文件中我国保税区的对外宣传，都将保税区通译为“free trade zone ”（自由贸易区），而不是“bonded zone”（保税区）。对于这个问题， 李岚清副总理1994 年 6 月在天津全国保税区工作会议上说得很清楚：“我国的保税区实际上类似其他国家在港口划出一块并用铁丝网围起来的自由区”。自由贸易区（free trade zone）、自由港（free port）是国际经济性特区的两
15、种类型。按照常规划分方法，经济性特区主要包括自由港、自由贸易区、出口加工区和科学工业园区。自由港是一国（地区）划定的置于海关辖区以外的特定区域，在这一区域内，外国船只可以自由进出，全部或绝大部分外国商品可以豁免关税。与经济性特区的其它形式相比，自由港的特征主要有两个：一是自由港一定设在港口或者港口的一部分；二是自由港作为货物的集散中心，主要用于国际贸易、转口贸易，进出口的作业量较大。自由贸易区是自由港的发展形态。自由贸易区与自由港在功能上基本一致。一般来讲，自由贸易区与自由港的区别主要有三：一是自由贸易区的设置区域没有严格限定，它既可以是海河港口及其附近，也可以在一国的任何地方（包括内陆）；二
16、是自由贸易区并非纯贸易区，它可以进行工业性加工、制造；三是从开放的自由度来说，自由贸易区较自由港为低。在自由港，除个别商品外，所有商品均可享受关税豁免，而在自由贸易区，享受关税豁免的主要在生产流通领域，居民的消费流通领域不在其列。出口加工区和科学工业园区是自由贸易区的现代形态。出口加工区是指一个国家（地区）划出一定的区域，提供相应的基础设施，以优惠政策吸引外国投资，发展在国际市场上有竞争力的出口加工业。而科学工业园区则是通过多种优惠措施和便利条件，引进外资与新技术，吸引高级科研人才，将科研、教育、生产与贸易相结合的新型自由经济区。如果说，在自由贸易区内，也有加工业，但那里的加工业是为对外贸易服
17、务的，贸易是自由贸易区的主体功能；而在出口加工区，加工制造业是它的主体功能，出口加工区具有明确的产业导向，这是出口加工区与自由贸易区的区别之一。区别之二，无论是自由港还是自由贸易区，一般都有明显的隔离设施，与区外隔开，而出口加工区和科学工业园区则没有此类设施。区别之三，出口加工区和科学工业园区只能享受一般的租税优惠，而不能享受关税豁免4。如果把我国的保税区置于上述自由港、自由贸易区、出口加工区、科学工业园区的分类中，我国的保税区在特征上与自由贸易区最为接近。因为：第一，我国保税区与外界的隔离装置以及它所能享受的关税豁免等与出口加工区和科学工业园区是区别开来的。第二，我国保税区在设区选址、功能取
18、向、开放自由度等方面与自由港又有着明显的差别。当然，我国的保税区还只是在某些特征方面接近自由贸易区，但它毕竟不是自由贸易区。保税区与自由贸易区的主要区别，一是保税区是国家海关的管辖区；而自由贸易区是在海关辖区以外的。二是保税区的货物存储有时间限定，一般为 25 年；而在自由贸易区内，货物存储期限不受限制。三是由于保税区内的货物是“暂不征税”，处“欠帐”状态，因而保税区对货物采用帐册管理方式；而在自由贸易区，货物不存在“欠帐”问题，因此自由贸易区一般采用门岗式管理，简化了手续。保税区与自由贸易区最本质的区别在于，保税区是“境内关内”，而自由贸易区是“境内关外”。自由贸易区是受海关治外法权保护的、
19、无贸易限制的关税割免地区。正是在这一点上，保税区与自由贸易区的区别泾渭分明5。三、我国保税区转型的目标模式选择正是由于我国保税区和自由贸易区存在本质的差异，保税区的改革方向一直是理论界和实务界关注的热点之一。2002 年 8 月我们与天津港保税区管理委员会合作进行了一项关于我国保税区发展研究的问卷调查。统计结果显示：63的被调查者认为保税区的未来发展方向是自由贸易区，其中是保税区管理机构人员和区内企业管理人员的占 83；22的被调查者认为它会并入毗邻的经济技术开发区或港口，其中大学教授和研究人员占 56；3的被调查者认为会被取消；3的被调查者认为会发展成出口加工区；5的被调查者认为会变为经济性
20、特区；4的被调查者认为“其他”。这些数据表明，保税区管理机构人员和区内企业管理人员倾向于将保税区发展成为自由贸易区，以维持和增强他们的利益。大学教授和研究人员大部分认为，可以与开发区和港口合并，他们大多考虑到自由贸易区与开发区功能趋同的因素，且实行港口一体化可以促进保税区与港口的共同发展等原因6。基于对保税区与自由贸易区的比较和对问卷调查的分析，我们认为：中国保税区要开创新局面，进行第二次创业，必须参照 WTO 制定相关原则， 将发展模式定位为按国际惯例运作的自由贸易区，将其定性为由目前的“境内关内”变为“境内关外”7，其必要性在于：（一）从深化改革、扩大开放的角度看，有必要将保税区建成有中国
21、特色的自由贸易区随着我国全方位对外开放格局的形成，原来在经济特区（包括保税区）实施的部分特殊政策，现在区外也在实施，经济特区的“政策效应”正在弱化，出现了所谓“特区不特”的现象。另外，自 1992 年以来，我国的进出口关税税率已先后作了多次调整，平均关税已由 1992 年的 43降至目前的 10.4左右，并且还将继续下降。这就意味着保税区与关税区的关税水平差距正在缩小。将保税区建成自由贸易区，使之在新一轮开放中先行一步，变原来的“政策效应”、“政策优势”为“功能效应”、“功能优势”，成为深化改革、扩大开放的试验基地。（二）从融入世界经济一体化的角度看，也有必要将保税区建成能充分参与国际竞争的自
22、由贸易区长期以来，广大发展中国家是以廉价劳力和低价土地、矿产等初级产品提供者的身份参与国际分工的。然而，在当前全球经济一体化的背景下，随着跨国及其跨国产品、跨国经营的出现，这一情况正在发生变化。跨国公司的产品是在研制、生产、销售等环节上实现高度国际化的产品，是各类生产要素跨国最优配置的结果。在这样的背景下，发展中国家有可能突破国际分工的传统格局，以其具有比较优势的资源与技术，去参与国际分工和国际竞争。这一情况对保税区来说，既是机遇又是挑战。囿于原有保税区的格局和模式，甚至将保税区视作保税大仓库、保税大作坊，其结果必然是被动地接受发达国家成熟技术乃至淘汰技术的转移。而以“境内关外”的地域和功能优
23、势，自由贸易区就有可能主动地融入世界经济一体化的格局中去，到全球经济的大潮中去搏击。（三）从我国加入 WTO 的角度看，还是有必要将保税区建成按国际惯例运作、与国际接轨的自由贸易区扩大贸易是世贸组织的宗旨之一，最惠国待遇原则、国民待遇原则以及贸易自由化原则等是世贸组织的基本原则。而自由贸易区在特征上体现为贸易自由、汇兑自由、运输自由、人员进出自由等等。应该说，世贸组织的基本原则与自由贸易区的功能特征是一致的。把保税区建成按国际惯例运作、与国际接轨的自由贸易区，使中国经济与世界经济最先在自由贸易区内重合8，这对我国加入 WTO 后的经济运行必将起到示范作用。四、中国保税区转型的指导思想和原则在明
24、确了我国保税区向自由贸易区转型的目标模式以后，借鉴世界自由港和自由贸易区的有益经验，同时结合我国保税区的发展现状，尤其是参考保税区的建设与运作的实际积累经验，我们提出保税区进行转型所必须遵循的指导思想和原则如下：（一）非均衡发展（非均衡增长）原则美国学者赫尔施曼（Hirschman A.O.）对自由贸易区进行分析后，引进了“非均衡发展”的经济理论来解释建立自由贸易区的合理性。他认为一个国家或地区由于各地禀赋不一样，因此提倡把有限的经济资源分步骤地集中用于发展条件较好的地区，以取得聚集效应，这样有利于促进地区内和周边地区的经济发展，然后，再通过发达地区去带动和辐射其他不发达地区。也就是说他认为经
25、济发展过程中，应该针对不同地区实行不同的经济策略，经济发展应该是非均衡的9。这是一种典型的自由市场经济的思想，受到各国较为普遍的认可，也是解释各国兴建自由贸易区战略的重要理论。对赫尔施曼的这一理论，我们可以作一个更大的应用性引申，把它应用到制定我国各个保税区具体的制度规划中即各保税区向自由贸易区转型中也可以实行“非均衡发展”策略，针对不同的保税区实行不同的经济政策和安排的经济制度，尤其是要发现优秀的保税区，实行倾斜政策，把它重点培养成具有国际竞争力的自由贸易区，也就是说自由贸易区的建设也以相对集中的经济资源发展部分有优势的特区特殊经济政策的特殊化原则。（二）制度创新原则如上文所述，我国保税区向
26、自由贸易区转型中最关键的就是保税区的制度规划。从制度经济学的角度看，其重点就是经济法律制度的设计。著名的经济学家熊彼特的制度创新理论认为：经济制度的变革和创新就是不同经济要素在数量上的变化和种类上的组合。因此，我国保税区制度上的改进就是要着眼于不同保税区的经济要素（或说是经济资源）在数量与种类上的不同来构建不同的法律制度经济制度与经济要素相结合的原则。依这种提法，我国现在各保税区都颁布了各自的保税区管理办法，看似已经达到了这一标准，但实际并非如此。国际成功的自由贸易区通常都根据国家制定的一部统一特殊经济区域的基本法律，结合各自优势制定有利于形成独特优势的法制，而且最重要的是能够做到优惠经济政策
27、的法律化与本身经济要素的结构相互补充。而保税区的法律制度不是在一部统一的保税区基本法基础上制定各自法制，而是相互“抄袭”。我国未来自由贸易区的建设则必须做到对各自由贸易区所在地的经济资源有一个非常详尽的了解，然后制定经济资源与经济法律制度相切合的良性系统，遵循制度与经济要素相吻合的原则。五、我国保税区转型的政策建议根据上述的指导思想和原则，我们认为，保税区要完成向自由贸易区的体制模式的转换，应注意 15 个保税区无法同步发展为自由港或自由贸易区的现实，对一些基础好、开放程度高、绝大部分商品和服务已有条件实行关税豁免的保税区，应该考虑先给予实施自由贸易区的政策，分时别类、分区别类地推动它们向自由
28、贸易区发展。具体而言，包括：（一）选取 23 个保税区进行试点这个阶段的主要任务包括：（1）试点对象的选择。 选择试点区域应根据一定的指标体系进行，这些指标可以包括诸如区位优势、现有条件、功能代表性、规模经济性、发展前景、试点先行性、推广便利性等。（2）试点内容的确定。 结合保税区与自由贸易区的差距，试点的内容应该重点从功能整合、体制调整和政策调整三个方面进行。（3）试点的重点和难点分析。 试点的重点在于全面向“境内关外”的国际上通行的自由贸易区转型。在转型方案实施过程中，应从简单入手，突破难点，这些难点包括海关监管模式的调整、出口退税的问题、进出口经营权问题等。（4）试点的进度安排。试点方案的实施并非一个简单过程，它是一个系统工程，必须考虑到以往的经验、难易程度、试点条件以及政策调整的时间等10。（二）总结试点经验，进行调整这个阶段的主要任务包括全面总结试点经验并进行推广。各保税区应结合自身情况，提出具体的转型操作方案。要按区域、按功能对现有保税区进行必要的调整缩减，有的可通过归类拓展成为综合型保税区，发挥规模效益。（三）巩固完善和法制化阶段这个阶段的主要任务是为中国自由贸易区立法。全面总结保税区运作的经验，进一步完善政策框架。与国际接轨，完成中国自由贸易区立法，是指有法可依、规范运作，从根本上实现保税区向国际上通行的自由贸易区转型。【参考文献】
