1、公共政策学 Public Policy,课程介绍地位,1997年国务院学位办发布的公共管理硕士学位培养方案9门核心课程之一 社会主义建设理论与实践 公共管理英语 公共管理学 公共政策分析 政治学 公共部门经济学 行政法学 定量分析方法 信息技术及应用,课程介绍特点,作用 公共政策是公共管理的依据、准则和手段 是公共管理学科的重要内容 目标 公共政策分析目的是提高公共管理的水平和效率 公共政策是政府行为的直接产品，其本质是对公共利益有权威的分配 特点 应用性、操作技术性、综合性学科 涉及政治学、经济学、法学、社会学、管理学、计算机和系统科学等多学科理论和方法 针对社会公共领域的一切政策,参考阅读
2、书目（二）,1、张成福、党秀云公共管理学中国人民大学出版社.2001 版 2、欧文休斯公共管理导论（第三版）中国人民大学出版社 3、陈振明公共管理学中国人民大学出版社 4、王乐夫公共管理学原理、体系与实践2007版 5、美戴维奥斯本等：改革政府，上海译文出版社1996年版。 6、尼古拉斯亨利. 公共行政与公共事务. 北京：中国人民大学出版社，2002年版 7、美格罗弗斯塔林公共部门管理上海译文出版社出版2002版,参考阅读书目（二）,1. 公共行政与公共管理经典译丛.公共管理实务系列. 北京：中国人民大学出版社，2001.（共8本）,参考阅读书目（二）,2. 公共行政与公共管理经典译丛.经典教
3、材系列. 北京：中国人民大学出版社，2001.（共14本）,参考阅读书目（二）,3. 公共行政与公共管理经典译丛.政府治理与改革系列. 北京：中国人民大学出版社，2004.（共10本）,主要参考书目,陈庆云：公共政策分析，中国经济出版社，1996 W.N.邓恩：公共政策分析导论（Public Policy Analysis: An Introduction）,1994 朱崇实、陈振明：公共政策，中国人民大学出版社，1998 张金马：政策科学导论，中国人民大学出版社，1991 田丁、兰秉洁：政策学，中国统计出版社，2000 李成智：公共政策，团结出版社，2000 刘伯龙、竺乾威：当代中国公共政策
4、，复旦大学出版社，1999 美Carl V.Patton,David S.Sawicki著，孙兰芝等译：政策分析和规划的初步方法，华夏出版社，2001 马德普等：变革中的中国公共政策，中国经济出版社，1998 美史蒂文.凯尔曼：制定公共政策，商务印书馆，1990 日药师寺泰藏：公共政策，经济日报出版社，1989 刘溶沧：中国：走向21世纪的公共政策选择，社会科学文献出版社，2001 斯图亚特.S.那格尔：政策研究百科全书（中译本），1990,参考书及网络资源,卡尔帕顿、大卫沙维奇：政策分析和规划的初步方法，华夏出版社，2001年。,谢明编著：公共政策导论，中国人民大学出版社，年。,美国卡图研究
5、所2000年为美国国会提交的政策分析报告,制度分析与公共政策译丛,网络资源,http:/www.publicpolicyanalysis.org 中国人民大学公共政策分析MPA课程的专用网站，自主治理的网站，私人提供的公益物品,制度分析与公共政策 http:/www.wiapp.org,http:/www.cato.org,http:/www.indiana.edu/workshop,http:/www.cipec.org,http:/www.washingtonpolicy.org,http:/www.icspress.org,http:/www.brownstone.org/Institu
6、te,http:/www.appcpenn.org,http:/depts.washington.edu/ampol,第一章 公共政策,一、公共政策的内涵 （1）政策概念 词语角度政者，正也；策，谋术也 注意：一是汉语中没有现成的“政策”一词，有与其意义相近的词语，路线、战略、方针、策略、计划、措施等二是多数情况下总将政府“政策”与“公共政策”通用,英文： Policy：a course of action for dealing with a particular matter or situation sep. as chosen by political party, governmen
7、t, business company, etc. 政党、政府和企业处理特别事物或情况等行为的方向（朗文-当代英语高级词典-商务印书馆） 是随近代资本主义的发展，由Politics（政治学亚里士多德提出）演化而来,政治学的知识结构和学科体系 （现代政治分析原理燕继荣，高等教育出版社）,政治学的学科体系,中文：国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则（辞海1979年版） 近代，日本明治维新时将西文Policy翻译为政策，梁启超在1899年写的戊戌政变记中首次公开使用政策一词，曰：“按中国之大患，在于教育不兴，人才不足，皇上政策首注重于学校教育之中可谓得其本矣”。此后，政策一词广为
8、流行。 政策三要素 一定的权力主体 政党、国家、团体、个人 一定的目标 各自不同任务 一定的准则和规范 法律规范：国家机器的强制力 政策规范：利益诱导 道德规范：习俗、信念、舆论 宗教规范：精神信仰,（一）“公”与“共”异同 汉语大辞典“公共”意为“公有的”、“共同的”、“公众的”、“公用的”。（中文义强调多数人共同或公用） “公”和“共”词义上有差别，但常常连用；不同方面“公”表示事物属性，“共”表示对一定资源的共同使用和结果承担。 “公”和“共”法律概念上，“公”表示“公有”，指事物所有权归属；“共”表示“共有”，指许多人共有当前，“公”表示以国家为代表的所有关系，排斥 其他主体，而“共”
9、强调共同占有者直之间合作关系。,卡尔.弗雷德里奇：在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，。,（2）“公共”的概念的认识1、以体现公共意愿为总体标准2、以解决社会公共问题为目标3、形成过程由法定的民主政治程序4、由国家政府或其他公共权力机构制定和推行,（3）中外学者对公共政策的界定,1）国外学者的定义 公共政策虽然不是一个全新的概念，但相关研究却是一门新的学科。发端于二战后几个主要的工业发达国家。是战后社会科学领域发展最迅速，应用领域最广，实证性最强，社会效用最明显的学科之一。,从学术角度分析,西方政策科学研究中行为主义政治学为理论基础 对公共政策科学基本概念的认识： 1、伍德罗
10、威尔逊：公共政策是具有立法权的政治家制定的有公共行政人员所执行的法律与法规。 2、托马斯戴伊：公共政策是政府决定去做或者不决定去做某一件事情的行为倾向。 3、戴维伊斯顿：公共政策是“政府活动的影响”，是对全社会的价值作权威的分配。,管理职能这类界定强调的是：公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的规范控制手段；是政府从自身利益和公众利益出发进行的具体管理；是以政府为主的由各种利益个体与群体参与的管理活动。,4、拉斯韦尔和卡普兰：公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。 5、詹姆斯安德森：公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的
11、。 6、理查德罗斯:公共政策使一个或多或少活动相连的较长系列以及这一活动的后果，而不是某种精致、鼓励的决定。 7、卡尔弗里德里奇：公共政策是政府在阻碍和机遇相交的特定环境中有目的的活动过程，是政府一个有目的地利用机遇克服阻碍、实现目的和意图的过程。,从学术角度分析,活动过程这类界定强调的是：公共政策是政府有明确目标的活动；公共政策是政府运用大量资源，通过相关的规定、措施来实施决定的活动过程；公共政策是包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活 动过程。,第一章 公共政策,2）中国学者的定义自20世纪90年代初期公共政策研究引入中国之后，国内一些政策学家针对公共政策的概念阐释了自己的观点： 观点之
12、一：公共政策是 “党和政府用以规范、引导本国或本地有关机构团体和个人 行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声 明和指示以及行动计划与策略等等 ”。（张金马、伍启元、林永波、孙世贤）,第一章 公共政策,观点之二：“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”（孙孝良、孙光、陈振明） 观点之三：“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”（陈庆云、） 观点之四：“公共政策是
13、公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。”（宁骚),从学术角度分析,行为准则 这类界定强调的是：公共政策是政府为实现某一目标而制定的谋略；公共政策是引导个人和团体行为的准则；公共政策是管理部门保证社会或某一区域向正确方向发展的行动计划或方案。,第一章 公共政策,（3）公共政策的概念 西方：为解决某个公共问题（或者是现实的，或者是想象的）的政府活动的过程、序列或者模式。带有西方行为主义政治学的烙印，将政府视为一个行为者，将政策视为政府的一个系统过程。缺乏对政策的规范和指引功能的阐释。 我国：基本上是西方学者观点的综合，强调了党和政府的政策的主体地
14、位，忽视了社会团体的主体性和政策的过程特点；台湾学者照搬西方，忽视了政党占主导地位的国家政策过程，忽视了对政党的指导作用的强调。,公共政策的界定,共同点：都强调了公共政策是与以政府为主的公共部门的活动联系在一起的；都认为公共政策是必须付诸实施的、有目的的方案、计划、措施；都同意公共政策是为解决社会发展问题的活动。 界定：公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导社会公众和社群的行动指南或行为准则，是由政府为主的公共机构制定并有社会实施的有计划的活动过程。,公共政策是政府等社会公共权威为解决特定社会问题而作出的选择行为,也是其根据社会需要所制定的一种行为规范和行为准则
15、。,1)公共政策有一定的制定与执行主体。 2)所有的公共政策制定出来都是为了解决社会公共问题的，是为了保证社会总的系统朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展而作出的对社会公私行为的约束与指引，因此，任何公共政策都是具有强烈的“目标取向”的。 3)任何公共政策都是主体与客体的统一。 4)公共政策是以政府为主的公共机构运用一定的资源进行公共管理的活动过程。 5)公共政策需要通过一定的形式表现出来。,（4）公共政策的要素 1.公共政策的主体：政策周期中进行能动活动的组织和人员立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益团体、思想库、大众传媒、公民 2.公共政策的目标：政策要达到的任务 3.公共政策的过程
16、：公共政策的生命周期 4.公共政策的客体：政策发挥作用时所指向的对象政策所要改变的状态 政策执行中直接作用的对象 政策所协调的人们的利益矛盾 5.公共政策的资源：公共政策运行中可获得的加以利用的各种支持和条件，通常表现为费用、人力、信息、权威等。 6.公共政策的形式：实现政策的手段（如措施、策略和技术等）、公共政策表现形态(如路线、战略、方针、规划、计划、方案、措施、项目；有时在公布时采用法律、计划、文件等形式)政策的文字表现形式（如指示、条例、章程等）。,公共政策与政治,公共政策概念提出源于西方对政治的不同理解 作为政府艺术的政治 主要体现为政府通过制定和实施集体政策对社会实施控制的艺术，把
17、整治看作是政府对社会实施权威性控制的技巧（美国政治学家戴维伊斯顿政治分析的框架中作了详细阐释，将政治定义为“价值的权威性分配”） 作为公共事务的政治 把政治定义为公共事务或公共生活，摆脱以“政府”为核心来定义政治的局限。根据这种定义，区分政治领域和非政治领域的界限，首先需要划分公共领域和私人领域的界限，那么如何划分？由传统划分和现代化分两种标准（卢梭认为只有公民不断参与政治生活，才能保证国家始终代表公益；密尔认为公民参与公共事务有助于个人道德和智慧的发展）。,传统划分现代划分作为妥协和同意的政治 把政治看作是解决争端的手段，例如妥协、安抚和谈判，是相对于军事手段的和平解决手段。因此政治是一种文
18、明化的和正在文明化的力量，人们广泛介入其中，可以消除它的野蛮化，使其得到“驯化”（萨托利：民主是可以移植的吗？）。 作为权利和资源分配的政治 是最广泛、最根本的政治定义，着重于政治的实际运作。政治关心的是整个社会资源的产生、分配和使用（拉斯韦尔认为由于人们的需求和欲望是无止境的，而满足这一需求的资源是有限的，所以政治被看作是针对稀有资源的斗争，政治权力是这一斗争的手段；马克思主义认为政治是国家机器、政治权力来源与经济社会中的阶级关系，因此反对把政治仅仅限定在国家事务和公共领域的界限之内，认为充满阶级斗争的市民社会才是政治的核心）,公共领域,汉娜.阿伦特，指出公共领域作为人的卓异性的表现场所，区
19、分了私人领域、政治领域、社会领域 平等在政治中不可缺少甚至至关重要，但在社会中便不可以或者只可以部分得到实现。（限制在合法性范畴内） 哈贝马斯，“公共领域”是一种独立于政治权力之外，不受官方干预的社会公民自由讨论公共事务，参与政治的活动空间或者公共场所，其范围包括团体、俱乐部、党派、沙龙、通讯、交通、书籍、出版、杂志等。简而言之，是政府控制之外的区域，能够通过自由的、批判性的商谈和讨论，形成大众普遍承认的“公共意见”。 规范、规则；非交换性 提供实现参与民主的可行性模式；提供检测政治制度的特殊机制,公共性,公共性是在公共领域与私人领域、公共部门与私人部门分化和分立过程中被提出来的，也工业化的结
20、果 统治社会治理模式条件下，公私概念只是人的集合状态或规模的状况，所指的只是一种个人与集体的相对性 近代社会以来的社会变化导致政府职能转变，形式公共与内容公共的统一问题 具体说，政府提供社会和市场不愿或不能提供的公共物品，如，安全和秩序、社会福利保障等，是政府“公共性”的基本内涵，根本表现在政府对公共利益的完整性和完全性的保障上,公共物品,严格定义（保罗.萨谬尔森经济学与统计学评论发表的公共支出的纯理论）：纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个人的消费这种物品不会导致其他个人对该物品消费的减少。（私人个人需要社会公共需要） 非排他性、非竞争性 纯公共物品、准公共物品（俱乐部产品、公共资源）；公共
21、产品和公共服务； 公共物品一般由政府或其他共公共部门提供，能够有私人部门提供的公共物品少数。,第一章 公共政策,二、公共政策的社会作用及特征 （1）公共政策的特征 公共政策的本质 国家对公共利益的权威分配（伊斯顿） 对众多的利益诉求群体满足谁？不满足谁？先满足谁？后满足谁？什么时间、多大程度上满足？ 政策制定、实施、评估的政治过程 政府履行职能的重要手段,二、公共政策的社会作用及特征,（1）公共政策的特征 公共政策的特征 公共性衡量政府活动性质和基本价值工具 合法性内容合法与程序合法 强制性对不执行者惩罚 价值相关性价值中立不可能 稳定与过程动态性从问题出现到政策终结的各个阶段,第一章 公共政
22、策,二、公共政策的社会作用及特征 （2）公共政策的社会作用 1、集中反映国家政治加布里埃尔阿尔蒙德，公共政策使政治过程的结束阶段，在这个阶段，各 种利益和代价被分配给各个不同的人民集团。,利益集团,公共需求,公共政策,政治系统,第一章 公共政策,（2）公共政策的社会作用 1、集中反映国家政治发挥政治系统功能的主要手段则是公共政策。反映国家政治 体现：政治系统中各种因素相互作用运作过程的核心是围绕公共 政策的制定和输出；公共政策的具体内容说明国家政府对具体问 题关心和解决程度；公共政策为社会制定的完善奠定基础；公共 政策的制定与输出过程，直接说明国家政治系统的运作状况。,第一章 公共政策,（2）
23、公共政策的社会作用 2、控制指引社会行为市场规律和公共政策是典型的社会行为控制指引手段。公共政策可 以表现为积极与消极两种。,第一章 公共政策,（2）公共政策的社会作用 3、保障社会良性运转和协调发展社会良性与协调发展体现为社会安定、公共行为有法可依、有章可 循，经济稳定增长，供需均衡，人均收入与生活水平稳步提高。社会非良性运转和非协调发展体现为一系列的社会公共问题的出现。,政府职责,手 段,公共政策,讨论：政府为谁服务,政府为谁服务？ 毛寿龙：中国人民大学教授 字竹森，浙江奉化人，北京大学法学博士,中国人民大学公共政策研究院教授，执行副院长，博士生导师 ，现任中国人民大学行政管理学系主任，行
24、政管理学研究所所长、制度分析与公共政策研究中心主任。另兼任中国行政管理学会副秘书长，美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所研究员，北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员。 主要研究领域：制度分析与公共政策，公共管理与治道变革，自主治理、NGO与公共服务等。关心运用古典自由主义的基本价值、公共选择与制度分析的逻辑，研究中国政府的治道变革问题。开发IAPP研究分析框架，探索公共政策的制度平台。,博客中国 ,管理 行政问责制的问题与思路 10-13 管理 有限政府、自由至上主义与食品安全10-13 思想 毛寿龙：政治学与社会学的绞结 07-03 科技 IPCC是科学的政治问题 06-29 思想
25、 大部制与机构改革的基本问题与思路 04-07 思想 毛寿龙：平等的民主观与自由的民主观 03-13 管理 公务员出差费为什么不够? 02-14 财经 毛寿龙:不是革命胜似革命的变化 01-22 管理允许自带酒水，饭店何乐不为？ 01-16 管理 政府为什么要管公共问题 11-13 财经 最低工资政策是政府最坏的选择 11-05 管理 舆论监督不应超越企业社会责任边界 09-18,讨论：政府为谁服务,为人民服务还是为“纳税人”服务？ 喻权域：中国社科院研究生院教授,毛寿龙：最低工资政策是政府最坏的选择,最低工资政策，如果确定低了，实际上是没有用的；如果确定高了，就会让两种人退出市场：出不起高于
26、最低工资政策的企业家，将会放弃投资，这实际上是对投资行为的一种限制；能力不足以拿到最低工资的人力资源，也将会因此而找不到工作，尤其是对其起点才能不佳，缺乏工作经验，需要通过实践来丰富经验和提高才能的人来说，更难以进入市场。 最低工资政策不是没用，就是起到坏作用：让一部分人反而找不到工作，而不是让他们能够确保最低工资。但社会理论告诉我们，最低工资有一定的作用，但它也同样告诉我们，发挥工会等社会组织的作用，提升低收入者的谈判能力，可以比最低工资政策更好地实现最低工资政策想实现的目标。,毛寿龙：“仇富”的根子是“仇不公”,不少穷人往往是不公的牺牲品，是被动的。而不少富人，则往往是不公的受益者，是主动
27、的。 中国几千年的传统观念:“万般皆下品，唯有读书高”。世代知识分子、政治家、文学家、诗人乃至牧师，都自觉不自觉地抵制对金钱财富的爱好。于是，高雅阶层人士耻与商人为伍，故而也迁怒于商人的财富。 虽然，中国的贫富差别已经过了国际警戒线，但却并没有因此而出现不稳定局面，其原因就在于中国的贫富差别具有中国特色:中国的富人目前基本上还只是钱多了一些、房子大了一些、车子好了一些、消费高了一些而已。他们还远没有形成自己固定的等级，也没有形成自己特有的品位。这些富人知道跌打滚爬的艰辛，深知金钱来之不易，但他们挥金如土，富而骄奢淫逸，富而目空一切，富而吝啬小气，富而品位低下，自然而然更加让高雅的人看不起。,第
28、一章 公共政策,三、公共政策的社会地位公共政策的本质揭示了公共政策与政治系统、政府、公众利益之间的关系，从而也决定了公共政策的地位。 公共政策与社会政治系统的运行公共政策是政治的一部分，公共政策过程即政策的制定、实施和评估，实质上就是一个政治过程，是政治系统的输出。 公共政策与政府公共管理的过程现代政府履行合理职能，进行公共管理的最主要的，也是最重要的方式在公共领域中为个人、群体的行为制定并实施具有约束性的规范和准则 公共政策与社会公众利益的协调在政治系统中，公共政策的运行过程，即政策的规划、分析、决定、调整，都是围绕着不同个人、集团的利益来进行。,四、公共政策的类型与功能 政策类别、政策形态
29、、政策领域,（1）公共政策的类型 公共政策类型是众多、复杂的公共政策区分与归类： 1.从政策制定主体：政党政策、国家政策、社会政治团体； 2.按照政策所处的层次：国家基本政策、社会领域管理与发展 政策、地方性政策； 3.按照功能：主导与辅助政策、提取性与分配性政策、实质性 与符号性征策、行为限制与行为自我调节性政策 4.按照公共政策发生和发展的逻辑顺序以及重要性：元政策、 总政策、基本政策、具体政策,第一章 公共政策,元政策：指导和规范政府政策行为的一套理论和方法的总称。其有助于政策制定系统的改进和完善，有助于提高公共政策的决策质量。 总政策：指导政党和国家在一定历史时期全局性活动的总原则 基
30、本政策：指导国家某一方面，某一领域工作而制定实施的行动准则。 具体政策：针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。,5、其他划分方法 第一，以政策是否实际改变客观对象为标准，可以将公共政策划分为实质性政策和程序性政策。 第二，政策作用程度，可分为积极引导型和消极抑制型政策 第三，根据所分配利益的种类，可以将公共政策分为物质性政策和符号性（象征性）政策,根据与具体的政策问题联系最密切的相关学 科将公共政策分为五类：（）着重于政治学的公共政策，如外交政策、国防政策、竞选政策等；（）着重于经济学的公共政策，如经济法规、税收政策、农业政策等；（）着重于社会学、心理学的公共政策，如福利政策、教育政策、
31、人口政策等；（）着重于城市、区域规划学的公共政策，如土地政策、交通政策、环境政策等；（）着重于自然科学或工程技术的公共政策，如卫生政策、能源政策以及科技政策等。,我国台湾学者伍启元将公共政策划分为基本政策、实质性政策、策略、规则与程序四个层次,(2)公共政策的功能,1、导向功能 引导行为、引导思想观念 2、调控功能 调节和控制各种利益之间的矛盾，出发点是在维护统治阶级利益与需要，发挥巨大的政治功能 3、分配功能 向谁分配？如何分配？什么是最佳分配？ 社会地位、思想观念、风俗习惯、知识水平的差别造成利益追求的差别，核心问题是分给谁？ 价值一致者、生产力方向者、大多数,4、管理功能；能够在运行过程
32、中承担和可能承担的基本政策任务，是国家管理的手段、工具。 5、制约功能；能够作用对象的行为与事务发展失范的控制和约束。 6、准法律功能：作为一项社会规范起到指导、补充甚至替代法律的功能。,公共政策功能的属性,1、时空性：同时空相关联；随时间推移 2、多样性：政府职能的多样性决定的 3、系统性：整体性、系统效应 4、互补性：性质、方向、领域,四、公共政策的研究任务,研究公共政策的组织系统 探讨公共政策运行过程的规律性 实行公共政策监控，降低公共政策风险,五、公共政策产生的原因,（一）市场失灵与政府干预市场失灵是政府干预的理由，也是公共政策的逻辑起点。市场失灵是指由于市场机制无法把资源配置到最佳的
33、情况，如宏观经济调控、市场的外部性、公共产品的提供问题、收入及财产的的再分配、市场秩序的维护等。 （二）政府干预政策及缺陷 政府对市场的介入不仅是一种经济行为，而且是一种政治行为，往往服从于某种特殊利益的需要，同样会产生各种问题，后者不可避免的弊端往往比前者还要糟糕，如赤字财政政策和膨胀货币政策带来的“滞胀”、浪费和腐败等问题，提出了重新审视政府、市场和公共政策的关系的问题其原因：社会实际上不存在公共政策追其目标的所谓公共利益；公共决策体制以及方式存在缺陷；信息的不完全、议程的偏差、投票人的“近视效应”、先例等；政策执行上的障碍,政府失败与政策分析,人类社会面临的政策问题越来越复杂多变，公共决
34、策过程的复杂性和体制的不完善，政府干预失败的沉重代价，政府及公众对政策相关知识的需求等因素的共同作用下，推动了现代公共政策分析。 政策分析通过问题界定、目标确立、方案选择、执行分析和效果评估及反馈等环节，产生政府的政策制定与执行有的知识和信息。它克服传统社会科学学科脱离实践等弊端，有助于政府做出正确、合理的政策，至少避免出现重大的决策失误。,转轨时期我国的政策调控 资源配置方式转变：由以行政手段为基础到以市场机制为基础。例如在价格体制方面，社会农副产品的收购总额中，国家定价的比重由1978年的94.4%降低到1997年的15%，现在几乎全部放开；国家通过指令性计划分配的物资品种改革开放初期有7
35、91种，现出军需5种外，全部进入市场流通。因此，公共政策要经历一个由过去为计划经济服务到现在为市场经济创造条件的根本变化。 政府经济角色转变：由政经合一、政企合一向分离转变 宏观经济调控模式转变：由控到调，建立宏观政策调控体系 所有制结构转变：多种所有制共同发展、公平竞争,六、公共政策分析,政策分析、政策科学和公共政策是几个经常用来代表政策研究领域的术语。 公共政策分析的概念 公共政策分析是一个应用性的社会科学研究领域，运用各种方法对公共政策的本质、产生原因及实施效果的研究。 政策分析涉及整个政策过程。,1.公共政策问题构建分析2.公共政策方案制定分析3.公共政策内容实施分析4.公共政策效果评
36、价分析,公共政策分析的框架,减少政策失误 减少以下三种常见的政策失误 信息不充分 决策方法不对 资源缺乏 提高决策效率克服以下三个方面不足的制约 政策主体之间利益矛盾摩擦 某些公共机构决策方法落后 政策制定人员素质差造成的决策效率低下 具体表现为解决以下五个方面问题 提出公正、合理的政策目标 优化决策方案 弥合政策制定与执行的裂缝 预测资源配置 选择政策战略,公共政策分析及意义(胡宁生p253),公共政策分析的过程,案例分析,中国的贫困和扶贫政策 选自刘溶沧：中国：走向21世纪的公共政策选择，社会科学文献出版社,1、贫困的定义（绝对贫困）和描述,保证人体生理最低需要的营养量换算的食品消费为基础
37、计算贫困线。日摄入营养，热量2100大卡，恩格尔系数60%计算。1978年贫困线100元；1984：199.6元,我国贫困特点:相当高的地区集中性 1992年农民人均收入低于300元的6千多万人口,80%集中在北方、西北、西南地区的8个省，贫困人口最多的依次为河南、河北、四川、贵州、陕西、山东、云南、甘肃 1992年贫困人口发生率从高到低依次为：宁夏、甘肃、贵州、陕西、青海、河北、新疆、云南、河南 1992年贫困县全国总集592个，其中分布最多的省（区）依次为：云南、陕西、贵州、四川、甘肃、河北、山西、内蒙、河南、广西，涵盖人口1.992亿 主要集中在北方、西南、西北地区,2、我国贫困的特点,
38、三阶段 1978年以前，平均主义，抑制分化； 1978-1984年，以经济的快速增长带动贫困的缓解； 84年以后，保持经济增长一定速度的前提下，通过专门的扶贫措施解决一部分特殊地区和特殊人群的困难。如制定区域发展带动的扶贫战略。即先划出贫困区（以县为单位），然后通过加大投资，财政补贴，以工代赈，信贷扶贫，政策优惠等措施带动贫困农户增加收入脱贫。 存在问题：扶贫资金使用效益低，难于落实到真正贫困户头上 政策调整：瞄准贫困群体，针对不同贫困类型确定不同政策（如资源型贫困、劳动力缺乏型、能力制约型等）,增加向农业的投资。,3、我国扶贫战略和扶贫政策,4、新增长方式催化扶贫政策调整,新增长方式 中国经
39、济的增长点越来越转向资本和知识密集型产业，而不是劳动密集型产业（知识经济） 存在问题 “以经济的快速增长带动贫困的缓解”的思路必须作出相应调整，若不调整，将不能如期完成中国政府在扶贫开发方面确立的战略目标 2010年基本解决农民的温饱问题（见2001年-2010年中国农村扶贫开发纲要） 2020年贫困人口基本实现小康（中国政府换届和消除贫困的政策声明） 国务院扶贫办披露，2005年下半年将对扶贫开发纲要进行第三方为主导的“全面中期评估”，在评估的基础上，对未来5-10年的扶贫政策进行重大调整,政策如何调整 调整现行的对贫困群体的划分标准 年均收入低于625万元（1994年国家统计局提出的满足衣
40、食住行等人类基本生存需求的最低收入水平，2004年考虑通货膨胀后提升为668元），按照这个标准中国的贫困人口数量为2610万人（2004年底） 按照中国政府计算出的低收入人口贫困线827元统计，中国农村低收入人口为6000万人（以上两类共8600多万人，是扶贫对象） 按照国际通行的的每日消费1美元的标准统计，世界银行估算我国的贫困人口为2.12亿 考虑减贫速度 过去5年，每年减少150万人，加上粮食涨价等一系列惠农政策达到290万，5年后按最低标准（2610万人）也实现不了，何况还有徘徊在温饱线上的6000万人随时有可能会返贫 将直接影响到2020年的全面小康社会的实现 考虑经济增长方式的挑战
41、（经济增长和穷人的关联度已经没有了） 政府扶贫资金投入增加，消除贫困的速度反而放慢 80年代每年减少1370万人 90年代每年减少640万人 21世纪的前四年降到每年减少150万人 贫困群体的弱势地位更加明显（收入差距拉大） 1990年代初贫困农民的收入上限与一般农民之比是：1：2.4，而2004年该比例扩大到1：4.39,原因何在 理论上的假设已经推翻 主流扶贫思想认为：经济增长能够带动穷人就业和穷人经济增长，依托经济增长来缓解贫困，让经济增长成果自动“滴落”到贫困阶层 实际上的情况是：效率导向的以区域发展为导向的开发式扶贫战略未获巨大成功，紧靠扶贫资金的钱让农民去摆脱贫困是天方夜谭（杯水车
42、薪） “三农”专家李昌平：当前的教育制度是穷人的抽水机，贫困人口中28.1%是文盲 医疗方面的巨额支出，会让农民一夜之间返贫 中国经济增长点越来越向资金和技术密集型产业而无法帮助在劳动密集型产业上有优势的穷人阶层 对策的思路 提出以“社会发展为中心”、保护和开发相结合的扶贫战略思想 以民政部为主导的农村低保工作和由教育、卫生、水利、交通等部门主导的涉及扶贫的农村发展工作相结合 2005年-2007年3年内，国家将安排约227亿元资金，为农村义务教育阶段贫困家庭的学生免费提供教科书、免收杂费，并逐步对寄宿学生补助生活费 加强扶贫资金管理 保证扶贫资金到位，建立公共财政体系 通过预算法，按照法律程序分配资金,
