1、东莞市 TOD应用模式探索 作者： 顾新，伏海艳 来源：城市交通2007 年第 3期 浏览：1310 阐述 TOD理论对于人口密集、土地紧缺城市的指导意义及实践价值。以东莞市为例，介绍了东莞市域轨道交通沿线土地利用策略研究的工作思路及主要结论。通过对轨道沿线地区土地利用规划的调整，引导城市空间结构优化，实现交通与土地协同发展，提升轨道交通综合效益。而作好轨道交通沿线土地的控制、储备以及一体化的交通接驳规划则是实施 TOD策略的重要保障。 1 引言 TOD 理论倡导城市交通与土地利用协同发展（Transit Oriented Development）。国内近年在轨道交通的大量建设过程中，TOD
2、理论迅速传播，实践领域涉及站点腹地社区建设以及轨道沿线的用地调整，近年更有逐步扩展到广泛的城市及区域层面的趋势（业内称TOU）。东莞具有独特松散的城市格局，其轨道交通发展定位不同于多数城市以缓解交通压力为首要目的，而是以优化城市空间结构，提升城市地位为主要目的。自 2005年开始，东莞市围绕市域轨道交通建设规划同步开展市域总体规划调整、市域综合交通规划、市域轨道交通沿线土地利用策略研究等系列研究，可望塑造一个轨道交通引导城市空间优化的市域层面的 TOD案例。 2 关于 TOD 理论 2.1 TOD 理论溯源 TOD 理论源于美国（19 世纪 60-70年代），早期的概念是“聚集在公共交通站点周
3、边、以公共交通为主要交通方式的土地利用项目”，后逐步发展为有别于传统“小汽车导向”的城市发展模式。TOD 理论提倡创造布局紧凑、功能混合、接驳便捷、环境优良的城市环境，居住及就业点邻近公交站。当 TOD被理解为一种土地开发项目时，通常被分为“城市型 TOD”和“社区型 TOD”两类1。前者邻近轨道干线中心车站（多以步行 10 min或400-600 m半径为度2），结合交通枢纽构建地区中心。后者一般需通过 10 min左右（大约 3-5 km）的公交接驳到达； 当 TOD理论被扩大应用于区域层面时，会影响城市空间及产业发展策略，如将居住、就业、休闲功能集中于轨道沿线，鼓励利用轨道交通解决长距离
4、通勤，平衡居住及就业分布，阻碍城市的无序扩张。 2.2 实现 TOD模式的重要条件 城市能否在 TOD理论引导下朝向正面发展需要多个条件的约束，以下几点具有代表性：第一，交通与土地的整合是发挥 TOD模式综合效益的前提。不同层次的轨道交通规划、城市总体规划、社区详细规划及站点城市设计只有跳出单一的角度而体现整合的理念，才能有效发挥 TOD模式下的正面效益。因此，使“轨道线路布局紧扣城市发展脉络”与“做好交通接驳以及沿线土地调整规划”同等重要。在交通走廊周边，尤其车站核心区的土地规划应坚持“适当的建设密度（Density）”、“多样化的用地构成（Diversity）”以及“宜人的空间设计（Des
5、ign）”的“3D”原则。以站点为核心构建生活圈，通过营造完善的步行网络、充满活力的街道空间来保障地区繁荣。例如图 1及图 2所示的两个香港地铁车站，通过车站与上盖物业的一体化综合开发，实现了交通与土地利用的整合。 第二，建立土地控制与储备机制是实现 TOD模式的重要保障。事先对轨道建设用地进行控制并建立沿线土地的储备机制是保证轨道顺利建设并使土地增值收益回馈公众的重要保证。有利于创造车站腹地“3D”的理想模式。中心城区更可通过车站周边综合改造实现旧区重整3。 第三，建立与交通条件相对应的密度分区管理机制是实施 TOD理论的有效措施。在这点上香港和台湾的做法值得借鉴，香港采用行政措施与法定权力
6、混合的密度分区管理方法，将轨道沿线地区划为特殊区域，规定特别的发展密度并将密度指标纳入批地契约或分区大纲图（图 3）。而台北市土地使用分区管制规则则规定：“车站半径五百米范围内地区，经循都市计划程序划定者，容积率酌予提高，不超过原基准容积百分之三十。但都市更新地区不受前项限制。” 2.3 TOD 实践进展 目前全球多个城市进行了 TOD个案实践。美国加州柏克莱大学 2002年的一次调查显示，全国有 120 个 TOD开发案例已完成或正在开发中（Cerveroet.al,2002）4。在香港，通过轨道交通将中心城区的居住人口疏解到周边新市镇，同时又利用轨道交通支撑核心城区的就业人口密度，保持核心
7、区的繁荣（图 4），并通过“珠链式的土地发展模式”使车站核心区的高强度开发与核心区外良好的生态环境。 国内深圳及广州较早进行了实践尝试。深圳将 TOD理论运用于二期工程的详细规划中，但方案的实施效果还取决于配套政策的完善程度。广州轨道 1、3、4 号线分别开展了基于土地开发策略的研究，其中 1号线沿线土地由于受市场制约，未能随轨道建设同步完成改造，影响了初期客流效益的发挥。实践证明，政府土地储备工作是否到位将直接影响TOD的实施效果。 3 TOD 理论在东莞的尝试 3.1 东莞市域轨道交通建设的首要目标在于引导城市空间结构的优化 位于广州与深圳之间的东莞市是一个正在快速城市化的外向型加工制造业
8、中心，承担着珠江三角洲重要的区域消费及流通职能。东莞市域面积 2473 ，下辖 28镇 4区。目前实际人口已接近 1000万，其中外来人口超过 70%。东莞的城市发展存在空间错位的矛盾，处于广深轴线的优先发展地区（厚街虎门长安城镇带）与城市中心（莞城区）相互分离（图5），而外向型的经济发展模式又导致城市内部空间各自为政，缺乏有机的联系。因此，处于转型时期的东莞希望借轨道交通建设改善城市空间发展条件，加强与周边城市的联系，提升区域地位，同时快速连接城市各中心，提升城市凝聚力及运行效率。 根据东莞市域轨道交通建设规划，市域轨道网络总长约 264.3km，包括串联主要建成区的 4条市域线、1 条广深
9、城际线（与部分市域共线运营）以及现有广深铁路，此外，国家铁路京广客运干线将从珠江西岸穿越东莞在厚街虎门交汇处的白沙设站。市域线路的最高设计速度为kmh，平均运行速度约kmh，界于城市轨道（运行速度kmh）和城际轨道（运行速度kmh 以上）之间，以实现从莞城中心区到松山湖 20 min，到虎门、常平 30 min的网络运行目标。该规划从线路布局到速度选择均体现了优化城市空间结构，实现城市内聚外连的规划目标定位。 3.2 轨道建设可能带动沿线土地的二次开发，提升土地利用水平 东莞“自下而上、以地生财” 的 “二元化”土地管理模式使现有各镇的土地利用粗放，产出低（图 6）。通过轨道交通快速串联原松散
10、的片区中心，引导就业与居住空间的分离，改变原有厂村间杂的局面，重新整合城市土地功能结构。从轨道近期工程 1、2、3号线沿线两侧各 500m范围的用地分析得知，沿线已利用土地中，38.24%为工业用地，64.19%的土地具改造潜力5。由于轨道对商业、商务办公以及居住用地具有极强的吸引力，对工业用地具有明显的排挤性，因此有可能带动市郊各镇土地的二次开发，形成 “珠链式”的土地利用模式。 对东莞而言，利用轨道建设优化城市空间，提升土地价值将主要从两个方面得以体现：第一，逐步推动莞城、厚街、虎门等发达地区的旧区更新，以土地获利能力较强的办公、居住、商贸等功能取代沿线工业、旧村等产出率低的用地；第二，促
11、进松山湖新区科研、服务中心的形成与完善，同时带动其周边产业用地的更新升级。松山湖的发展很大程度上依赖于于外部交通条件的改善，加强与广州 5号线、深圳龙华以及深圳机场的联系以及与各镇中心的联系将大大增强其辐射能力，加速综合功能的发展。 3.3 TOD 理论指导下的轨道沿线空间发展策略 东莞市域轨道沿线土地利用专题研究针对东莞近期轨道工程 128 km（35 个车站，穿越 18个镇区）线路进行了详细评估。由于沿线大量土地受村集体控制（国有与集体用地的比例约为 1：2）。考虑到各镇区规划编制工作滞后，土地产权管理复杂的现实基础，在TOD理论指导下，对沿线重点地区用地功能、发展强度进行调整，例如将其它
12、限制发展区的居住、商贸、服务等人口聚集度高的土地功能调配到轨道沿线，实行高密度综合利用，以镇为单位划定土地控制规模和范围。具体空间策略主要表现在以下几方面： 第一，结合市域总体规划调整6，逐步整合产业空间。对沿线低产出的工业用地进行改造或升级，集中于总体规划明确的七大产业基地及若干特色产业区。 第二，建立以轨道交通为主导的土地集约发展模式，改善 “遍地开花”的现状。强化莞城主城区、松山湖新区、珠江东岸城镇带以及东部常平枢纽地区四个片区中心分别提出相应的发展强度指引（图 7）。 第三，保护生态控制区。保留莞城至长安城市带上多条山水生态廊道，创造开阖有致的城市空间，阻隔建设用地的无限扩张。 全市被
13、划为六个片区，综合考虑用地功能，开发强度、生态廊道保护、重点站开发策略四个要素，制定空间发展对策。其中，中心城区结合旧城改造强化中心及综合服务职能，一些重要节点鼓励结合车站进行地下空间开发。厚街、虎门、长安城镇带作为经济最活跃地区，适当调整沿线工业用地，发展区域商贸流通、酒店会展、休闲旅游功能，保留山水轴线（图 8）。松山湖片区将建成区域高新技术产业基地及中部地区综合服务中心，对周边城镇逐步实行产业升级，以作为松山湖产业园区的腹地。而常平和石龙两个交通枢纽区则利用交通优势，强化铁路枢纽地位，改善和广州深圳的外接条件。西北部的水乡片区则利用环境条件发展为以居住为主的新市镇。 根据对站点 500
14、m半径腹地影响人口规模的预测，通过土地规划调整后，沿线人口可从现有的 50万人提升到 150万人，其中居住人口大约是就业岗位的 3倍。 4 实施 TOD的保障措施 4.1 土地控制与储备是关键 目前中国 30多个城市提出的轨道交通建设计划和申请，以及随之而来的超大规模建设资金投入（预计十一五期间投入超过 5000亿人民币），无疑将给这些城市带来空前的建设机遇和经营压力。 TOD 理论的运用能为促进城市空间管理模式的转变，提升轨道建设综合效益提供新的途径。 但 TOD模式的实施效果受限于城市管理体制及经济发展水平，在实施中须制定灵活的策略及变通的方案，集合政府部门、交通运营机构、开发商及科研单位
15、的力量来共同完成。其中，尽快制定沿线土地储备及控制计划是实施空间发展策略的重要保障。 土地控制需要从城市规划、轨道建设、土地开发几方面着手。从新加坡、台湾、香港等经验看，借助专项土地储备和灵活开发机制，对土地增值进行合理再分配，将使土地增值收益反馈于轨道建设。但这方面国内做得成功的案例不多，主要原因在于土地管理的配套政策不足。 东莞各镇土地控制方案以镇（区）为单位，根据用地潜力，划出三类用地作为政府近期土地控制的依据和参考，第一类为场站用地，包括公交场站、轨道车场用地，每镇（一般 1-3个站）至少应落实 50006000 的公交停车场用地。第二类是轨道建设安全防护区，根据预可提出的施工建设要求
16、，划出轨道中心线两侧各 35 m宽的用地划定为建设安全范围。第三类为车站腹地综合开发区或储备控制区。综合开发区一般是重点车站 200 m半径内的未建用地，可进行招标拍卖并结合车站综合开发；此外针对站点 500 m800 m半径范围内具改造潜力的用地，建议政府尽可能征收拆迁，综合改造（图 9）。前两类用地的控制是保障轨道顺利建设的基础，第三类用地的控制将体现轨道建设的综合效益。 4.2 一体化交通与综合接驳的重要性 东莞轨道交通的速度选择及站点分布特点决定了东莞轨道交通不同与一般城市地铁对车站核心区高密度覆盖的服务定位，加之轨道线路多沿宽阔的主干道敷设，部分镇只设一个站，因而创造便利的公交接驳条
17、件以吸引区域范围的客流尤显重要。规划建议设置公交接驳影响区，平均每站接驳服务的人口可达 10万人。 4.3 实施 TOD面临的挑战 推行 TOD理念将改变现有土地政策以及管理机制，触及城市行政区划的调整。因此，在可能的条件下，东莞需要尽快开展政策层面的相关研究，包括行政区划整理、土地储备、旧村旧工业区改造以及资源共享、交通一体化等方面的研究准备。此外，也需要从珠三角区域的角度协调与广州深圳的关系，从全局考虑东莞轨道网与城际轨道的分工协作，实现地区共赢。 参考文献： 1 马强.近年来北美关于“TOD”的研究进展J.国外城市规划，2003，18(5)：45-49. 2 Peter Calthorpe. The Next American Metropolis: Ecology. Community. and the American DreamM. New York: Princeton Architectural Press，1993. 3陈伟，范黎萍.结合城市轨道交通建设的土地储备机制研究J.城市交通，2006，14(2).4蔡佳蓉.本土化 TOD都市设计策略之研究D. 台南：国立成功大学都市计划研究所，2005:2-15. 5东莞市域轨道沿线土地利用专题研究R2006（深圳市城市规划设计研究院） 6 东莞市域总体规划及东莞市域城镇协调发展规划R2006（中国城市规划设计研究院）
