1、1 美国的利益集团利益集团在美国政治生活中占有着重要的地位。美国的利益集团不仅数量大，种类多，而且其活动范围十分广泛，对美国现实政治生活的方方面面有着很大的影响。美国人是一个特别热衷于组织团体的民族，19 世纪前期的法国著名政治思想家托克维尔曾经说过，“美国人干一点小事也要成立一个社团”。1有人甚至认为，在美国，对各种问题的决策是由政府、政党和利益集团共同作出的。利益集团已成为美国政治权力结构中的重要组成部分。利益集团是美国公民政治参与的一种重要形式和渠道，在吸纳公民参与政治、沟通公民与政府之间的联系方面起着重要作用，尤其是 60 年代以来，随着利益集团的迅速发展和传统政党的衰落，利益集团这种
2、政治参与形式有着越来越明显的重要意义。在今天，可以说不了解利益集团的活动情况，也就无从了解美国的政治体制，无法了解美国实际的政治决策过程。5.1. 利益集团的概念5.1.1.什么是利益集团在美国的宪法中，没有关于结社权利的直接规定，但在最高法院的判决中把结社权利解释为“包括在言论自由、集会自由、和请愿自由之中”。利益集团就是美国人的一种主要结社形式。所谓利益集团，是指以共同的利益为基础，为实现共同的目标而力图影响政府政策的一种社会团体。首先，利益集团是基于共同的利益、共同的观点组织起来。其次，利益集团是一种结社，是组织起来的团体，许多有共同利益但没有组成团体的人群就不能构成利益集团，至多，他们
3、只能是如少数学者所说的“潜在的”利益集团。再次，并非任何有组织的团体都是利益集团，只有那些以影响政府政策为目的、介入政治过程的团体才是利益集团。利益集团对政府政策施加影响的基本方式，是通过游说活动向国会议员和政府官员施加种种压力，因此在美国政治词汇中，利益集团又被称为压力集团。在历史上这种压力的施加常和不正当的手段联系在一起，因而压力集团一词往往带有贬义色彩。利益集团有时又被称为院外集团，这是因利益集团的游说活动而得名；由于利益集团的代理人不能进入国会两院的会议厅，只能在议院外的走廊或休息室里与议员进行接触，对议员施加影响和讨价还价，故称为院外活动。但作为一个政治术语，院外活动实际上泛指对所有
4、国家机关（包括立法、行政和司法机关）施加压力和影响的各种游说活动。因此，利益集团、压力集团和院外集团这三个词的含义略有差别，但均指同一事物。5.1.2.利益集团与政党的关系利益集团和政党一样，都具有吸纳公民的政治参与的作用，充当公民和政府之间联系的纽带，但两者的区别仍十分明显。从组织上看，与作为全国性组织的美国两大政党不同，利益集团一般是以某种特定的利益背景组织起来的，通常具有职业、行业、族裔、道德要求和宗教的界限。从政策纲领上看，利益集团大多只关注与自身利益密切相关的政策领域，其纲领范围较狭窄，政策内容明确而具体，而不像政党那样具有普遍的政策纲领，涉及国家政治、经济、2社会、国防、外交等各个
5、方面。从行动纲领上看，政党活动的目的是上台执政，直接掌握政权，而利益集团则只致力于促进或阻止政府实行某种政策以实现本集团的利益。这种区别也表现在选举中：政党在选举中提名自己的候选人，而利益集团并不提名自己的候选人，只是对某一政党提名的候选人给予支持或反对，而利益集团介入选举的目的，不是自己直接掌握政府权力，而是着眼于与选举后产生的政府和国会议员建立起某种政治关系，以图将来的政策回报。在某些情况下，利益集团的成员也可能成为公职候选人，但他也是获得某一政党的提名而作为该党的候选人，而不是利益集团的候选人进行竞选的。当然，有的利益集团在某种条件下，也可能发展成为政党。例如，著名的以维护消费者利益和保
6、护环境为主要目标的公共利益集团纳德集团，其领导人拉尔夫纳德在 1996 年宣布参加总统选举，该集团也就发展成为“绿党”。另一方面，利益集团和政党也是相互补充、相互合作的。一些利益集团往往和某一政党保持着较密切的联系，从而扩大了自己的政治影响力，如著名的工会组织劳联产联通常把绝大部分政治捐款给了民主党的候选人。反过来，政党要建立广泛的选举联盟也必须团结众多的社会利益群体，在资金筹措和政治宣传也就不得不依赖利益集团的支持。5.2. 美国的利益集团的发展利益集团在美国有着很长的历史，美国的一位学者甚至夸张地说：“压力集团和政治一样古老”2。早在殖民地时期美国人就常组成团体争取自己的利益。在建国后的第
7、一届会中即出现利益集团的游说活动。但早期利益集团的数量还很少，其活动带有很大的零散性和自发性，活动范围、影响也非常有限。但随着美国资本主义经济的发展和社会生活的变迁，利益集团逐渐发展起来，并形成一种制度。据著名政治学家戴维杜鲁门的研究，利益集团在美国历史上的发展呈“波浪式”，即在美国不同的历史时期利益集团的发展速度并不相同。从总体上看，二战以前利益集团的发展经历了以下几个高潮。18001860 年间。以奴隶制问题为中心，全国性的团体纷纷成立，形成了利益集团发展的第一次高潮，到 1838 年全国有 225 个反奴协会，1840 年则增至 1650 个。利益集团的积极宣传、请愿活动产生了很大的社会
8、影响。18701900 年间。随着美国工业革命的完成和垄断的发展，各种经济社会矛盾日益尖锐复杂，政府也开始对社会生活实行干预，在这种情况下，企业、劳工、农业等利益群体开始注意影响政府的政策。利益集团在数量、组织规模上的快速发展成为这一时期政治生活中的一个突出现象。如企业家在建立各种销售协定的同时，组织了许多地方性的商业协会，影响政治方式也由企业家个别向政客进行贿赂转向由集团向政党提供捐助。各地的农场主也联合成团体维护自己的利益，其中最著名的就是 1867 年成立的格兰其协会（全国农民协进会），它不提名候选人，但致力于询察候选人的政策立场，并向立法机关施加影响。3各地农场主团体为要求州和联邦政府
9、管理铁路运费，广泛进行活动以促成通过立法，就是美国大范围院外活动的开始。这一时期出现的其他主要组织如：全国劳工联盟(1886 年)，劳动骑士团(1869 年)，全国制造商协会(1895 年)，等等。19001930 年间。这段时期美国完成了工业化，第二次科技革命的完成，3生产的进一步集中和移民的剧增，造成了社会各阶层利益分化日益严重，社会矛盾更为复杂化，利益集团的发展进入了一个新的阶段。一方面企业集团、农业集团、劳工集团继续发展、成熟，另一方面一些新型的利益集团，如职业团体、族裔团体、妇女团体也开始发展起来了。今天许多重要的利益集团即产生于这一时期，如美国最大、最著名的商业协会“美国商会”于
10、1912 年成立，其它重要的利益集团组织如美国石油协会(1919 年)，美国农业社联盟(1920 年)，美国医学协会(1901 年)，美国有色人种促进会(1907 年)，美国律师协会(1936年)等等。总之，这一时期利益集团在数量、类型上有了显著的增长，活动范围也有了扩大。堪萨斯的一位编辑在 1924 年评论说，美国已经发展了两个政府，一个是官方的，一个是非官方的“看的见的政府”，这就是利益集团。4罗斯福“新政”和二战以后。美国联邦政府从“新政”开始全面干预经济和社会生活，战后，随着第三次科技革命的兴起，美国的社会和经济生活发生了新的变化。利益集团的发展十分迅猛，特别是 60 到 80 年代，
11、利益集团的数量、类型及院外活动以前所未有的速度膨胀起来，以致于出现了所谓“利益集团爆炸”，利益集团成为美国公民参与政治的重要渠道。主要表现在：一是利益集团的数量急剧增多。据估计，到 80 年代初，全美国所有各种大大小小的利益集团 20 万个左右，其中 30是 1975 年以后成立的。5利益集团的数量爆炸从游说分子的大量增加也可见一斑，据统计，从 1975 年至 1985 年，游说分子的数量从 3,4 00 增长到 7,200，增加了一倍多。到 1988 年为止这一数目又增至近 16,000。6二是参加利益集团的公民越来越多，形成所谓的“参与革命”现象。一项调查表明， 75的成年人加入或曾经加入
12、过各种各样的利益集团。7前众议院长托马斯奥尼尔甚至说：“在美国，每个人都有一个院外集团”。8三是很多新型的利益集团产生并迅速发展起来。如公共利益集团、政府利益集团、单一问题利益集团等。这些类型集团将在下节作详细介绍。总之，同其它西方国家相比较，美国的利益集团在历史上就是很发达的，发展到今天已经制度化、规范化，成为美国政治制度的一个重要环节。托克维尔在考察了美国的政治制度后就写道：“美国人不论年龄多大，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团。在美国不仅有人人都可以组织的工商团体，而且还有其它成千上万的团体。”有宗教的和道德的团体，认真的和无聊的团体，规模庞大的和规模很小的团体，“在
13、法国，凡是创办新的事业，都由政府出面；在英国，则由当地的权贵带头；在美国，你会看到人们一定组织社团”95.3. 利益集团的类型在美国，利益集团不仅数量很多，而且种类各异。美国的不少学者对利益集团进行过分类，分类的方法也不全相同。一般而言，以利益集团所追求的主要目标来看，可以把它分为经济利益集团和非经济利益集团两大类。5.3.1.经济利益集团这一类型的利益集团的要目的在于维护、促进本集团成员的经济(物质)利益。一般分为企业、农业、劳工和专业团体四类。【企业利益集团】 企业利益集团在美国有很长的历史。它们数目很大，财力雄厚，组织得最好，对政府有很大影响。一个公司、企业，本身就可以成4为一个利益集团
14、，如福特、克莱斯勒、杜邦等大公司在华盛顿都设有自己的办事处和院外活动人员。而中小型公司也通过雇佣华盛顿的法律事务所、公共关系公司代表他们进行院外活动。各个行业也都有自己的行业协会如美国铁路协会、美国银行家协会、美国石油协会等，这种协会约有 1800 个，绝大多数在华盛顿设有各自的总部。除了各种行业性、专业性的企业界团体外，还有几个全国性的、综合企业集团：美国商会。这是美国最大的和最著名的企业集团，建立于 1912 年。它由 7万多公司和个人、2500 多个州和地方的区域性商会以及 1000 多个行业、专业协会组成。美国商会有一个 60 多人的董事会，有最后决策权，主要由一些重要企业的经理组成。
15、董事会下设有 30 个常设委员会和特别委员会，负责提出有关问题的政策立场，商会每年得对 60 问题表明自己的立场态度，并对其中一些重要的问题进行院外活动。美国商会设在华盛顿的总部设有 4 个管理部门，以及计划发展和执行、经济政策、公共事务和联邦发展、立法行动、通讯等 5 个部，共有工作人员 400 多名。此外，美国商会还在 6 个大城市设有区域性办事处。全国制造商协会。该组织成立于 1895 年。最初是一些小公司为促进美国贸易，特别是国际贸易采取联合行动而组织起来的，1933 年该协会重新改组后转变成为主要代表大企业的组织。朝鲜战争期间，其会员曾达到 2.2 万名，此后保持在 1.2 万名左右
16、。其总部 1973 年由纽约迁至华盛顿，有 200 多名工作人员。企业界圆桌会议。这是一个新兴的企业集团，成立于 1972 年。其成立的目的即是加强企业界，特别是大企业对政府的影响。企业界圆桌会议由约二百个全美最大的公司组成，并且规定只能由这些巨型公司的主要行政负责人参加。其中包括美国铝公司、美国电话电报公司，通用汽车公司、国际商用电器公司、美国钢铁公司、花旗银行、杜邦公司等。每个成员每年缴纳会费从 2500 万美元到 4000 万美元不等。它的总部设在纽约，在华盛顿设有办事处。企业界圆桌会议不依靠专职人员进行院外游说活动，而主要通过其会员即大公司的董事长或董事会主席直接对国会议员和行政官员施
17、加影响。由于这些人物有着很高的社会地位、声望，议员和行政官员往往不敢怠慢，都要认真听取他们的意见，因而这种院外活动往往比专职院外活动人员的游说更起作用。企业界圆桌会议一般只在一些重要的问题上采取行动，较少涉入具体、狭小利益问题。上述三个利益集团主要代表大公司、大企业的利益，小型企业也有自己的利益集团。其中影响较大的有全国独立企业联盟，有 53 万多小企业主会员；有5 万多会员的全国小企业协会等。【劳工集团】 早在 1786 年，费城的印刷工人为争取每周 6 美元的最低工资而举行的罢工就是在打印工团体的组织下进行的。1019 世纪后期，美国的工人运动有了迅速的发展，出现了全国性的工人组织，如 1
18、866 年成立的全国劳工联盟和 60、70 年代出现的劳动骑士团，同时也出现了许多行业性的劳工组织。1886 年，在各种独立的行业工会的基础上联合成立了美国劳工联合会即劳联，30 年代罗斯福“新政”时期成立了产业工会联合会即产联，1955 年这两个组织合并，组成了劳联产联。目前，劳联产联仍是美国最大的劳工组织。劳联产联由一百多个全国性的工会组成，其会员数有 1,000 多万，1980 年为1,360 万人。它在华盛顿设有一个庞大的总部，其中包括一个单独的立法部门，协调它自己及会员工会院外活动人员的活动。同时，劳联一产联还有一个政治教育委员会，专门以事竞选、投票、筹措资金、政治研究、政党活动及其
19、它基5层活动等。劳联产联共有工作人员 600 多人。11尽管劳联产联明确宣称它并不卷入两党的政治纷争，奉行“酬劳劳工的朋友，打击劳工的敌人”的宗旨，但自“新政”以来它同民主党的关系一直十分密切。来自工会的政治捐款总是绝大部分给了民主竞候选人，如 1987-1988 年度工会给国会议员候选人捐款总额 3,690 万美元中，3,220 万美元给了民主党候选人，为 87。在劳联产联之外，还有一些独立的工会，如汽车工人联合会、联合矿工工会、国际卡车司机工会、美国钢铁工人联合会、美国邮政工人工会等。这些工会也都在自己的政策立场和院外游说人员，如联合矿工工会有会员 22 万，在华盛顿设有总部，有专门负责影
20、响立法的部门和游说人员。和企业界一样，工会在政治上的声音并不总是一致的。不仅劳联产联和一些独立工会之间，而且就是劳联产联的内部也常常出现分裂。如在 1977 年共同工地纠察法案中，尽管劳联产联的执行委员会和院外活动人员致力于这一法案的通过，但由于许多基层工会反对并采取了一些相反的院外活动，最终使这一法案流产。在 1980 年和 1984 年，大多数的劳联产联领导人仍然坚定地支持民主总统候选人，但是一些独立的劳工组织如建筑行业工会、国际卡车司机兄弟会等却明确地支持共和党总统候选人。据统计，在 1984 年的选举中，约有 45的工人家庭的选民把票投给了共和党总统候选人里根。12由于工会拥有着庞大数
21、目的会员和较充足的活动经费，它仍然是美国政治生活中极为重要的利益集团。【农业利益集团】 农业社团在美国的历史最为悠久，最早的农业利益集团“南卡罗来纳农业协会”早在美国宪法诞生以前就已存在。13内战以前这类协会主要从事农业技术合作与交流活动，19 世纪末期，美国完成了工业革命，垄断的发展严重打破了工商业和农业之间的经济平衡。为了保护农业利益，农场主运动发展起来，农业利益集团也开始形成。1867 年的全国格兰其协会成立，并在农场主经济状况恶化的 70 年代十分迅猛地发展起来，最多时拥有 75 万会员，在中西部农业州有着强大的影响力。现在，全国格兰其协会仍是一个主要的农业利益集团，拥有 60 万会员
22、，采取一种较温和的立场。14现在最大的农业集团是美国农业社联盟，它在盛产玉米的中西部地区特别强大。美国农业社联盟长期以来和政府保持着十分密切的联系，被称为“几乎是半个政府性质的机构”。15长期以来，政府总是把该联盟视为美国农民的代表而听取他们的意见。有人甚至认为，有关农业问题的立法获得通过的必要条件之一是取得美国农业社联盟的支持。近些年来该联盟反对政府对农业生产的强制性管制，在政策倾向上具有保守色彩，同共和党保守势力的联系很密切。另一个较大的农业组织是全国农场主联盟，它成立于 1902 年，主要代表小农场主的利益。在政策倾向上带有自由主义色彩，赞成政策对农业的干预，支持政府增加用于社会保险的经
23、费，和农业社联盟的立场几乎相对立。除了这些综合性农业集团外，还有大批生产特定农产品的农场主的利益集团，几乎每种农产品的生产者都有自己的组织，象工业的行会一样代表专门的利益，如美国大豆协会、美国牧牛人协会、全国小麦种植协会等。表 51 农业利益集团举例组织 成立时间 工作人员 会员人数一般性农业组织： 6全国格兰其协会 1867 20 600,000全国农场主联盟 1902 30 250,000美国农业社联盟 1919 60 2,505,258特定农产品组织： 全美牧牛人协会 1898 20 300,000全国小麦种植者协会 1950 不详 79,000全国土豆理事会 1948 3 13,500
24、全国火鸡联盟 1939 10 3,000资料来源：玛格丽特菲斯克(Margaret Fisk)编：社团百科全书，(Encyclopedia of Associations, 1977)，1977 年英文版，转引自政党、利益集团和公共政策，1980 年英文版，第 290 页。尽管农业人口在美国人口中所占比例已经很小，但是农业利益集团同国会议员和有关政府部门的关系十分密切，形成著名的“铁三角”。有人甚至认为美国农业部只是农业利益集团的委托代理机构。16农业利益集团因而被认为是人数较少拥有较多的政治影响力的典型。例如，1979 年 12 月苏联军队入侵阿富汗，美国表示强烈反对，并采取了一系列措施，其
25、中包括对苏联实行部分粮食禁运。卡持总统宣布这一决定后，立即引起了农业利益集团的不满，决定宣布的几天后，就有一些粮食生产商和销售商质问农业部，一些农业集团扬言要举行抗议活动。美国农业社联盟也在当时举行的 61 届年会上通过决议对美国政府的这一措施表示了不满。接着几大农业集团都陆续发表声明不支持这一粮食禁运。农业集团开始积极努力设法使国会中代表农业利益的议员通过立法所来否决禁运措施，并在这一年的总统选举中转而支持里根。里根总统上台后，终于在 1981 年 4 月 24 日宣布结束对苏联的粮食禁运。【自由职业者利益集团】 这类利益集团成员一般是受过良好的正规教育，有着较高地位的专业人员，如律师、教师
26、、医生、工程师、建筑师、会计师等。这些自由职业者大都积极通过其协会组织从事院外活动，维护自身成员的利益。表 52 自由职业者利益集团举例组 织 成立时间 工作人员 会员人数美国律师协会 1878 475 217,000美国按摩治疗协会 1963 55 10,147美国牙科协会 1859 370 125,000美国注册公共会计师学会 1887 390 120,000美国医学协会 1847 860 179,900美国护士联合会 1896 150 198,000美国土木工程师协会 1852 115 72,194美国兽医联合会 1939 10 3,000资料来源：玛格丽特菲斯克(Margaret Fi
27、sk)编：社团百科全书，(Encyclopedia of Associations, 1977)，1977 年英文版，转引自政党、利7益集团和公共政策，1980 年英文版，第 294 页。在专业人员利益集团中，美国律师协会、美国医学协会的影响最大。它们不仅成员数目较多，更重要的是财力雄厚，政治活动能量大。如美国医学协会，全美有半数以上的医生都加入了该组织，1991-1992 年其总支出和政治捐款的总额分别高达 6,263,921 和 2,936,086 美元，在所有的利益集团中列第二位。17在本世纪 50、60 年代，这个协会为反对政府的全国健康保险计划而进行了大量的院外活动。1965 年，国
28、会通过了公共医疗保险计划，这是该组织所遭受的一次挫败，此后，美国医学协会更为积极地从事院外活动，反对政府对医疗制度的干预。5.3.2.非经济利益集团非经济利益集团指“寻求集体利益，而获得这一利益并不给其成员或积极分子带来选择性的物质上的好处”。18即这种利益集团活动的主要目的不在于促进本集团成员的经济利益，这类的利益集团虽然发展较晚，但在本世纪 60年代以来发展迅速。这类集团又可分为特殊状况利益集团、公共利益集团、政府利益集团和单一问题利益集团等。【特殊状况利益集团】 它们的成员往往处于某种共同的但是非职业性的特殊状况，这种状况或与生俱来，或基于共同的生活经历，如退伍军人、老年人，以及民族、种
29、族或族裔，宗教、性别等。今天的美国，据统计，按民族血统组成的全国性团体就有 150 多个，有 25 万个宗教团体。19宗教性团体如：全国教会理事会、美国天主教会议；老年人团体如：美国退休人员协会、全国退休教师联合会；族裔或民族、种族团体如：全国有色人种协进会、美国犹太人委员会、日本裔美国公民联盟；退伍军人组织如：美国军团、美国残疾退伍军人组织；性别组织如：全国商业和职业妇女俱乐部联盟、家庭主妇协会、男人权利联合会，等等。特殊状况利益集团的主要目的在于争取成员的政治平等权利、改善成员的社会地位，如全国有色人种协进会等黑人组织为实现黑人的平等社会政治权利、消除种族歧视进行了长期的努力；妇女团体也致
30、力于争取选举及其它方面的平等权利、消除性别歧视，推动了美国女权运动的进一步发展；退伍军人组织则主要是要求和监督政府给退伍军人，特别是残废的退伍军人以津贴、救济金和其它福利照顾，等等。 【公共利益集团】 这一类型的利益集团声称其目标不是谋求某种特定的经济利益，而是维护公共的利益，如环境保护，消费者权益、廉洁政府等，尽管在历史上很早就出现了这种类型的组织，但是公共利益集团的大量兴起是本世纪 60 年代的事。据不完全统计，到 70 年代中期全国已有 80 多个这样的组织。其中影响最大的有两个：“共同事业”和纳德组织。“共同事业”组织，由约翰加德纳创建于 1970 年，后由阿奇博尔德考克斯领导。加德纳
31、曾任约翰逊政府的卫生、教育和福利部部长，考克斯曾担任水门事件的特别检察官。加德纳利用自己在公众中的威望，以刊登广告、直接邮件的方式发展会员和募捐经费，并迅速得到公众的支持，成立后 4 年即拥有30 多万交纳会费的会员。此后会员人数略有减少，但保持在 20 和 30 万之间。该组织在华盛顿设立了总部，有自己的院外活动专家，其活动主要集中于促进政府和机构的改革，如改革国会中的资历制度、减少选举中选民登记的限制，加强对院外活动及竞选经费的控制、使立法和行政机构的工作更加公开化等。8此外它还积极参与了揭露水门事件和反越战的活动。一般认为，共同事业组织同上层社会有密切的联系，其成员也多受过良好教育，因而
32、影响很大。纳德组织。纳德组织是由拉尔夫纳德(Ralph Nader)所发起。1965 年，还是一名年轻律师的纳德，出版了任何速度都不安全一书，揭露了通用汽车公司生产的“康威尔”牌汽车由于设计上的错误，即便低速行驶也易出致命事故。通用汽车公司为报复他雇佣私人侦探调查其背景及私生活，随后纳德向法院控告了通用汽车公司，最后以该公司公开通歉并赔偿 28 万美元了结。纳德即利用这笔钱开始了他的消费者保护活动。此后，纳德建立了一系列维护公共利益的组织，其中，公共利益研究小组号称有 400 万成员，是美国最大的利益集团之一，并成为“国会山的一个大玩家”。20这些组织在促进政府注意环境问题、安全能源、保护消费
33、者利益等方面具有很大影响，其经费来源于纳德的稿费、演讲费和筹募的捐款。纳德的活动得到了很多美国公民的支持，纳德集团因而成为一个有广泛影响的利益集团，和共同事业一起成为“最强大的利益集团”。21除这两个著名的公共利益集团外，其他如成立于 1892 年的致力于环境保护的山岭俱乐部拥有 380 万会员，年预算达 2400 万美元的全国野生动物联合会，以及环境保护基金会、美国消费者联盟、美国公民自由联盟等，这些利益集团在促进公共利益上也发挥着重要的作用。【政府利益集团】 美国政府的某一机构或州和地方政府也常常作为一个利益集团而进行活动。许多的州和县、市，为得到联邦政府的财政补助和有利于本地区的政策，在
34、华盛顿设有办事处，雇有专职游说活动人员。州、县、市还成立了一些全国性的组织，如全国城市同盟、全国县联合会、美国市长会议、州政府理事会等。政府各机构为了自身的预算和立法也向国会进行院外活动，据估计，至少有 675 名政府雇员主要以事这种活动，每年的花销在 1500 万美元以上。22此外，为了影响美国政府的外交政策，外国政府也通过雇佣美国的法律公司、公共关系公司及个人来进行院外活动。其中，比较著名的如围绕中东阿以冲突进行院外活动的美国以色列公共事务委员会、阿拉伯裔美国人全国联合会，都是在华盛顿进行正式游说活动的集团，此外如影响美国对南非政策的美国对非洲委员会，等等。【单一目标利益集团】 这种利益集
35、团的特点是仅就某一利益或意识形态的问题而组织起来进行院外活动，一般具有很强的随机性，有的甚至随着某一问题的解决而自行消失。如有关意识形态的自由院外活动、美国人争取民主行动组织，致力于特定目标的拥有和佩带武器权利公民委员会、全国堕胎权利行动联盟、反声震公民联盟，等等。在上述种种经济的和非经济的集团之间，美国人往往是交错地参加多个利益集团，一个人在参加某个经济利益集团或职业性团体的同时，又参加数个非职业性的团体，如民族的、宗教的团体，或注意某种意识形态、某个争论问题的团体，甚至娱乐性的团体。因此，“一个人可能属于多个不同的集团和组织”，可能同时是扶轮社或共济会会员，又是一家法律事务所的成员，也可能
36、是美国汽车联合会的成员，参加某个纳税人团体，又同时参加了保龄球社一类的娱乐或闲暇团体，还可能关心有关宠物的某个爱猫者、爱狗者还是爱鸟者之类的问题，或者参加环境保护和消费者利益保障的组织。2395.4. 利益集团与院外活动利益集团是通过其各种各样的院外活动来影响政府的决策的。据统计，1985 年登记的院外活动人员已达到 7200 余人，到 1988 年院外活动人员数已近11,000 人。24大型的利益集团往往在华盛顿设有专门的办事机构并雇用专门的院外活动人员，较小的利益集团则主要通过雇用法律公司或公共关系公司的专业游说人员来进行活动，院外活动已成为华盛顿发展最迅猛的行业。19701980 年华盛
37、顿的法律公司数目从 2 万增至 8 万个，公共关系公司发展也很快，最大的公共关系公司希尔和诺尔顿公司有 90 多名雇员，每年收入在2500 万美元以上。255.4.1.利益集团施加影响和压力的手段为了对政府施加影响，利益集团进行院外活动的手段，方式多种多样，五花八门，一般来说，美国学者把院外活动分为直接院外活动（或称内部战略）和间接院外活动（或称外部战略）两种类型。【直接院外活动】 直接院外活动指利益集团直接同国会议员、行政官员等政策制定者进行接触，阐明其立场观点，以影响政府政策。这种活动方式最为常见，是利益集团使用得最普遍的院外活动方式。一项调查表明，有 98的利益集团采用了这种直接同政府官
38、员接触的方式。26由于美国实行较严路的三权分立体制，立法、行政、司法部门各有不同的特点，利益集团同他们进行直接接触的形式有所区别。作为立法机关，国会历来是利益集团进行院外活动的主要目标，为了说服国会议员赞成或反对一项法案，利益集团要向有关议员提供大量的信息，企图通过这些数据、材料来说服议员，改变议员的政策倾向。从议员的角度来说，也没有足够的时间和精力去收集整理立法所需的信息，需要利益集团及其院外活动人员来提供。正如一位国会议员所说的：“院外活动人员是我获得情报的重要来源之一”。27特别在法案审议过程中两院的委员会和小组委员会所举行听证会上，利益集团的院外活动人员利用争取到的作证的难得机会，雄辩
39、滔滔以打动国会议员，同时为出席听证会的议员们提供有说服力的材料，增强游说效果。本世纪以来，联邦政府的行政机构和权力不断膨胀，在政府决策过程中具有越来越重要的作用，因而也成为利益集团施加影响的重要对象。由于行政部门和国会有着不同的组织形式和工作方式，利益集团和行政部门接触的时机和方式也有所不同。首先，对于总统，利益集团接近他的机会非常有限，一般利用总统接见的机会把集团的立场观点传达给总统，或者通过总统办事机构中的工作人员对总统施加影响，如在尼克松总统期间，企业利益集团为了反对建立独立的维护消费者利益的机构，就争取到了白宫行政管理和预算局局长罗伊阿什、负责预算的副局长弗兰克卡图西以及白宫特别助理彼
40、得弗拉尼根等人的支持。28而总统也需要获得利益集团尤其是那些大的利益集团对其政策的支持，常常主动接见一些利益集团的代表，倾听他们的意见。1976 年，福特总统专门成立了白官公共联络处，负责同外界特别是一些利益团体保持联系。以后的总统继承了这种做法，白宫与利益集团的联络也制度化了。29其次，利益集团十分注意同行政各部和独立机构的官员建立友好的关系，较大的利益集团甚至能够影响行政部门和独立机构负责官员的任命，如 1969 年尼克松10总统提名约翰诺尔斯任卫生教育和福利部的助理部长，但由于美国医学协会的强烈反对而取消。此外，利益集团还通过担任这些机构顾问委员会的顾问来影响政府决策。据统计，在 198
41、2 年联邦行政部门至少有 875 个顾问委员会，四分之三以上的利益集团派人参加了这种顾问委员会。30这些顾问委员会在政府政策的形成过程中起着很重要的作用，是利益集团与政府联系的一个重要的正式渠道。在美国，由于司法审查权的存在，法院被称为被动决策机构，也成为利益集团活动的对象。由于政治中立和司法独立，利益集团对法院的直接院外活动主要通过参与诉讼等司法程序来实现。其具体途经有：直接作为原告提起诉讼（如 70 年代环境保护基金会和自然资源保护协会就曾在联邦地区法院所审理的636 个环保方面的案件中充当了原告；聘请或直接派出律师帮助诉讼人打官司）；作为“法庭之友”给法庭写意见书或介绍情况。据统计，在
42、70 年代最高法院审理的 841 起非经济类案件中，利益集团写了意见书的就占了 53.4。31通过介入这些司法程序，利益集团可以在一定程度上把自己的意见传达给法院。另外，利益集团还可以影响法官的人选，特别是阻止那些对本集团极为不利的人成为法官，如 1930 年胡佛总统提名共和党人约翰帕克为最高法院法官时，由于劳联和全国有色人种协进会等团体的激烈反对而未获参议院通过；尼克松总统提名的两名法官，小克莱门特海恩斯沃思和 G哈罗德卡斯韦尔也由于劳工集团和民权集团的反对而搁浅。32上面简要介绍了利益集团与三大权力机构之间直接接触的方式和途径，实际上，利益集团施加其影响的奥秘并不仅在于此，它常常或更多地利
43、用内部的非正式的政治关系网来达到自己的目的。因此，许多有着政治关系资源的前议员或离任的行政官员就成了院外活动人员队伍的主要来源。反过来，许多政府官员也曾经是一些利益集团的院外活动人员，如卡特总统的健康教育和福利秘书约瑟夫卡利法诺就曾是制药公司的院外活动代表。利益集团与政府人员之间这种的双向流动，被形象地称为华盛顿的“旋转门”。表 53 旋转门其华盛顿办公室工作人员曾在联邦政府任职的团体的百分比（）公司 贸易协会 工会 公民团体 所有组织联邦政府 90 97 65 82 86行政部门 60 63 31 55 52白宫 8 15 6 10 9国会 46 63 31 30 46资料来源：华盛顿众议员
44、调查。转引自有组织的利益与美国民主英文版，1986 年，第 269 页从表 53 中可以看出，绝大多数利益集团都从担任过政府或国会官员的人当中吸收院外活动人员，这种“旋转门”的存在使利益集团和政府官员之间的关系十分亲密。同时，利益集团的院外活动人员还常利用各种社交活动来接近议员或行政官员，建立起私人友谊来增强其影响。如利益集团常举办一些邀请11议员参加的社交性聚会、招待会或宴会，邀请议员、政府官员等在一个乡村俱乐部里打高尔夫球或网球，或者乘坐利益集团的私人飞机出国旅行等等。【间接院外活动】 间接院外活动是指利益集团采取间接的方式，如通过基层会员、选民、大众传媒以及其它团体来对政治决策者施加影响
45、。特别是本世纪 60 年代以来，这种着眼于基层群众态度的影响的院外活动发展十分迅速，成为利益集团经常使用的重要活动方式。表 54 运用公众游说和动员方式的集团所占的百分比（）公司 贸易协会 工会 公民团体 所有组织通过新闻媒介与人们对话 67 89 95 96 86发起写信和电话竞选 83 89 100 83 84基层游说活动 81 80 100 71 80由有影响的选民与国会议员办公室保持联系 77 94 85 58 80通过传媒刊登关于立场的广告 31 31 55 33 31发动抗议和示威 0 3 90 25 20资料来源：华盛顿众议员调查。转引自有组织的利益与美国民主英文版，1986 年
46、，第 173 页。基层游说活动。表 54 中列出了几种常见的间接院外活动方式和各种利益集团采用这些方式的情况。其中，基层游说活动是最早出现的间接院外活动形式，可追溯到本世纪初，当时禁酒同盟为了促使宪法第十八条修正案（即禁酒修正案）获得通过，发动了 50 万以上的会员，以直接邮件的形式向国会发出呼吁，要求通过该修正案，这一修正案最终获得了通过。战后，特别是 60 年代以来，随着电视等大众传媒的发展，基层游说越来越为更多的利益集团广泛使用。这种游说活动的主要特点是发动本集团的会员或支持者以会见、打电话、通信等手段对政府直接施加影响、压力。其具体做法是利益集团通过在大众传媒上刊登广告、发布新闻、评论
47、，向选民寄送材料等方式发动选民，安排议员与选区代表见面，直接请有影响的会员上华盛顿就有关问题和议员交换意见，或动员选民集体写信、拍电报、打电话等对议员和政府官员施加压力。这些做法常常能收到较好的效果，正如美国商会的一位主席所说，“这是唯一算数的游说”。33利益集团采用基层游说并取得成功的例子很多，如 1980 年当国会考虑提高牛奶价格补贴时，快餐行业协会发动了成千上万个快餐店的经理向有关议员表示他们的不满，使这一提议未获通过。另一个较为典型的例子是银行业在 1983年为阻止一项税法修正案所进行的活动。34由于这一税法修正案要求银行直接扣除它们的顾客的利息和分红收入税收的 10，引起了全国 1.
48、4 万家银行的不满。美国银行家协会企图用传统的直接游说的办法，阻止修正案在国会通过，但遭到了挫折。于是，该组织转向基层游说，首先，它雇用了一家叫利奥伯内特的广告公司进行广泛的基层动员，制作了 1.5 万份供会员银行活动所需的材料，包括新闻公告、评论文章、招贴画等。其次，协会发动各银行把打印好姓名地址的抗议用明信片装入每月寄给客户的结帐单的信封袋中，发动客户进12行活动。同时还在报刊上大做广告，并在每份读者文摘中放有一张可以撕下来的带有上述内容的明信片。结果大量的信件潮水般涌向国会，原支持该修正案的参议员杜伦伯格一下子收到了 25 万张明信片，修正案的提出人参议员多尔收到了大量邮件以至于他不得不雇用 13 名临时工作人员处理邮件。国会总共收到了 220 万份邮件，使许多参议员改变初衷，最后参议院以 86 对 4 票否决了该修正案。今天，利益集团的基层游说活动已屡见不鲜，潮水般涌向国会的信件、电报、电话大部分是各利益集团的杰作，利益集团包括专门的公共关系公司进行基层动员的技巧也越来越成熟。为了及时
