1、1农村土地股份制改革趋势浅探-怀来县委农工部 高立志前言：这一阵子一直对“农村土地制度适应未来城乡发展一体化需要”进行一定的学习研究。现阶段中国农村土地（本文仅指农业用地）制度最基本的特征就是土地归集体或国家所有，农民依法拥有土地承包经营、使用权。这种制度在早期确实促进了中国农村经济的发展，但随着中国工业化的发展、市场化改革的深入，开始制约农村经济的进一步发展。土地与人之间的矛盾一直是中国农村社会最突出的矛盾，人地关系紧张一直是中国农村经济发展所面临的最主要问题。随着工业化、城市化快速发展以及新农村建设推进，农民土地问题重新凸显，各种纠纷、摩擦甚至冲突纷至，农村土地问题再次成为社会关注的焦点。
2、因此，实行农村土地制度创新、为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障是深化农村改革的关键，也是在土地这一农村最基本生产资源上实现公平正义、社会和谐的基础。党的十八大确定“城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径” ，新型城镇化、农业现代化是建立工农互惠、城乡一体新型工农城乡关系最基本的两个载体，并将成为中国经济增长新的驱动力。未来中国新型城镇化、农业现代化建设进程中，其土地要素市场化都要从土地完整确权、建立完备的农村现代土地制度做文章，这将是推动更广泛和深入的制度创新的关键。1、现代农村土地制度内容要求2土地，是人类生存的基础。土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度集合，它既是一种经济
3、制度,也是一项法权制度。我国现代农村土地制度应至少包括以下四个方面内容：一是农村集体所有土地确权，真正让农民成为土地的主人(此项工作国家正在开展并接近尾声)；二是明晰产权，界定集体与农民的土地产权关系，不使其产权关系虚化，充分保证每位村集体经济组织成员享有平等的土地权利、有效实现形式和法律保证，使农村土地能真正按照市场要求配置，发挥土地使用的最好效能；三是健全法制化进程，建立起中国特色农地产权法律制度(现有农地产权制度只有“土地管理法”这一综合法，正在修订完善，但还没有农村土地产权的专门法律；“农村土地承包法”是经营制度法，非产权法)；四是完善市场，尽快建立城乡统一的土地市场体系。土地不仅是一
4、种生产性要素，更是一种资本性要素，因为它涉及包括农民和土地的关系权、土地生产要素市场化资本赋权、发展权等在内的市场化的“三农”赋权制度改革。进行新一轮农村土地制度改革，可以进一步释放土地和劳动力潜能，通过要素流动与资源配置效率的提高，带动中国内部的资源、体制、资金、人力、市场和商品自由流动，从而可以盘活更多的资产加入到经济增长之中，为农村经济增长提供内部支撑和长久动力。二、土地股份制-现代农村土地制度的实现途径建立起中国现代农村土地制度，探索土地集体所有制适应市场经济要求的实现形式，应尽快使农村土地制度从经营体制层面推进到产权制度层面的改革，实行“土地股份制 ”是进一步完善农村土地制3度的方向
5、和最佳选择, 就是将股份合作制引入农地经营体制而形成的一种新型的产权结构和运行机制。 具体来说，就是以成员股份制逐步取代现在的家庭承包制，从传统的集体与农民间土地的租赁关系(家庭承包制)转变为委托代理关系( 成员股份制) ，并通过合同契约形式明确权责，得到法律保护。这样既从产权关系上确定了成员对土地的权利，又从土地具体形态上剥离每个成员对土地的直接依附、控制，有助于实现面向社会主义市场经济的经营形式，避免土地利用上的小规模低效。农村土地股份制大体设计方向：在制订土地利用规划前提下，以村集体经济组织所拥有的经确权后现实施家庭承包经营或可以实行家庭承包经营的土地资产为土地股份制改造对象，以具有村集
6、体经济组织成员资格的所有成员为股份分配对象，制定土地股份制分配方案，土地量化为股权，均等分给农民。把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租佃者(可以是土地股权的拥有者，也可以是其它农业生产主体) 享有土地使用权。这样，农民成了土地的真正所有者，集体经济组织变成了土地农民集体所有的法人和实际上的经营者。所有权主体和经营权主体互相换位，过去集体所有、农户经营的双层体制被改良更新为农户所有、集体经济组织经营的新双层体制。村集体经济组织把土地作为资产对成员进行股份制设计与分配，使每一个成员在价值形态上对集体土地享有可以确认享有并转让的份额，
7、农民作为土地集体所有者的身份，以股权的形式得到了明确4表达和实现。农民凭集体成员身份分享股权这一制度安排，使土地的社会保障功能与其生产要素分离开来。村集体经济组织和其成员在土地这一基本农业生产资料产权关系明晰后，集体经济组织可以把土地作为资产来经营，适应农村市场经济的发展要求，也是农村土地市场得以发育、成熟的起点和基础；更重要的是，简便了进行农业集约规模经营时对土地集中的程序，减少了其规划和整理的成本。同时，集体土地股份制经营(新型集体化)也是社会主义制度优越性的具体实现形式。三、现行农村土地家庭承包经营制度弊端及其仍然存在的必要性(一 )现行农村土地家庭承包经营制度的弊端。农村土地家庭承包经
8、营制度在改革开放三十年来发展过程中出现的弊端或不足：一是农户承包地块零散、经营规模小。分散小规模经营使适应现代农业发展需要的规模化集约化经营、现代技术装备与管理手段难以得到合理有效应用，农产品质量管控因农户的分散式家庭经营不能得到有效保证，特别是水资源得不到有效利用、一家一户经营模式下耕地灌溉用水浪费严重。家庭承包制经营从根本上说还是小农经济模式，富余的农村人口不能真正转移出去，农业生产效率得不到有效提高。农业部办公厅关于印发2012年农村经营管理工作要点的通知中有“深入开展农村土地承包经营权股份合作、自留地处置、 “空心村”土地管理、培育家庭农场和解决农户承包地细碎化等重大问题研究”这一有针
9、对性内容，可见现行农村土地制度有其固有的弊端，国家主管部门早已意识到了。5二是违法占地、土地承包纠纷频发。随着市场经济的逐步深入，农村土地这一市场要素越发显其重要，土地利益越来越大，但相应的农村土地产权制度缺乏，土地“农民集体所有”主体虚置，导致单位或个人违法乱占、侵占土地，征地中侵害承包户利益现象屡见不鲜；家庭承包经营三十年不变，在国家对农村社会保障水平还很低的条件下，导致人地矛盾越发突出，农民寸土必争，农户间、农户与集体间、农户内部纠纷频现。现今以家庭土地承包形式为主的土地经营形式，承包家庭与集体之间的土地承包到底是属于一定产权意义上的用益物权关系，还是属于契约意义上的债权关系，目前从现有
10、法律上看，还是以物权保护为主的，同时同存在以债权保护的情形，但没有明确的具体产权形式上的规定，承包纠纷发生时对土地承包经营权定性不准时有发生，造成承包方合法权益得不到切实保护。三是集体公共事业建设与管理缺乏有效主体。村集体经济组织已基本消亡，村民委员会只是农民自治组织，在村级集体资产建设与管理主体地位法律规定不是很清晰完备。家庭联产承包责任制实行 30 年来，致使农村个人利益与集体公共利益关系失衡，家庭经营下的农民劳动积极性仅仅体现在其所承包的土地上，而不会体现在集体公共利益上。突出表现在：一些村级集体公共基础设施建设村委会难以有效组织进行，比如田间修路、农田水利建设、集体资产管护、道路绿化、
11、村庄治理等；大多数村庄建设缺乏长远细致的建设规划和前瞻性控制，往往“只见新房、不见新村” ；生产生活环境“脏、乱、差”在一些村庄很严重地存在。6四是通过“集体(村委会) ”这个组织载体管理村级事务能力先天不足。农村缺乏有效的村民共同利益联接机制的组织载体，村委会进行村级事业、事务管理从法律制度规定层面已显先天不足，致使在农村社会主义思想、风尚和时代发展教育跟不上，缺乏共同发展理念和团结协作精神。突出表现在：“各扫自家门前雪、休管他人瓦上霜” ，村民集体主义观念淡薄，凝聚力差；公共利益往往屈服于私人利益；户与户之间贫富差距拉大；社会上的不良风气侵染到农村并漫延；生产危机频发、生活危机加重，导致一
12、些农民群众对社会的失望，由此产生信仰危机。五是滋生村级腐败。家庭承包经营条件下，国家扶持农业农村发展的项目等政策措施，由于没有组织框架完整、产权明晰、代表成员经济权利的村集体经济组织，由村级基层自治组织(村委会)去实施操作，往往容易使乡村干部优亲厚友，加之村级土地开发和国家实施农业项目中的暗箱操作，缺乏有效监督途径和法律制度保障，村民对集体经济事务的知情权、参与权、控制权难以保证，容易滋生村级腐败，出现损公肥私甚至“村干部暴发户”现象，村级整体利益受到侵害。六是新农村建设后继乏人。农村家庭分散小规模经营已使农业生产水平低效，城市化发展水平的提高吸引越来越多的农村青年劳动力转移到城市就业，丰富多
13、彩的城市留下越来越多的农村青年，尽管城市生活中存在那么多的无保障和不如意，但毕竟还有许多谋生机会。但在许多农村特别是偏远农村，乡村单调的生活方式，和家中那点可怜的土地不但无法吸引人回去，也无法保障回去的农业7劳动者就业生存。现在农村耕种经营土地和从事农业生产的基本已是 40 岁往上的，农村青年 90%在外打工；部分老少边远地区甚至是“38、60”人员在从事农业，新农村建设更是“纸上谈兵” 。(2)农村土地家庭承包经营制度仍然存在的必要性。即使存在上述弊端不足，在现阶段，农村土地家庭承包经营制度仍有其存在的必要：一是宏观政策需要。农村土地所有权不只是一种财产权的形式，还具有十分丰富的经济内涵和政
14、治内涵。事实上，某种土地制度的公平与效率，除了取决于土地所有制本身，还取决于具体的土地使用形式、政府的管理方式和体制，并与农业农村生产力发展水平相适应。二是农村发展转型的社会稳定要求。家庭承包制从社会转型期农民生存保障、社会稳定意义上来讲，特别是对于中国这个有着近14 亿人口、70%还是农民的根本现实条件下，还有其存在的现实必要。应当承认，无论过去、现在、还是将来很长时间，家庭经营仍将存在，否认这一点，就会脱离实际，就会犯改革前的错误。当然，从市场配置资源的效率方面来讲，也可进行制度方面完善，比如农村土地承包经营权登记确权、土地流转市场的建立及相应流转制度、服务手段健全完善；鼓励扶持农业企业、
15、农民专业合作社、家庭农场等规模经营主体按照产业布局规划，集中连片受让农户流转的土地，创新农业生产组织方式，建立规模化、标准化的现代农业基地。三是两个客观条件根本约束。在城乡发展一体化进程中，农村8土地股份制实现的两点客观条件：农业劳动力充分向非农产业转移就业；社会保障达到一定水平。当前而言，条件确实是达不到的，所以必须走就近就地新型城镇化的路子，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，把基础做好，发展好产业，使农民能够就近得到就业机会，让已经转移的农民真正住得下、稳得住、能致富、有保障，也就为农村土地“家庭承包经营制”向“成员股份制”改革创造
16、了条件。三、农村土地股份制是农村社会生产力发展的必然要求现在全国正在开展农村土地承包经营权确权登记试点工作。以第二次全国土地调查成果为基础，在农村集体土地所有权登记发证的基础上，进一步完善耕地、林地、草地和“四荒地” 等农村土地承包确权登记颁证工作，以现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记帐簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。我认为，这是国家对农村土地以集体产权形式明确其归属，家庭联产承
17、包责任制这一农村基本经营制度在未来一段时期保持稳定不变，同时鼓励专业大户、家庭农场、农民合作社农村经营主体集中流转土地进行多形式的适度规模经营以适应市场经济对农业现代化的要求，只是一种制度方面的完善。人多地少是中国土地利用的基本国情，特别是随着人口的增加，9城镇化进程的加快，对土地资源需求的无限扩大与土地资源有限性的矛盾日渐凸现。如何实现土地的有效利用，达到土地资源的优化配置是农村土地利用的现实问题。农民对土地的依附是导致农民贫困的一个重要根源。长期以来，中国百分之七十到八十的农村劳动力被束缚在土地上，农村每人只有一、两亩地，特别是老少边远地区，多数人连温饱都谈不上。如果不能把农民从土地的束缚
18、中解脱出来，农村是不能走向现代化的，农民也绝不可能过上富裕的日子。实行农村土地股份制，客观上可使土地能够顺利集中起来，使农业走向规模化、集约化的产业化经营，从而达到资源的优化配置。实行农村土地股份制的最大意义在于将土地产权货币化，使农民对土地的实际占有转变为以股权形式的价值形态的占有，将农民对土地的依附关系解放出来，但又可依靠土地保障自身的合法利益。实行农村土地股份制，只是把土地所有权主体与土地实物的分离，并没有动摇农民对集体土地的所有人权益（占有、使用、收益、处分的权益） 。产权的货币化使得农民可以全身心地投入非农业生产，减少对土地的依赖，实现了农民对土地依附的解放。生产关系必须适应社会生产
19、力发展要求，是人类社会发展的客观规律。目前中国农村土地股份制从市场配置资源、生产效率角度方向是契合一致的，符合中国人多地少的客观情况，符合社会生产力发展要求，也符合市场经济对农村经营客体的客观要求。至于土地股份制具体实现形式、法律制度衔接保障等系列问题，需要在实践中加以探索。从农村土地制度适应市场经济发展需要来讲，家庭承包经营制没有成员股份制来得纯粹、简便，并且从成员土地权利10保障和产业经营效率上都能得到切实保证。当然，这是个区分不同区域情况、渐进过程，也不是一刀切的。相信到 2028 年二轮承包结束前，城乡发展一体化初步实现，新型城镇化建设进展顺利，在此进程中说不定农村土地“家庭承包经营制”全面改革发展到“农村土地股份制”就是自然而然的事。2013 年 5 月 21 日星期二
