1、内蒙古农业大学经济管理学院) 提 要 农业补贴 政策长期以来是 WTO 成员国进行多边贸易谈判的焦点。发达国家一直对农业实行强大的支持和保护,本文主要介绍了美国、欧盟、日本、韩国、瑞士、加拿大的农业补贴政策的主要形式,它们的政策对我国农业补贴政策的调整有如下启示:逐步建立灵活多样的农业补贴政策体系;在对农民进行收入补贴时应强调环境保护问题;扩大一般农业政府服务的投入;要有选择、有主次顺序的对农业实行补贴。 关键词 农业补贴政策 发达国家 直接补贴 价格支持 启示 农业是一种经济效益低、风险性大的弱质产业。根据国际贸易中的比较利益理论,在市场经济条件下,农业是很难得到资金支持和保护的。但是农业同
2、时又是一个特殊产业,各国为了保证农业在国民经济中基础性地位,都不同程度地对农业进行支持和保护。农业补贴长期以来是大多数国家稳定农业,调节国民经济的重要措施,也是各国政府扩大农产品出口的重要保障。 加入 WTO 后,我国农业补贴政策需要进行大幅度的调整,以适应国际规则,提高我国农产品的国际竞争力。国内的学者提出了许多关于补贴政策调整的建议。林毅夫认为我国不能充分利用黄箱政策来反哺农业,一是目前财政无法支付这样巨大的补贴,二是补贴会导致农产品过剩,三是一旦补贴就会产生惯性,很难取消,四是补贴在执行上非常困难,操作复杂。可行的方式应该为取消农业税和特产税、加大科研支持力度和以中央财政支付中小学教师工
3、资。卢海元认为目前的价格、良种、退耕还林及直接补贴都存在不同程度的局限性。应创新农业补贴方式,建立农村社会养老保险制度,构建产品换保障计划,创新粮食流通体制和粮食安全体制。吴扬认为现行的农业保护政策所向农业保险事业发展,政府要尽快建立一个多元化的农业保险组织体系。这些建议有些可以在现有条件下实行,但有些在目前还无法实现,必须在农业、农村进一步发展的条件下才能实施。发达国家的农业生产水平都很高,吸取它们的成功经验,对推动我国农业的发展将具有积极的意义。 一、发达国家农业补贴现状 由于各国的自然、经济、政治及社会环境的差异,各国的农业支持和保护政策也不尽相同,其中欧盟模式、美国模式和日本模式被称为
4、世界上三大典型模式。除此之外,加拿大、韩国、瑞士等发达国家也对农业实行了强大的支持和保护。虽然补贴的形式各不相同,总体上存在以下的共同点:首先,这些发达国家都是在已经实现了工业化,经济发展到了一个很高的水平以后才开始全面实施农业补贴和支持政策。农业产值在国民经济中所占比例己经很低,欧盟的农业产值仅占其 GNP 的 1.4%;其次,农业补贴支出在各国财政支出中所占比例较大。最典型的就是欧盟,欧盟每年的财政支出大约为1000 亿欧元,其中有 40%为农业补贴支出;最后 ,在发达国家农业人口只占总人口的一小部分,是多数人对少数人的补贴。瑞士的农业人口只占总人口的 3%。大量农业人口已经被第二、三产业
5、部门吸纳,对农业进行补贴也是为防止农业人口和非农业人口收入差距扩大。 二、发达国家农业补贴政策的主要形式 (一)美国农业补贴政策 2002 年 5 月 13 日,美国正式颁布了2002 年农业安全与农村投资法案即新农业法案以取代1996 年农业促进与改革法案。该法案大幅提高了农业补贴,在未来十年里将农业补贴提高了近 80%,总计达 1900 亿美元。按照 WTO 农业协议美国的农业补贴限额大约是每年 191 亿美元。新法案完全利用了美国农业补贴的限额。 新农业法案基本包括三种类型:一是营销援助贷款和贷款差价支付。原理是制定目标价格,对农产品进行差额补贴。也就是在农产品价格低于目标价格时,农场主
6、可以根据农产品的销售量,获得市场价格与目标价格之间的差价补贴。其主要运作方式是,农场主以尚未收获的农产品作抵押,从政府的农产品信贷公司取得一笔维持农业正常生产的贷款;当市场价格高于目标价格时,农场主可按市价出售农产品,用现款还本付息,如市场价格低于目标价格,农场主可把农产品交给农产品信贷公司,政府按目标价格与市场之差给予差额补贴。为此,每年美国政府大约要支出 120 亿美元的价格补贴款。二是反周期补贴。反周期补贴的计算比较复杂,根据目标价格、贷款率和实际市场价格比较后计算得到。三是脱钩补贴,即直接补贴。脱钩的直接支付补贴是指支付量等于支付面积、支付率和支付产量的乘积。支付面积是 1998-20
7、01 年平均值的 85%,支付产量根据 1995 年确定的水平,大宗农产品的支付率与 1996 年农业法案相比都有了较大幅度的提高,特别是将大豆和油料也纳入了直接支付计划。以上的补贴类型是商品计划的内容,法案中的其他条款主要涉及一般服务支持和其他收入支持,基本属于绿箱的范畴。 (二)欧盟农业补贴政策 欧盟的共同农业政策由于在 1999 年底到期,欧盟考虑到新一轮的WTO 谈判和国际形势对其进行了修改,即“2000 年议程” 改革方案。欧盟每年发放给农民的补贴价值 430 亿欧元(约合 520 亿美元), 高的价格支持给欧盟带来了沉重的负担,同时 WTO 其他成员国也对欧盟的补贴政策表示了强烈的
8、不满。2003 年 6 月 26 日,欧盟部长理事会通过了农业政策改革决议。 该决议的突出特点是对生产者的补贴支付方式从与产量挂钩的市场价格支持转向依据面积或牲畜头数进行补贴,也就是从“蓝箱” 政策转向“绿箱”政策。具体补贴类型主要包括 :一是支持性价格。对谷物、牛奶等农产品仍保留保护价格,但支持价格在逐步降低。二是面积补贴,包括种植面积补贴和休耕面积补贴。种植面积补贴对每种作物的具体补贴金额和总补贴面积都进行了规定。每个农民获得的补贴额将根据以 2000-2002 年为基期的情况确定。一经确定 ,补贴就与当年种植的作物种类和面积多少无关。休耕补贴分为强制性休耕和非强制性休耕,总休耕面积最多不
9、能超过补贴申请面积的 33%,不同国家和不同生产区的休耕补贴是不一样的,每公顷休耕地的休耕补贴与当地的谷物产量的作物面积支付额相当。三是畜牧业补贴,可享受牲畜补贴的牲畜只有两类:牛和母羊。欧盟的农业政策改革只是在补贴形式上进行调整,补贴总量并没有减少。随着东欧 10 国的加入,补贴在 25 个成员中如何分配,还需要其进行进一步的补贴政策调整。 (三)日本农业补贴政策 1999 年日本政府颁布了食品、农业、农村基本法即新农业法,取代了沿用近 40 年的旧农业法。2000 年又出台了对山区、半山区的直接支付制度。 日本农业补贴的具体类型主要有:一是收入补贴。最主要是对山区和半山区的直接补贴,日本山
10、区面积占总面积的 40%,由于自然条件的限制,山区的农业明显落后于平原地区。因而政府规定每个山区农户可以享受的补贴上限为 100 万日元。可享受补贴的面积约为90 万公顷,即平均每公顷约 8 万日元,这相当于欧盟普遍性的面积补贴的两倍多一点。政府还制定了稻作安定经营策略,对种稻农民进行收入补贴。二是生产资料购置补贴。日本农民建立或改造农业生产设施,可以从中央财政得到 50%的补贴,可以从都府县得到 25%的补贴,其余 25%则可从接受国家补贴的金融机构得到贷款,有些地方市町村财政还要补贴 12.5%。三是一般政府服务。包括培养农业人才、基础设施投入、乡村建设、支持农协的发展等方面。此外还制定了
11、灾害补贴、农业保险补贴、贷款优惠等农业补贴政策。据世界贸易组织公布的调查报告,日本对农业的补贴已经超过了农业的收入。 (四)韩国农业补贴政策 1998 年,韩国颁布了21 世纪农业和农村通法。旨在把原来的直接价格补贴转化为符合 WTO 规则的绿箱、黄箱政策。 韩国农业补贴政策的具体类型主要有:一是直接支付补贴,分为环境补贴、提前退休农民补贴和稻田补贴。值得提及的一点是在环境补贴和稻田补贴中都规定了化肥农药的标准,对超过规定标准者不予补贴。二是收入补贴。韩国的农业政策基本上是通过农协来实施的。政府在资金上支持农协,通过农协向农民提供低息贷款,利息差额由政府补贴。政府还依靠农协来实现政府制定的多项
12、计划。如农业生产结构调整方案、农产品收购计划和农业技术推广等。政府通过农协间接支持了农民的收入。三是一般政府服务,包括基础设施建设、农业科学技术研究、农业先进技术推广等。韩国农民得到新技术和接受农业培训都是免费的。2002 年,韩国政府通过财政支援和农产品价格支持制度等共向农业部门支付补贴约 197 亿美元(约合 25.65万亿韩元),占韩国国民生产总值(GDP) 的比重为 4.7%。 (五)瑞士农业补贴政策 2003 年 6 月 20 日,瑞士政府通过了农业政策 2007,对原有的六项农业法规进行了修改,并确定了 20042007 年农业补贴投入的规模。据经合组织统计,瑞士农业收入的 75%
13、来自国家对农业支持 ,2002 年瑞士政府共投入农业补贴 34.8 亿瑞郎。农业政策 2007的突出特点是逐步削减农业补贴,减轻财政负担。 瑞士农业补贴政策的具体类型主要有:一是直接支付补贴。根据瑞士农业政策 2002,直接支付措施作了调整,生态生产被列为前提条件,1999 年以来,一般性直接支付与综合生产支付合并为地区支付,可以得到直接支付的农业生产必须符合综合耕种技术,即特殊的环境标准及对动物友善条款。此外,瑞士政府还向农民提供财政支持和优惠贷款。二是价格平衡政策。政府主要对出口产品生产所使用的原材料实行退税政策,退税额为国内外原材料产品的价格差。三是一般政府服务。改善基础设施建设、保护生
14、态环境和农业科技的研究与推广等。 (六)加拿大农业补贴政策 加拿大农业是高度商品化的外向型农业,出口的农产品占国内生产总值的 3/4。国际市场的变化对加拿大农业和农民的影响很大。对此政府制定了加拿大谷物法、加拿大小麦法、农业稳定法、农场信贷法等等。在补贴方面,政府根据小麦的播种面积对农民进行价格支持政策。确定全国牛奶生产配额,并将配额通过农业合作社分配给牛奶生产者。加拿大政府主要解决农业的科研教育、环境保护和基础设施建设等社区范围内不能很好处理的问题。同时积极支持农作物和农场主家庭收入保险,保险费用由农民和政府共同负担。农业在加拿大整个国民经济中所占比例虽然不大,但加拿大的农业却是世界上最发达
15、的农业国之一。 三、对我国调整农业补贴的几点启示 (一)逐步建立灵活多样的农业补贴政策体系。我国目前己取消对粮食流通企业的价格支持补贴,而且从今年开始政府将从粮食风险基金中拿出 100 亿元,对 13 个粮食主产地的种粮农民进行直接补贴。政府应该进一步实施对优质的畜牧业产品和其他优质农产品的直接补贴,这样既提高了农民的收入又促进了农业结构调整。在资金允许的情况下,制定农业贷款差价补贴,解决农业资金筹集难的问题。 (二)在对农民进行收入补贴时应强调环境保护问题。可以借鉴韩国的作法,对补贴的耕地的农药化肥施用量标准进行规定,对超过标准的耕地不进行补贴。 (三)扩大一般农业政府服务的投入。加强农村基
16、础设施的建设,根据农民和农村的实际需要进行基础设施建设,不要为了突出政绩建设不合实际的工程,反而加重农民负担;改善农村医疗卫生条件;促进农业科研技术的推广;加大教育特别是农业教育的投入。 (四)要有选择、有主次顺序的对农业实行补贴。我国的补贴力度还无法与发达国家相比,应把资金用在最重要的方面,不能因为发达国家的补贴政策都很有效而全面吸收,那样加重财政负担。 农业是人类衣食之源、生存之本、发展之基。中国是农业大国，由于我国农业长期处于弱质产业地位，导致农民收入增长乏力、农业振兴基础不稳和农村发展后劲不足等“三农” 问题，从而严重制约了中国经济的健康、持续发展。在不断国际化、开放性和现代化的过程中
17、，中国加入 WTO，使得中国的农业成为开放式的产业，也使得中国农业发展面临着更多的机遇和挑战。本文以生存权与发展权平等为中心，探讨农业补贴与生存权和发展权平等之间的内在联系；依据中国实际发展现状，试图重构中国农业补贴法律制度，最终实现农民的生存权和发展权的平等。 一、农业补贴法律制度的源起与发展 农业补贴法律制度正式起源于 20 世纪 30 年代初的美国。美国自然资源丰富，发展农业有着得天独厚的条件。自 19 世纪末美国农业基本实现商业化以后，美国就是一个农产品周期性过剩的国家。因此，在 30 年代初，罗斯福政府实施“新政” ，制定以支持农民收入为目标的农业调整法，从农业资金、粮食储备和农产品
18、市场销售三个方面人手，实行支持与保护本国农业的农业补贴法律制度。农业补贴法律制度虽然源起于美国，但对农业国内支持政策进行全面系统的研究却是始于 1962 年欧共同体“共同农业政策”（CAP，Common Agriculture Policy）。在欧洲经济一体化的道路上，首先取得进展的是建立工业品关税同盟，而农业一体化是欧共体成员方发展农业生产、保证农产品供应、稳定农产品价格、实行农业结构调整和推进经济一体化的需要。法国、荷兰和意大利是农业一体化的积极鼓动者和支持者。在 60 年代初，这三个国家的谷物、畜产品和蔬菜及水果生产出现大量过剩，但没有销售市场，在世界市场上经不起来自美国、加拿大和澳大利
19、亚等国农产品的竞争。因此法国在荷兰的支持下要求彻底实施农业一体化，这样，欧共体六国于 1962 年 1 月 14 日通过了一个“建立农产品统一市场折衷协议”，即欧共体最初的共同农业政策。日本在战后 50 年间迅速工业化，但始终采取以国家财政扶持本国农业发展的政策。1969 年日本粮食（大米）开始剩余后，继续采取对大米实行高价格补贴的政策。即使政府感受到开放国内粮食市场、国内粮价与国际市场严重脱节及财政负担日渐沉重等压力，作为世界最大的农产品进口国，仍采取用国家财政支持乡村建设、农业基础设施和维护农业资源环境的农业保护政策。与此同时，自 20 世纪上半世纪，各发达国家和发展中国家对农业都普遍实行
20、了一定程度的保护政策，农业补贴法律制度开始在很多国家得以建立和发展。只不过由于各国经济实力和经济产业特点的差异，各国对农业实现保护的力度和方式都不尽相同。 从中国农业补贴的发展轨迹来看，自 20 世纪 50 年代国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴” 出现之后，中国的农业补贴经历了大致三个阶段。第一阶段是十一届三中全会以前，这段时期中国补贴制度基本是由于体制问题而形成。因为国家既是企业所有者，又是企业经营者，对企业提供补贴事实上是国家自己补贴自己；第二阶段是十一届三中全会召开后至人世，十一届三中全会的召开，标志着中国全面经济体制改革的开始，承认并不断扩大市场在经济调节中的作用，补贴成为国家增强产业
21、竞争力、吸引外资、保障经济体制改革顺利进行的重要手段，因而这段时期中国的补贴政策由受体制因素影响逐渐转移到受战略性贸易理论影响；第三阶段是人世后至今，这一阶段的中国补贴政策虽仍受战略性贸易理论的影响和启示，但开始受到世贸组织规则的约束，必须在符合世贸组织规则的前提下实施。 进人 21 世纪以来，农业补贴法律制度得到更多的关注：2001年 11 月多哈世贸组织第四次部长级会议通过了多哈宣言，农业、非农产品市场准入、服务、知识产权等 8 个议题被确定为“多哈”回合的谈判领域。 2004 年 8 月 1 日达成的农业谈判模式框架，是 WTO 新一轮谈判取得的阶段性成果之一。主要涉及国内支持、出口补贴
22、、市场准入等 3 项基本内容。2005 年 12 月 18 日，达成的香港部长宣言取得了较大成果：发达成员和部分发展中成员同意 2008 年前向最不发达国家提供免关税和免配额市场准入；发达国家 2006 年取消棉花出口补贴，2013 年前取消所有出口补贴。2006 年 6 月 22 日，WTO 公布了多哈回合谈判中农业和非农产品市场准入问题的协议草案，但协议草案历经 6 月、7 月两次部长级会议谈判破裂，2006 年 7 月 24 日，WTO 总干事拉米决定中止多哈回合全球贸易谈判。 二、我国农业补贴面临的国际环境 随着国际经济进入贸易摩擦高发阶段，国际农产品贸易环境越来越复杂，技术性贸易壁垒
23、、反倾销特殊保障条款等已经成为中国农产品出口的主要贸易壁垒，“知识产权壁垒”、“舆论壁垒”等新型贸易壁垒也呈上升之势；而发达国家对农业的高补贴、高保护仍然没有得到有效的抑制。在今后相当长的时期内，中国农业所面对的国际环境并不宽松。 （一）国际农业贸易环境的复杂性 在 WTO 启动了继乌拉圭回合谈判之后的新一轮多边贸易谈判，即多哈发展议程后，又经历了坎昆会议等阶段。由于农业的特殊性和国家间利益的分歧，国际农业环境仍然相当复杂，主要体现在下面三个方面： 从关税壁垒问题体现的国际农业环境复杂性来看，乌拉圭回合谈判使农产品出口的传统壁垒关税壁垒在一定程度上有所下降，但一些国家农产品的关税仍然较高，发达
24、国家关税升级现象也成为中国在农业补贴面临国际贸易环境时值得关注的重点问题。发达国家对农产品加工产品设置较高的关税保护，使其国内生产成本高于国际成本时仍能继续维持生产，人为地增加了发达国家国内加工品的附加值。发达国家的关税升级，对中国这样一个具有劳动密集型产品优势的发展中国家来说，意味着会增加农产品加工品的出口难度，而且还有可能影响高附加值农产品加工品出口的垂直多样化。因此，目前的国际农业环境现状存在着复杂性，对农业提供巨额补贴仍然是目前发达国家农业政策的基本出发点。美国、欧盟等将过去属于“黄箱 ”政策的补贴措施转化为 “绿箱”支持措施，由此会继续刺激农产品生产，增加出口。乌拉圭回合谈判实际上给
25、发达国家预留了巨大的农业补贴空间，对国际农产品贸易仍然会产生较大的扭曲作用。 从日本、欧盟、美国等发达国家针对农产品实施的技术性贸易措施看，主要体现在严格的检验、检疫、认证、标准手段和措施上，大致可分为四种情况：（1）食品安全动植物卫生检验检疫法规。发达国家都制定了完整的保障食品安全的法律法规和标准体系，这些法律既规范着国内农产品的生产和加工，同时也将不符合标准的国外农产品挡在了国门之外。（2）质量标准食品标签和包装要求。（3）环境保护和动物福利要求。发达国家制定了一系列环境保护法规，对进口农产品形成了通常所说的“绿色壁垒 ”。绿色壁垒主要包括国际和区域性的环保公约、国别环保法规和标准、检验和
26、检疫要求和标签要求、IS014000 环境管理体系和环境标志等自愿性措施、生产和加工方法及环境成本内在化要求等。（4）新技术发展过程中产生的安全问题。最典型的就是转基因食品的安全问题，这一直是国际争论的焦点。 从反倾销、“特保条款 ”和新型贸易壁垒方面体现的国际农业贸易环境复杂性来看，中国自 1996 年以来已成为世界上出口产品受反倾销调查最多的国家，据统计从 1979 年中国出口的糖在欧盟被反倾销调查起，截止到 2003 年，已经有超过 30 个国家和地区对中国出口产品发起近 500 余起反倾销和保障措施调查，涉及 4000 多种商品，影响中国出口贸易额超过 150 多亿美元。不仅如此，中国
27、农产品出口也面临过“特定产品过渡性保障机制” （简称“特保条款”）的不利影响。“特保条款 ”有可能成为今后 10 年内中国具有竞争力农产品出口的主要壁垒之一。 因此，中国农业在目前面临的国际贸易环境下，只有不断颁布新的技术法规，扩大管制范围；对农产品增加检测项目，提高标准水平；实行严格的食品标签制度；实行更加严格、复杂的合格评定程序和质量认证制度；实行“绿色包装” 制度；对出口企业采取注册备案制度及其他登记管理制度等，才能更好地积极应对国际农业环境的复杂性。 （二）国际农业补贴形式的多样性 各个国家农业补贴方式多样，各国的农业补贴政策手段在具体操作上的不同，也就形成不同方式的政策工具。各国往往
28、需在可以达到相同农业政策目标的各种方式的政策工具中，选用那些在既定的经济社会环境下成本最小的方式，所以具有多样性的特征。 第一，补贴方式的多样性。发展中国家农业补贴的基本特点是，综合补贴率低，补贴政策目标冲突、手段复杂；政府向农业索取的剩余，超过用投入品等给与农民的补贴，农业产出和经济增长受到抑制；大量的投资品补贴促进了增产，但也带来财政压力、分配不公、环境污染、资源破坏等严重后果。近年来改革的基本趋势是农业补贴的绿色化，并逐步取消产生农业负补贴的政策措施。而当前，中国农业补贴水平仍然低于发达国家和其他一些发展中国家的水平。改革开放以来的农业补贴政策，客观上偏重于增加国内农产品自给而忽视农民增
29、收和资源有效利用。各国特别是各发达国家对本国农业都实行了高水平的农业保护，形成了一套完整的农业补贴法律体系，这在很大程度上扭曲了国际农产品贸易。 第二，补贴因素的多样性。发达国家对农业进行保护，实行农业补贴政策的一个重要原因就是发达国家有雄厚的经济实力作坚强后盾。随着发达国家经济的发展和工业化进程的加快，大部分发达国家在 19 世纪末、20 世纪初就基本实现了农业的规模化和现代化生产，农业在国民经济中所占的份额逐渐下降，农业就业人口也逐渐减少。而像中国、印度等发展中国家，人口众多、农业生产力较落后、经济效益低下，农业就业人口占全国人口的半数以上，如果对所有农产品和农业生产者实施农业补贴，国家将
30、面临着巨大的财政压力。何况国家经济发展和工业化水平不高，经济实力较弱。特别是发达国家和地区对农业实行补贴政策，最为根本的原因还是利益的推动。 第三，政治和文化背景的多样性。国外农业补贴法律制度存在特殊性不但有经济方面的深刻原因，还有着重要的政治和文化层面上的原因。中国及其他发展中国家，由于农民合作经济组织发展的缓慢，广大农民利益集团严重缺失，农民在国家政治社会中并没有什么话语权，因而国家的农业经济政策并不能很好地体现农民利益，农业补贴政策迟迟得不到国家政府的重视。由于文化的差异性，给各个国家带来的对农业问题的关注以及完善相应的农业补贴政策制度也有很大的差异性。为此，应积极加强国际合作，结合中国
31、实际情况，通过借鉴国外，尤其是发达国家有效的农业管理制度，引进国外先进的技术，为中国农业的可持续发展服务。 第四，法制存在的多样性。在欧美发达国家，农业补贴政策和实现政策目标的措施都是通过立法而不是政府发布政令的形式确定下来的。发达国家的农业补贴相关法规对补贴政策目标、预算安排、政府执行机构的职责范围甚至是政策的实施期限均作出了明确的规定，并且根据经济形势的变化对这些法规进行了适时修改和完善，保证了发达国家农业政策的稳定性、公开性、科学性和有效性。目前中国及大部分发展中国家在农业基本法和其他相关法律文件中都没有对农业补贴做出详细规定，而往往是以政策和计划的形式来实施农业补贴政策，使得农业补贴措
32、施的实施力度、补贴资金的使用、补贴责任主体的明确等各方面均存在漏洞，农业补贴措施的实施效率大打折扣。 三、生存权与发展权平等的理论逻辑 通过对农业补贴的历史及国际环境的考察可知，由于农业的特殊性，世界各国特别是发达国家普遍对农业发展和农民利益予以高度重视。中国农业补贴的立法，忽视了农业的重要基础性地位、多功能性和弱质性，忽视了对农民利益、农民平等生存权和发展权的保障，导致了农业补贴立法在先天上的不合理性。中国农业必须积极应对国际农业环境，将国内支持政策和边境保护手段相结合，有效抵御国外农产品的冲击，促进中国农业生产的发展。在农业补贴立法中要以平等生存权和发展权为中心，将保护农民利益视为农业补贴
33、的核心理念。 （一）生存权与发展权的历史发展 生存权是人权的一项重要内容。其思想萌芽早在中世纪神学家托马斯阿奎那的著作中就已经出现。生存权首次明确列入法律规范，受到宪法明文保障的是德国的魏玛宪法（1919 年）。近年来，生存权这一概念尤其在第三世界国家中频繁使用，用来表示国家和民族作为国际社会的平等成员，与其他国家和民族（特别是在经济上先进、政治上民主和文化上多元的西方国家和民族）一道和平共处、共同发展的权利。1991 年 11 月 1 日，我国发表中国的人权状况白皮书，其中就认为“生存权是中国人民长期争取的首要人权，而且，至今仍然是一个首要问题”。在一些发展中国家人民于国际上争取和维护人权的
34、斗争中，这一权利受到特殊重视，被视为他们需要努力争取实现的首要人权。塞内加尔第一任最高法院院长、联合国人权委员会委员凯巴姆巴耶于 1970 年正式提出，发展权是一项人权，因为人类没有发展就没有生存。发展中国家很快就将发展权的权利主体演绎为集体（国家），认为发展权是民族自决权的延伸，是发展中国家在不平等的国际环境下谋求生存与发展，自主决定政治、经济、文化发展方向的权利。进入 20 世纪 90年代中后期，国际社会越来越理性地从人类发展与实现人权这两者的结合上来认识发展权。基于发展权利宣言之“发展是一个全面的经济、社会、文化与政治发展过程，其目的是要实现全人类与所有个人的福祉”，发展权被诠释为（选择
35、）发展方式的权利或（参与）发展进程的权利。 中国在人权问题上强调生存权和发展权是基本的人权。这一立场得到了广大发展中国家的赞同。现阶段中国人民生存权的充分实现，不仅在于温饱问题的解决和人民的生活水平的提高，还在于对公民生存权的社会保障。目前，中国正在以经济建设为中心进行大规模的社会主义现代化建设，这是实现国家发展权的具体体现。随着各项建设事业的发展，中国人民将会充分享有与我国社会发展程度相适应的各种政治、经济、文化权利，并且还要实现更高层次和更广泛的人权，这是一个自然发展的进程。 （二）农业补贴中不同主体对生存权与发展权的差异性需要 农业补贴参与者主要有农户、加工企业、中介组织、营销企业、科技
36、机构和政府。各参与者扮演着不同角色，产生不同的效应并创造着各自的利益。只有正确认识各不同角色在农业补贴中的定位和对生存权与发展权的差异性需要，才能发挥其自身优势功能，创造最大效益。 1农民对生存权与发展权的需要 在现时的中国，农民的生存权具有两大特点：生存权的弱者身份性与生存权的脆弱性。显然，农民作为人而应该享有的权利，是为保障人之生存而需要享有的权利。对农民生存权的保障需达到这样一个水平，使农民能够“像人那样生存” ；只有实现了农民的生存权，并且是像人一样的生存，才谈得上“人格和尊严 ”这一许多人权学说或宣言所追求的目标。农业补贴的基本理念就是通过国家（政府）的积极作为，凸显对农民群体的倾斜
37、性保护，以保证其有尊严的、体面的人类基本生活，进而最终实现社会的实质正义。同时，“人的尊严必不可少的一部分是，人要使自己及其家庭获得作为人应有的生活水平的能力。只有借助发展，人的食物权、衣着权、庇护权、医疗权、就业权和教育权才能得到充分实现。”人是发展进程的主体，发展政策应尽量使每个人成为发展的主要参与者和受益者，而非造就一批“边缘人 ”和“牺牲品”。具体到农民发展权中，就是农民的生活状况不至于恶化；农民作为社会中的平等人格不至于被贬低和否定；农民作为追求自由的私人性和参与公民政治生活的公共性不至于被束缚和扼杀。在现时社会，农民只有不断提高自身的社会化程度，增强在实践活动中满足自身生存和发展需
38、要的能力才能适应日益发展着的社会对人的整体素质和能力的越来越高的客观要求。 2政府对生存权与发展权的需要 国家的典型代表机构是政府，政府对生存权与发展权的需要集中表现为政府主义或国家主义把生存权与发展权解释成一种集体的权利，这种集体的权利不属于每一个具体的个人，而是属于国家和政府并最终归结为统治者的权利。集体权利的主体是民族和国家。集体权利是个人权利得以充分实现的先决条件和必要保障。如果一个国家失去了国家主权，无法自主决定其国家事务和自由谋求其经济、社会和文化的发展，那么这个国家人民的个人权利也就得不到保证。随着历史的发展，特别是国际人权理论和实践的发展，集体人权的新概念得到了国际社会的普遍承
39、认。实践证明，西方人权观把个人权利同集体权利绝对对立起来，既不符合现实状况，也不利于发挥国家在维护人权方面的积极作用。 政府对生存权与发展权的需要与政府对个人生存权与发展权的赋予在本质上和根本目的上是一致的。生存权与发展权并不是仅仅让个人获得对抗国家的权利。生存权与发展权的性质，并不像一些人理解的那样，是为了与国家和政府过不去，是为了在民众与政府之间挑起冲突，引起骚乱。正相反，生存权与发展权的实现并不必然以对抗国家为前提，不仅仅要求国家合作，而同时也要求积极配合国家或政府。在个人与国家完全对立的地方，生存权与发展权是不可能得到尊重和实现的。因此，生存权与发展权的目的不是为了对抗国家，而是赋予国
40、家更积极的道德使命，使得国家的目的、职能和手段更为合理、正当。 3农业企业对生存权与发展权的需要 企业生存权、发展权是企业根本利益。作为农业补贴制度主体之一的农业企业，是市场经济的主体，即市场经济中独立的行为主体和利益主体。企业对利益最大化的追求是其生存与发展的动力，也是其生存与发展的目的。经济利益是其一切经济活动和经济行为的实质和核心。作为“经济人 ”，企业立足于自身的生存与发展，表明其直接动机并不在于关心和促进农民或其他利益主体生存权与发展权的实现。公司带农户，重要的是要靠利益纽带去带动，没有利益，就无法促成两者通过建立“利益共享、风险共担 ”的利益机制形成经济关系或生产关系上的“产业链”
41、 就无法形成真正的 “利益共同体”。而相反，正因为利益的存在，才既保护了农民利益又维护了企业利益，双方互惠互利、同舟共济，共同实现生存权与发展权的需要。 4农村社区对生存权与发展权的需要 在农业补贴制度中，供农民参与分配的利益会逐渐增多，在以农民为中心的主体发展权和以土地为主的客体发展权要求下，通过个人和政府的双重选择进行利益重构，从发展权利的原点出发，以农村社区生存权与发展权为时空载体，在动态发展中寻求农民权益保护。农村社区对生存权与发展权的需要主要是以农村社区生存的形式保障农民的生存权益的集体实现，以农村社区发展的形式促进农民的全面自由发展的集体实现。农村社区生存权与发展权属于集体人权，但
42、它又区别于一般的生存权与发展权，由主客体时空载体融合而成，其表面上是社区所享有的经济、政治与文化权利，实质上是社区成员所享有的现实生存、发展权利，是个体生存权、发展权在主客体融合的时空载体下实现的一种集体形式。 农村社区生存权、发展权的满足主要从两个层面予以实现，其一是外部生存权、发展权的实现，即通过法律实现社区所享有的政治、经济与文化发展权利。其二是内部生存权、发展权的实现，即通过内部民主治理形式，按照民有、民享、民管原则，实现社区成员的生存、发展权利。农村社区生存权、发展权的满足有一个自身固有的过程。随着社会不断进步，农民这一庞大的弱势群体，在满足基本生存权利后，在此基础上，应让农民真正平
43、等地参与到社会建设中，并平等地享受社会发展的成果，保障农民权益应从传统单纯的保障农民基本生存权向实现农民发展权转变，以促进农民的全面自由充分发展来促进农民基本权益的实现。 （三）农业补贴制度与实现不同主体生存权与发展权平等的关系 和谐社会的一个重要基础，是各种政治和经济利益在全体社会成员之间合理而平等地分配。因此，生存权与发展权平等是社会和谐的基石和核心。“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。”享有生存权与发展权平等就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机
44、会的均等和司法的公正。这样的生存权与发展权平等是社会主义的本质要求，是衡量社会全面进步的重要尺度，也是社会主义和谐社会的深厚基础。 不可否认，中国几十年农村一系列制度变革所取得的成就，特别是改革开放三十年来所取得的巨大成就，使大多数的农民生活水平有了提高。就主观感受而言，农民作为一般意义上的人，从自身利益出发，总会倾向于关心自身利益的增加，一旦发现不平等、不合理就会产生消极情绪。无论物质生活水平被提得多高，也无法替代他们对社会平等的需要。马克思曾指出：“我们对于需要和享受是以社会的尺度，而不是以满足他们的物品去衡量的。因为我们的需要和享受具有社会性质，所以它们是相对的。”而从客观现实来看，当前
45、中国社会城乡之间、行业之间的确存在大量起点不平等、过程不平等、结果不平等和机会不平等、参与不平等、发展不平等的现象。因此，当前在社会经济结构深刻变迁、社会利益关系错综复杂、新情况新问题层出不穷、各种各样的大量的矛盾开始涌现、中国的发展面临关键的临界点的情况下，要构建社会主义和谐社会，就应该从制度着手，“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构，是一种合作体系中的主要的社会制度安排。” 而农业补贴制度正是迎合了这种特定历史的需要。农业补贴制度与实现不同主体的生存权与发展权平等存在着密切的互动性。一方面，生存权与发展权平等的实现有赖于农业补贴制度的完善和实施。农业补贴作为向内倾斜农村公共财政，在农民
46、生存权与发展权的维护上具有至关重要的作用。通过农业补贴来改善农业、农村发展资源瓶颈，农业的稳步发展也就为农民生存权与发展权的实现创造了现实基础，最终推动农民生存权与发展权的实现。故此，农业补贴的制度化是保障和完善农民生存与发展权益的最佳途径之一。另一方面，生存权与发展权平等的实现是巩固和强化农业补贴制度的坚强后盾。生存权与发展权平等是一项综合人权，它不仅仅体现在经济的发展，还包括了社会、文化与政治的全面进程，生存权与发展权平等的实现提高了中国民主、法治化的水平，发挥了人民在国家治理和社会发展中的创造性和主动性，从而为农业补贴制度的安排和设置提供了经济、社会、文化与政治基础。 （四）我国农业补贴
47、制度中生存权与发展权平等的理念 在农业补贴立法中要以平等生存权和发展权为中心，将保护农民利益视为农业补贴的核心理念。首先，公平权是宪法确定的公民的基本人权之一，具有重要的法价值。农民权益的平等权保护在宪法层面上包括法律适用的平等权和法律制定的平等权。然而，中国却长期优先发展工业，对农业实行负保护，使投资过度向工业倾斜，对农业的投资严重不足，农田水利等基础设施及配套设施不健全，导致农业基础地位更加脆弱；工农业产品价格的“剪刀差” 、不合理的负担、农村储蓄资金的巨额净流出；教育体制上的城市偏好及近乎失控的教育高收费、乱收费；财税体制上的索大于予，尤其是在乡镇财税体制上的财权与事权的严重不对称，以及
48、国家产业发展导向与财政资金投资上的非农偏好等等，所有这一切都是歧视农业和农民权益的表现。这些因素相互作用，共同导致了农民收入较低、农业投入较弱，影响了农民生活水平和农业生产能力的提高。中国农民处于不平等的地位，他们的平等权在无形中被剥夺掉了。其次，法律适用上的平等权外，还必须在立法源头上保证其平等权，即法律制定的平等权。法律适用的平等权虽然重要，但是，这种平等是一种形式的平等，已经不完全适合现代平等权的宪法意义。因为，保护农业和农民权益所依据的法律未必公平。在这种情况下，执法和司法越“公平 ”，对农民就越不公平。在立法中对农业这一弱质产业、对农民这一弱势群体要予以平等对待，禁止立法歧视。罗尔斯
49、也认为，正义的根本问题是社会制度即规则的公平性。因此，“当立法者被禁止在其立法中进行不合理的分类时，这就在平等的阶梯上前进了一大步。”可以说，现在中国农业发展和农民权益保护的结果不公平，其根源在于起点不公平中的规则不公平。所以，治标更要治本，治本就是要废除这些歧视农业和农民的政策，反映在立法理念上，就是农业补贴科学立法应当摈除中国原有的以城乡二元结构为起点的立法理念，充分认识农业的弱质性，重视农业的基础性战略地位和多功能性。目前，中国正在步人“工业反哺农业” 、“城市带动农村” 的发展阶段，国家保护、支持农业发展，维护广大农民权益也是这一发展阶段的必然要求，在农业补贴方面也正在研究制定农业补贴条例。在这次农业补贴条例制定过程中，应将农民利益视为农业补贴的核心理念，以平等生存权和发展权为中心，充分重视农民生存权和发展权的平等，通过农业补贴对农业和农民进行一定的特别保护，通过合理的优惠待遇，直接实现农业发展和农民权益保障的结果公平。只有这样才不至于出现损害农民权益的制度设计，才能使农业补贴法律制度从立法源头上符合法律正义，有着坚实的社会土壤而被广大公众信仰和推崇。 在农业补贴立法中，要把可持续性公平作为农业补贴的制度性理念，保障农业补贴利益的实现。公平正义是衡量一个社会文明和进步的重
