1、1北京公共服务布局 标准 路径施昌奎著2作者简介施昌奎，男，北京市社会科学院管理研究所所长，研究员。研究方向：公共管理、慈善事业、会展经济。主持完成“政府行为研究”、“金融工程研究”、“会展经济运营管理模式研究”、“北京慈善事业运营管理模式研究”、“转型期北京慈善事业运营管理模式研究”、“扩大民间资本在首都公共服务领域中的作用与实现路径研究”、“北京公共服务资源空间布局战略研究”等多项重点课题。出版信息时代、超文本公司管理、会展经济：运营管理模式、会展经济运营管理模式研究以“新国展”为例、北京慈善事业运营管理模式、转型期慈善事业运营管理模式、人文北京指引下的首都慈善事业发展之路等多部著作。发表
2、学术论文和研究报告 80 余篇。会展经济：运营管理模式获北京市第十届哲学社会科学优秀成果二等奖。3前 言中央对北京的基本要求是搞好“四个服务” ，为党、政、军首脑机关正常开展工作服务，为日益扩大的国际交往服务，为国家教育、科技和文化发展服务，为市民工作和生活服务。在“四个服务”基础上又提出了“五个之都”的进一步要求，打造国际活动聚集之都、世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中国特色社会主义先进文化之都、和谐宜居之都。 “四个服务”和“五个之都”都要求合理布局公共服务资源。北京在建设中国特色世界城市和全国文化中心的过程中，的确存在公共服务资源布局不尽合理的地方。优质资源主要集中在中心
3、城区，为此制订了北京市“十二五”时期社会公共服务发展规划 ，提出未来五年北京将有序疏解中心城区优质教育、医疗和文体等公共服务资源，提升新城、产业功能区和大型居住区社会公共服务水平，改善城南、西部、城乡接合部和农村地区公共服务落后状况。城市空间布局的调整、中心城区人口和功能的疏解，以及新城和产业功能区的快速建设，迫切要求加快公共服务资源的空间布局调整，实现公共服务设施与城市总体规划、区（县）功能定位、人口变动和产业布局相匹配，提升公共服务的便捷程度。开展北京公共服务资源空间布局和疏解战略研究，有利于北京公共服务资源合理配置，实现公共服务均衡化和均等化。有利于北京搞好“四个服务” ，打造“五个之都
4、” 。有利于北京建设中国特色世界城市，提升全国文化中心地位。因此，研究公共服务的空间布局战略是北京城市发展重中之重的大事。城市基本公共服务标准体系建设是服务型政府的必然选择，是政府实现行政透明化管理和运作的必要途径，是完善公共服务体系的必要条件，是打造中国特色世界城市的先决条件。因此，探索和建设北京市基本公共服务标准体系是提升公共服务评价的重要抓手。与此同时，我们还必须看到，城市公共服务的建设离不开民间资本的参与。就北京市而言，目前的公共服务主要由政府承担和提供，由于受公共财政的局限，北京公共服务总体供给不足和局部不均衡的局面依然存在，这就亟待民间资本来弥补不足和填补空缺。探讨扩大民间资本在公
5、共服务领域中的作用与实现路径，有利于北京制订针对进入公共服务领域民间资本的优惠政策和措施，有利于改善北京公共服务总体供给不足和局部不均衡的局面。因此，研究民间资本参与公共服务建设的路径是完善北京公共服务的重大举措。基于以上三方面的考虑，我们开展了北京市公共服务资源空间布局战略研究、北京市基本公共服务标准体系建设研究和民间资本参与公共服务的路径研究，本书所展现的主要成果都源自于这三个重要方面的探索。全书共四篇，在第一篇公共服务布局中，首先探索了伦敦、纽约、东京和巴黎这四个世界城市在公共服务资源空间布局及疏解方面的各种举措，分析了这些城市的成功经验与失败教训，从中获得了三个方面启示：一是遵从后现代
6、新城市主义的布局理念；二是探索城市化郊区化再城市化的阶段性发展规律，三是贯彻需求导向和民主决策的资源均等化配置机制。接着，以基础教育、医疗卫生、公共文化体育这三个类别为基准，考察了北京市公共服务资源的空间布局在最近几年的发展趋势与基本现状。从各种投入资源看，三类资源都存在着不同程度的布局失衡。从公平性的角度看，三个类别中基础教育资源的布局最为公平，公共文化体育次之。从收敛性衡量的发展趋势看，基础教育与公共文化体育都表现出不同程度的收敛性，即具有越来越公平的发展趋势，但医疗卫生资源的空间布局在过去 5年中没有得到公平性的改善。从拥挤性的角度看，北京市公共服务资源整体水平与医疗卫生资源都表现出较为
7、严重的拥挤性，其供给远不能满足需求，甚至还不如私人品有效。基础教育资源虽然不存在拥挤性，且表现出一定的规模效应，但这是基于教学质量相同或相4似的前提下。因此，这一结论只能说明基础教育资源在“硬件”供给上满足了居民的需求。从这些结论综合来看，北京市公共服务资源在空间布局上仍然存在较为严重的失衡问题。最后，提出了可供操作的战略路径与措施。单一的对策或者孤立的几个对策难以从根本上解决失衡问题，只有从战略的高度出发，同时把握两个层面，一要从源头上解决新增公共服务资源的布局失衡，保障其布局的合理性，二要从结果上疏导现存的布局失衡，解决目前存在的拥挤问题，才能从根本上解决北京市公共服务资源的布局失衡。通过
8、对失衡原因的分析不难发现，失衡其实是制度的均衡状态下的表现，造成失衡的原因主要来自于制度的设计，其中“晋升锦标赛”的激励有偏性和财权与事权的不匹配是两个主因，这两方面都反映出水平监督机制的不健全与不完善。基于标本兼治的考虑，北京应该采取“体制创新、存量疏解和增量均衡”的战略举措解决失衡问题，落实“体制创新、存量疏解和增量均衡”布局战略“路线图” 。其中，体制创新路线图主要包括：建立以人民满意为基准的晋升锦标机制，强化公众广泛参与的水平监督机制，完善各级政府财力与事权相匹配的机制。存量疏解和增量均衡路线图主要针对前期的拥挤存量和“十二五”时期的增量，从教育、医疗卫生与公共文化体育三个方面制订存量
9、疏解和增量均衡的时间表。两个“路线图”一个从源头入手，一个从结果入手，一个治本，一个治标，二者同等重要，北京市公共服务资源空间布局的改善需要两个路线图的共同落实。在第二篇公共服务标准中，首先分析了公共服务理论的演进过程及其启示，探讨了民间资本参与公共服务的实现路径。接着对基本公共服务概念和标准进行了梳理，对北京市基本公共服务标准体系建设的意义进行了阐述。建设基本公共服务标准体系具有理论指导、规范工作流程、提升管理水平、促进绩效评估效果、维护社会稳定、弘扬公平正义伦理价值和促进世界城市建设的作用。接着，对北京市基本公共服务标准体系进行了精心设计，提出了实施要求和政策措施保障，最后，用综合评价法对
10、北京市 16 区县公共服务绩效进行比较研究和综合排名，进而提出相关改进建议。在第三篇民间资本参与中，首先界定了民间资本和公共服务的概念与范围，分析了民间资本参与北京公共服务建设的意义。一是从民间资本自身发展壮大角度看，具有增强实力以提高民间资本比重和改变形象以扩大社会影响的双重功效；二是从公共服务市场化发展角度看，具有拓宽公共服务融资渠道、扩大公共服务规模和多样化、提高公共服务效率和品质的作用；三是从经济社会和谐发展角度看，具有优化经济结构、推动技术创新、扩大社会就业、促进社会和谐发展的功效。接着，对西方主要发达国家，特别是美国、英国和德国等发达国家公共服务领域民间资本的作用与实现路径进行了详
11、细地分析，总结成功的经验和失败的教训，提炼出对北京民间资本参与公共服务建设具有启示性的实现路径。紧接着，重点分析了民间资本在北京公共服务领域中存在的发展环境问题。这些问题主要集中在四个方面：一是市场准入仍存在壁垒， “玻璃门、弹簧门、铁门”依然存在；二是金融体系不健全，融资渠道不畅通；三是公共服务领域投资服务体系不完善，政策和信息引导渠道建设滞后；四是对民间资本的管理和服务水平不高。并进一步提出了提高民间资本在北京公共服务领域中作用的实现路径：一是创造良好民间资本的发展环境；二是塑造规范高效的公共服务管理模式；三是扶持民间投资主体提升自主创新能力；四是确立民间投资在公共服务领域中应以保障性住房
12、和公用事业两个领域为“突破口” 。最后，重点分析了民间资本参与保障性住房和城市公用事业建设这两个“突破口” 。民间资本进入保障性住房建设主要有四大忧虑：利润稀薄的忧虑、机会成本太高的忧虑、退出机制缺位的忧虑、政策不确定性的忧虑。在研究和总结的基础上，提出了北京促进民间5资本进入保障性住房建设的制度创新路径：应从排解民间资本进入保障性住房建设的忧虑入手，借鉴国外发达国家和中国香港地区的成功经验，把着力点放在保障性住房布局、建设、经营、退出四大领域的制度、体制和机制创新上。一要科学制订保障性住房总体布局规划，完善配建奖惩制度，促进社区和谐发展；二要扩大建设规模，拓宽融资渠道，增加障性住房房源，特别
13、是要创新市场运作方式，吸引保险资金进入，运用信托投资基金建设保障性住房；三要扩大补贴范围，设立定向住房补贴券，提高民间资本经营效率；四要建立市场退出和政府接盘机制，排解民间资本后顾之忧。北京民间资本参与城市公用事业建设过程中存在的问题包括：投资不足、市场化运作不规范；规制机构改革相对滞后、法律法规不健全。通过调查、研究和分析，提出了扩大民间资本投资北京城市公用事业的路径与措施，包括：开放市场，引入市场机制，鼓励民间资本投资；建立特许经营的争端解决机制，完善特许经营制度；分类融资，多渠道筹集公用事业建设资金；完善民间资本参与公用事业建设的监管体系。在第四篇基本公共服务政府主导篇章中，重点对社会保
14、障、基础设施、公共安全和环境保护四个领域做了深入的探讨。总之，北京公共服务的改进与完善，既要从战略布局的源头抓起，搞好公共服务资源的空间布局，又要从提高效率的角度出发，做好公共服务标准体系建设，同时还要从市场化运作着手，吸引民间资本参与北京公共服务建设。北京公共服务：布局标准路径虽然脱稿，但我深知由于自己的水平有限，书中难免出现这样或那样的错误和纰漏。在此，我恳请理论界的同仁和实际部门的管理者，以及热心的广大读者，对本书提出中肯而富有建设性的意见，以便不断地修正和完善。施昌奎2013 年 5 月6目 录第一篇 公共服务布局篇第一章 世界城市公共服务资源空间布局及疏解的战略启示第一节 后现代新城
15、市主义的布局理念启示一、后现代新城市主义的布局理念的演进过程二、城市规模“适度论”和“边界论”对北京遏制城市过度扩张的启示三、城市“生态主义”的理念对北京生态城市建设的指导意义第二节 城市化-郊区化- 再城市化发展规律对城市空间结构布局的启示一、东京居住空心化和商务办公核心化的警示二、北京的职住分离状况突出，公共服务资源应统筹兼顾、合理布局第三节 需求导向民主决策的公共服务资源布局决策机制启示一、伦敦奥运场馆设计的需求导向和民主决策机制启示二、纽约以人为本的新贫民窟治理模式的启第二章 北京市公共服务资源布局状况第一节 北京市基础教育公共服务资源布局状况一、教育经费二、教师供给第二节 北京市医疗
16、卫生公共服务资源布局状况一、医护人员与床位投入二、经费投入第三节 北京市文化体育公共服务资源布局状况一、公共图书二、公共体育场地第三章 北京市公共服务资源的公平性分析第一节 公共服务资源公平性测度方法第二节 北京市基础教育资源的公平性分析第三节 北京市医疗卫生资源的公平性分析第四节 北京市文化体育资源的公平性分析第四章 北京市公共服务资源的收敛性分析第一节 收敛性分析理论第二节 北京市基础教育资源的收敛性分析第三节 北京市医疗卫生资源的收敛性分析第四节 北京市文化体育资源的收敛性分析第五章 北京市公共服务资源需求决定模型与总体特征第一节 公共服务供给的拥挤性第二节 公共服务需求的确定机制第三节
17、 模型设置第四节 数据来源与处理第五节 实证检验结果7第六章 “晋升锦标赛”激励机制第一节 晋升锦标赛的条件与中国的制度环境第二节 晋升锦标赛的强激励性可提高地方政府的努力程度第三节 负面效应导致公共服务供给不足与布局不合理第四节 北京市的实际尝试下的解决对策第七章 事权与财权的匹配第一节 事权与财权的匹配第二节 事权与财权失衡的具体表现第三节 事权与财权失衡的原因第四节 划分事权与财权的理论依据第五节 匹配事权与财权的对策第八章 水平监督的机制与机理第一节水平监督的机制第二节水平监督的机理第九章 北京市公共服务资源空间布局战略“路线图”第一节 北京市公共服务资源空间布局“体制创新路线图”一、
18、建立以人民满意为基准的晋升锦标机制二、强化公众广泛参与的水平监督机制三、完善各级政府财力与事权相匹配的机制四、体制创新路线图第二节 北京市公共服务资源“存量疏解和增量均衡路线图”一、教育资源的存量疏解和增量均衡二、公共医疗卫生资源的存量疏解和增量均衡三、公共文化体育的存量疏解和增量均衡四、存量疏解和增量均衡路线图第二篇 公共服务标准篇第十章 公共服务理论思潮的演进及启示第一节 早期公共管理理论一、威尔逊的公共行政管理理论二、古德诺的政治-行政二分法三、韦伯的科层制理论第二节 新公共管理理论一、弗里德曼和哈耶克的“小政府”理论二、哈默和钱皮的“流程再造”理论三、霍哲的政府绩效管理与政府全面质量管
19、理理论四、奥斯本和盖布勒的“企业家政府”理论第三节 新公共服务理论一、理论渊源与产生背景二、新公共服务理论内涵第四节 现代行政管理理论的启示一、威尔逊和古德诺的文官制度对中国公务员制度建设的启示8二、 “企业家政府”理论对中国民间资本参与公共服务建设的启示三、新公共服务理论对中国服务型政府建设的启示第十一章 基本公共服务理论与实践第一节 服务型政府建设路径一、中国特色社会主义行政管理体制架构二、北京服务型政府建设路径第二节 基本公共服务概念界定一、基本公共服务二、基本社会公共服务第三节 基本公共服务标准化和均等化一、基本公共服务标准化概念界定及特点二、基本公共服务均等化的内涵与外延三、基本公共
20、服务标准化与均等化的关系第四节 北京市基本公共服务实践一、为劳动者创造充分就业机会二、让每个家庭都有可靠的保障三、为学生成长提供良好的教育四、使广大市民成为健康北京人五、全面实现广大市民住有所居第十二章 北京市基本公共服务标准体系建设背景与意义第一节 北京市基本公共服务标准体系建设的必要性一、基本公共服务标准体系建设是服务型政府的必然选择二、基本公共服务标准体系建设是实现行政透明化管理和运作的必要途径三、基本公共服务标准体系建设是完善的公共服务体系的必要条件四、基本公共服务标准体系建设是打造中国特色世界城市的先决条件第二节 北京市基本公共服务标准体系建设的基础一、服务型政府建设的全面展开为基本
21、公共服务标准体系建设提供了政治基础二、经济社会的持续发展为基本公共服务标准体系建设提供了经济基础三、科学技术的不断发展为基本公共服务标准体系建设提供了技术基础四、标准化管理思想及其实践为基本公共服务标准体系建设奠定了管理基础第三节 北京市基本公共服务标准体系建设的意义一、基本公共服务标准体系建设具有理论指导意义二、基本公共服务标准体系建设具有规范工作流程的意义三、基本公共服务标准体系建设具有提升管理水平的意义四、基本公共服务标准体系建设具有促进绩效评估效果的意义五、基本公共服务标准体系建设具有维护社会稳定的意义六、基本公共服务标准体系建设具有弘扬公平正义伦理价值的意义七、基本公共服务标准体系建
22、设对中国特色世界城市建设具有促进作用第十三章 北京市基本公共服务标准体系设计第一节 北京市基本公共服务指标选择和标准制定原则一、北京市基本公共服务指标选择原则二、北京市基本公共服务指标标准确定的原则第二节 北京市基本公共服务指标体系及标准第三节 北京市基本公共服务指标体系及标准释义9一、基础教育指标体系及标准释义二、社会保障指标体系及标准释义三、基础设施指标体系及标准释义四、公共安全指标体系及标准释义五、文化体育指标体系及标准释义六、环境保护指标体系及标准释义第十四章 北京市公共服务标准体系的实施第一节 公共服务标准实施主体一、各级政府及其职能部门二、中介服务机构三、其他社会组织第二节 公共服
23、务标准实施客体一、公共服务标准范围界定及配套政策二、公共服务标准实施的对象第三节 公共服务标准实施支撑条件一、建立以政府为主导、社会参与的多元监管机制二、构建公共服务标准实施的服务评价机制三、完善公共服务标准实施的物质支撑四、完善公共服务政府采购制度五、建立公共服务认证认可制度六、建立公共服务质量监督抽查制度第十五章 北京市公共服务标准体系建设的政策建议第一节 明确和强化政府的公共服务职能第二节 加强公共财政投入力度第三节 加强公共服务标准体系建设的组织保障第四节 构建公共服务标准体系的激励约束机制一、构建上级政府部门的宣传推广机制二、构建公共服务标准的政绩考核机制三、构建公共服务标准的责任追
24、究机制四、构建公共服务标准的社会监督机制第五节 建立公共服务多元治理模式第十六章 北京市十六区县公共服务绩效综合评价第一节 北京市各区县公共服务绩效综合评价指标体系的设计第二节 公共服务绩效综合评价指标数据采集及其预处理一、基础教育服务指标数据采集及处理二、社会保障服务指标数据采集及处理三、医疗卫生服务指标数据采集及处理四、文化体育服务指标数据采集及处理五、环境保护服务指标的数据采集及处理六、公共安全服务指标的数据采集及处理第三节 北京市各区县公共服务绩效综合评价指标权重的确定第四节 北京市各区县公共服务绩效综合评价及排名第五节 综合排名分析及政策建议一、综合排名分析10二、主要政策建议第三篇
25、 民间资本参与篇第十七章 民间资本参与公共服务的背景与意义第一节 民间资本参与公共服务的紧迫性一、后金融危机时期民间资本急于寻找出路二、地方政府公共服务建设资金短缺急需民间资本补充第二节 民间资本参与公共服务的政策法规环境一、民间资本政策由“旧 36 条”走向“新 36 条”二、各级政府积极响应中央号召纷纷出台地方法规第三节 民间资本参与公共服务的社会基础一、民间资本参与公共服务存在“玻璃门”二、民间资本参与公共服务存在“弹簧门”第四节 民间资本参与公共服务的潜力一、发展民生需要民间资本参与二、基础设施的大规模建设离不开民间资本的参与第五节 民间资本参与公共服务的意义一、有利于民间资本做强做大
26、，有利于民间资本提升正面形象二、有利于推行公共服务市场化改革，提高公共服务效率和品质三、有利于优化经济结构，推动技术创新，扩大社会就业，促进社会和谐发展第十八章 发达国家公共服务领域中民间资本的作用与实现路径第一节 民间资本在公共服务领域中的作用第二节 民间资本在公共服务领域的实现路径第三节 民间资本在公共服务领域中存在的主要问题一、绩效型外包模式存在缺陷二、公共服务项目竞标方数量不足的困境三、民间资本提供的公共服务质量难以满足社会需求四、政府管制过多过滥第四节 民间资本在公共服务领域的作用与实现路径的启示一、政府要重视民间资本在公共服务领域中的作用，积极探索符合国情的实践形式二、民间资本在公
27、共服务领域的实现路径选择应该进行论证，减少改革的盲目性三、加强激励机制和监管制度建设，加强对公共服务领域的监督和制约四、加强顾客参与，建立服务型政府第十九章 扩大民间资本在北京公共服务领域中的作用与实现路径第一节 民间资本在北京公共服务领域中的发展状况一、在 2002 年以前，北京民间投资很少涉足公共服务领域二、在 2002 年以后，北京民间投资开始涉足公共服务领域，但投资严重不足第二节 民间资本在北京公共服务领域中存在的发展环境问题一、市场准入仍存在壁垒， “玻璃门、弹簧门、铁门”依然存在二、金融体系不健全, 融资渠道不畅通三、公共服务领域投资服务体系不完善，政策和信息引导渠道建设滞后四、对
28、民间资本的管理和服务水平还有待进一步提高11第三节 提高民间资本在北京公共服务领域中作用的实现路径一、创造良好民间资本的发展环境二、塑造规范高效的公共服务管理模式三、扶持民间投资主体提升自主创新能力四、确立民间投资在公共服务领域中的突破口第二十章 北京吸引民间资本进入保障性住房建设的制度创新与实现路径第一节 民间资本进入保障性住房建设的忧虑分析一、利润稀薄的忧虑二、机会成本太高的忧虑三、退出机制缺位的忧虑四、政策不确定性的忧虑第二节 国外和中国香港地区吸引民间资本进入保障性住房建设的启示一、国外和中国香港地区保障性住房的构成概况二、国外和中国香港地区吸引私人资本进入保障性住房建设的启示第三节
29、北京促进民间资本进入保障性住房建设的制度创新与实现路径一、平衡空间布局，完善配建奖惩制度，促进社区和谐发展二、扩大建设规模，拓宽融资渠道，增加障性住房房源三、扩大补贴范围，设立定向住房补贴券，提高民间资本经营效率四、完善市场退出机制，建立政府接盘机制，排解民间资本后顾之忧第二十一章 北京扩大民间资本投资城市公用事业的路径与措施第一节 中国民间资本参与城市公用事业建设的历程一、中国民间资本长期被排斥在城市公用事业之外二、中国民间资本参与公用事业建设的起步与成就第二节 北京民间资本参与城市公用事业建设的历程一、逐步对民间资本初步开放的阶段（从 20 世纪 90 年代初-2002 年底）二、北京公用
30、事业向社会资本开放的确立阶段（从 2003 年-2005 年）三、北京民间资本参与公用事业的深化改革阶段（2005 年以后）第三节 北京民间资本参与城市公用事业建设过程中存在的问题一、民间资本参与北京城市公用事业建设的投资不足二、民间资本参与北京城市公用事业建设的市场化运作不规范三、公用事业规制机构改革相对滞后四、民间资本参与公用事业建设的法律法规不健全第四节 扩大民间资本投资北京城市公用事业的路径与措施一、开放市场，引入市场机制，鼓励民间资本投资二、建立特许经营的争端解决机制，完善特许经营制度三、分类融资，多渠道筹集公用事业建设资金四、完善民间资本参与公用事业建设的监管体系第四篇 政府主导篇
31、第二十二章 北京市社会保障事业改革与发展第一节 北京市社会保障事业发展状况一、继续加强制度建设，努力实现制度全覆盖二、持续推进扩面参保，努力实现人群全覆盖12三、社保基金运行平稳，社保待遇稳步提高四、社会救助不断进步，养老助残持续改善五、进一步推进北京市社会保障事业发展的建议第二节 北京市农村最低生活保障力度分析一、北京市农村最低生活保障制度的建立和发展二、北京市各区县农村最低生活保障力度分析三、完善北京农村最低生活保障制度政策建议第三节 北京市基本养老服务均等化的实践与展望一、北京市基本养老服务均等化的发展现状二、非均等化问题与分析三、均等化发展思路和工作重点第二十三章 北京市基础设施建设与
32、改进第一节 北京市基础设施建设的基本现状一、交通基础设施加大投资二、信息基础设施建设加快，发布智慧北京行动纲要三、供水、排水、节水基础设施全面提速四、供热供气加大覆盖面，并提升供给服务质量五、全社会用电量持续增长，能源供应不断优化第二节 北京市基础设施建设的问题剖析一、交通基础设施建设与市民期待还存在不少距离二、信息基础设施建设存在不少的挑战和压力三、排水基础设施滞后四、能源消耗压力大，低碳新能源基础设施建设不足五、基础设施建设与运营机制不够灵活，社会资本参与力度不够第三节 北京市基础设施建设的政策建议一、加快交通基础设施建设力度，创新体制机制，加强运营管理和服务二、加大信息基础设施建设，提高
33、公共信息服务能力，构建智慧北京三、加强供水排水基础设施建设与更新，提高标准，重构生态基础设施四、加大能源环保基础设施建设，提高节能减排意识和效率五、坚持政府主导、市场运作、多元投入原则，创新设施投融资机制第二十四章 北京市公共安全体系建设与完善第一节 北京市社会治安防控体系建设一、北京社会治安防控体系的建设历程二、北京社会治安防控体系建设取得的主要成效三、进一步加强社会治安防控体系的建议第二节 北京基本药物政策与质量保障一、北京市开展基本药物工作的基本原则二、当前北京市基本药物政策的重点任务三、北京市基本药物质量保障的系统措施第二十五章 北京市环境保护和生态城市建设第一节 北京市城市生活垃圾资
34、源化一、北京垃圾处理的严峻形势二、北京生活垃圾资源化存在的问题三、加强北京市垃圾资源化的建议13第二节 北京生活用能碳排放基本特征与减排政策选择一、北京生活用能的发展现状与碳排放特征二、北京生活用能减排政策的选择三、北京控制生活用能碳排放的政策建议第三节 北京城市森林建设一、北京城市森林的基本概念二、北京城市森林体系初步框架三、北京城市森林的规划设计四、北京打造城市森林之路的相关建议附件 1：关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见附件 2：国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见附件 3：北京市关于鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见参考文献致谢14第一篇 公共服务布局1
35、5第一章 世界城市公共服务资源空间布局及疏解的战略启示世界城市伦敦、纽约、东京和巴黎在城市公共服务资源空间布局及疏解上有许多战略性的启示，其中对北京城市公共服务资源空间布局及疏解具有战略意义的启示有三个方面，一是遵从后现代新城市主义的布局理念；二是探索城市化郊区化再城市化的阶段性发展规律，三是贯彻需求导向和民主决策的资源均等化配置机制。第一节 后现代新城市主义的布局理念启示后现代新城市主义产生于 20 世纪末期，主要代表人物有安德雷斯杜安尼（Andres Duany）与伊里莎白普拉特（E lizabeth Plater-Zyberk）夫妇（简称 DPZ） 、彼德卡尔索普（Peter Calth
36、orpe）等。他们于 1996 年在意大利的博洛尼亚举行了新城市主义第一次国际会议，这次会议也标志着后现代新城市主义的诞生。随着后现代新城市主义影响的日益扩大，其先进的布局理念备受推崇，进而成为西方国家日趋主流化的规划理论和思想运动，也逐渐成为西方国家日趋主流化的城市公共服务资源空间布局理念。一、后现代新城市主义的布局理念的演进过程现代主义理念的核心是理性，人们通过理性的科学活动达到认识自然，进而以“合理性” 、 “可计算性”和“可控制性”为标准控制自然。James Hoiston（1989）在现代城市中把现代主义理念总结为四个要点：第一，强调以机器为原型的总体化理性；第二，强调布局和规划对城
37、市变化的核心作用；第三，强调政府公权力在布局和规划中的推进作用；第四，推崇和采用强大的科学技术。现代主义理念在二战后的城市规划中大行其道，在世界范围内的确促进了大城市的快速发展，但也带来了一系列问题，如：通勤成本增加；社区联系割裂；公共空间缺失；孤独感增加；郊区环境恶化；乡村特色消失；城市中心衰败；犯罪率上升，等等。随着后工业化和信息化社会的来临，人们纷纷对后现代主义理念进行反思，从而产生了后现代主义理念。 “后现代主义并非一种特定的风格，而是旨在超越现代主义的一系列尝试” （沈锐和李同升等，2005） 。后现代主义分三种流派：新解释学学派、解构学派和建构学派。新解释学学派注重城市空间环境的有
38、情趣，重视城市文脉环境，强调空间布局的多样性、对话性、参与性；解构学派注重空间布局的差异性和消解性；建构学派追求整体性和生态性，强调人与自然的和谐统一。后现代新城市主义是后现代主义的杰出代表，其倡导的“人本主义” 、 “生态主义” 、“差异性” 、 “文脉”等理念都是源于后现代主义的。后现代新城市主义在城市布局上的理念主要包括如下几个方面：第一，倡导“人本主义” 、 “生态主义”等城市可持续发展理念；第二，主张城市发展规模“适度论”和“边界论” ；强调城市布局与自然、人文、历史的和谐统一；第四，倡导公交城市交通模式，街区空间以步行为主（见表 1-1） 。表 1-1 现代主义与后现代新城市主义城
39、市布局理念对比现代主义 后现代新城市主义产生时代 中世纪后 20 世纪 90 年代反对传统规则束缚，提倡改革与 解决城市建设中出现的系列问题16产生背景 创新哲学基础 笛卡尔理性主义哲学德国的解释哲学；法国的解构主义；美国的建构论经济社会技术背景 工业化时代 后工业时代；信息社会城市布局核心理念科学理性地认识自然，用“合理性” 、 “可计算性”和“可控制性”为标准控制自然，展现科学技术力量。倡导“人本主义” 、 “生态主义”等城市可持续发展理念；主张城市发展规模“适度论”和“边界论” ；强调城市布局与自然、人文、历史的和谐统一；第倡导公交城市交通模式，街区空间以步行为主。二、城市规模“适度论”
40、和“边界论”对北京遏制城市过度扩张的启示后现代新城市主义主张城市发展规模“适度论”和“边界论” 。城市发展边界（Urban Growth Boundary，简称 UGB）是城市公共服务资源布局必须首先考虑的问题，只有将公共服务资源布局在城市边界之内，才能发挥其最大的功效。如果将公共服务资源布局在城市边界之外，可能出现两种不好的结果：一种是由于公共服务资源具有强大的吸引力，导致城市规模的过度膨胀，从而加重城市承载力负荷，降低城市发展质量；另一种是由于公共服务资源没有吸引力，从而造成资源的浪费，形成公共服务资源投入的无效供给。1、伦敦周边新城的布局在规模和距离上比较适宜伦敦城市的发展很好地秉承了后
41、现代新城市主义的衣钵，主要体现在伦敦不是简单地由内而外地“摊大饼”式发展，二是有序地发展周边新城，从而形成今天的大伦敦都市圈，造就了伦敦今天的辉煌，伦敦正在向着繁荣的城市、宜居的城市、便捷的城市、公平的城市、绿色的城市方向发展。伦敦周边新城规模都不大，但所承载的功能却很强大。 “伦敦的新城其实是介于城市和乡村的人口规模不大的新镇，这在很大程度上体现了霍华德田园城市的构想” 1。伦敦周边新城大多是在周边的村庄或小镇基础上建立起来的，在建立之初人口并不多，有的只有区区几千人，比如说哈罗新城设立时的人口只有 4500 人，巴西尔登新城也只有 2.5 万人，即使发展到现在，新城的人口规模也不算太大，最
42、大的巴西尔登也就 10 万人左右（见表1-2） 。表 1-2 伦敦周边新城人口及离伦敦主城区距离新城名称 2001 年总人口（万）人口密度（1000 人/平方公里） 离伦敦主城区距离（公里）斯蒂夫尼杰Stevenage 8.2 3.7 50克劳利 10.1 3.3 471谈明洪、李秀彬.伦敦都市区新城发展及其对我国城市发展的启示J.经济地理,2010（11）.p1805.17Crawley哈罗Harlow 8.8 4.4 40赫默尔普斯特德Hemel Hempstead 8.3 4.1 47哈特菲尔德Hatfield 3.2 2.9 32韦林田园城WelwynGarden 4.7 3.7 35
43、巴西尔登 Basildon 10.0 4.1 48布雁克内尔Bracknell 7.1 4.1 47合计 60 3.8 47资料来源：根据谈明洪、李秀彬发表在经济地理2010（11）上的论文伦敦都市区新城发展及其对我国城市发展的启示及英国 2001 年人口普查数据整理得出。目前伦敦周边的新城已经成为区域服务业中心，金融业、银行业、旅游业、零售业和信息产业非常发达。因此新城提供了大量就业机会，大多数新城当地就业人口超过 50%，其中在新城哈罗，当地就业人口超过 85%。这些就业人口主要是当地各种产业特别是服务业提供的（见表 1-3） 。表 1-3 伦敦周边新城的主要产业及特色新城 主要产业及特色
44、斯蒂夫尼奇新增人口主要来自伦敦市中心，是英国的第一个新城，这里有世界著名的摇滚音乐会。主要产业：制药业、零售业、休闲产业等。曾经拥有航空产业，如飞行器的制造等。克劳利产业较为齐全，失业率很低，是英格兰东南部最重要的就业中心之一。交通和通信业就业人口比例为 31.7%；其次为金融业、信息技术产业（IT） 、物流配送、旅馆和饭店等。哈罗重要的科学研究中心；很多人去附近的飞机场和伦敦市中心上班。主要产业包括：建筑业、物流配送、旅馆饭店、银行业、金融业和保险业等。赫默尔普斯特德 1990 年前有烟火生产及计算机、造纸等产业，现在的产业包括：电子、信息和通讯技术、娱乐业、零售业和服装加工等。哈特菲尔德现
45、在还保留新城建立时的树木和开敞空间的设计；新城中有Hertfordshire 大学和商业公园。1992 年之前有航空工业（如涡轮机的生产）和军工产业等。韦林田园城 霍华德建立的第二个田园城市；该新城具有工业和商业园区；极好的购物设施。巴西尔登依托四个小村庄而建。该新城建立的目的主要是为了消除贫民窟（曾经有许多未经规划和基础设施缺乏的棚户区） 。主要产业为：加工业、建筑业、零售业和娱乐业。布雁克内尔 成功地吸引了许多高科技产业，许多国际著名公司落户于此，如松下、戴尔、惠普。在 1980 之前有飞机制造业和奶牛业等。18资料来源：谈明洪、李秀彬：伦敦都市区新城发展及其对我国城市发展的启示 ， 经济
46、地理 ，2010（11） 。伦敦周边新城距离伦敦中心城区的距离一般在 50 公里左右（见图 1-1） ，这样的距离是适宜的。一方面可以使这些新城不至于与伦敦主城区连成一片，从而发挥新城的产业、居住和就业的功能，消解主城区的压力，另一方面也能保证新城的田园城市特色，达到人与自然的和谐统一。图 1-1 伦敦都市区新城的空间分布图2、北京的新城人口规模过于庞大，公共服务资源布局应向郊区 42 个重点镇倾斜伦敦的新城人口规模一般都不超过 10 万人左右，即使像东京、大阪、神户这样一些人口高度密度的城市，其新城规模也不超过 20 万，东京最大的多摩新城人口也就 20 万人。而北京的新城大多以远郊 10
47、个区县的行政中心为基础建立起来的，外加一个亦庄新城，这11 个新城人口规模都很大，处在 15-90 万人之间，其中重点新城规划人口在 50-70 万人之间。如此庞大的新城规模肯定是不合理的，不能无限制地扩张，应该加以限制。北京的新城规模过于庞大，如不加以限制的话，大城市病也将同样会降临在这些新城头上，所以，要未雨绸缪，将一部分公共服务资源向北京市已经确定的 42 个重点镇倾斜，这些重点镇包括：门头沟区斋堂镇、潭柘寺镇、军庄镇；房山区韩村河镇、窦店镇、琉璃河镇、长沟镇、河北镇；通州区漷县镇、台湖镇、西集镇、永乐店镇；顺义区高丽营镇、杨镇、赵全营镇、李遂镇；大兴区采育镇、庞各庄镇、安定镇、榆垡镇、
48、魏善庄镇；昌平区小汤山镇、阳坊镇、南口镇、北七家镇、十三陵镇；平谷区金海湖镇、峪口镇、马坊镇；怀柔区桥梓镇、怀北镇、汤河口镇；密云县溪翁庄镇、太师屯镇、西田各庄镇、古北口镇、巨各庄镇、穆家峪镇；延庆县康庄镇、永宁镇、八达岭镇、旧县镇。193、北京部分新城距离主城区太近，公共服务资源布局应尽量向距离更远的新城集结北京 11 个新城有 6 个位于城市功能拓展区，其中通州、大兴和亦庄的建成区已经和城市中心区相连，这些地区可以逐步形成城市副中心而不能作为新城来规划布局公共服务资源。公共服务资源布局应尽量向距离更远的新城集结，这些新城包括延庆、昌平、怀柔、密云、平谷、顺义、房山、门头沟。三、城市“生态主
49、义”的理念对北京生态城市建设的指导意义生态城市的理念深入人心，和谐宜居更是大都市追求的目标之一。北京在建立中国特色的世界城市的过程中，和谐宜居之都的建设目标任重道远。伦敦城市绿色空间的建设成就为北京提供了很好的借鉴。1、伦敦城市绿色空间的建设使伦敦从此摆脱了“雾都”的称号伦敦城市绿色空间的建设是“生态主义”的典范之作。伦敦城市绿色空间包括城市公园、城市绿带、绿色通道和绿色网络等。城市公园分为大城市公园、区域公园和地方公园三级，这些公园是“伦敦的肺脏”和城市的“绿岛” ，最著名的公园有圣詹姆斯公园、海德公园、里真茨公园和肯辛顿花园。海德公园有条蜿蜒曲折的小河， “讲演者之角”成为人们演说的好地方。里真茨公园拥有动物园和露天剧场，肯辛顿花园四周有池塘环绕，圣詹姆斯公园拥有秀丽的湖泊，湖泊拥有各种野鸭。伦敦城市绿带规划较早，早在伊丽莎白时代的“伦敦公告”中就有规划城市绿带的设想，后来霍华德进一步细化了这一设想，他提出在伦敦周围建立一条绿带并将伦敦多余的人口疏散到绿带外围的花园城市中。到了 1938 年，英国正式颁布“绿带法” ，法律明确规定在伦敦市区周围要保留宽 1324 公里，总面积大约 2000 多平方公里的城市绿带，这一规定至今不能突破。伦敦城市绿色通道也称“绿
