1、1谈谈行政职能转变的“四个方向” 在新的历史时期，我们提出的建设“法制政府、阳光政府、责任政府、廉政政府和诚信政府”的目标任务，是建设社会主义法制国家的内在要求，是一项系统复杂的社会工程，是各级政府行政机关的共同努力方向。在加快建立社会主义市场经济体制的新形势下，如何消除计划经济时期我们惯用的管理模式，切实做到减政放权，减少政府过多地包揽应由社会组织管理的具体事务，这是政府机关行政职能转变的一项重要任务。笔者以为，政府行政职能的转变应从以下“四个方向”着手：一、从注重事前审批向注重事后监督转变。我们的行政机关在行政管理方面仍然习惯于计划经济时期的管理模式，拥有不少的行政审批的“生杀大权”，如同
2、设置在进入市场经济大道上的重重“关隘 ”，没有拿到行政机关颁发的 “令牌”就不能通行。目前这种 “审批事项”多达数百项，被多个行政部门行使，使得企业、法人和社会组织申请办一个事项，需要跑细腿、磨破嘴，广大群众对此十分不满。现在虽然已有不少的行政审批事项被取消，但仍然不尽如人意。这种“先入为主 ”的管理思维模式，是基于把好 “入口关”考虑的，认为只有把住行政审批的这个 “入口关”，就能解决社会经济生活中的无序状态。这是一种以“管” 为主的 “守门理念”，是把行政管理相对人当作 “天生的违法者”、 “不约束即违法”的不觉悟群体看待的，认为“没有管理便没有秩序” 。应该看到，广大群众有通情达理、纯朴
3、诚实的良好传统，尤其是在党的教育下，不但思想道德意识、市场竞争观念有了新的提高，诚信为本、守法经营的理念也有了新的增强。自觉遵纪守法、依法办事的仍然是绝大多数，违法犯罪的毕竟是极少数。有了这种客观全面的认识，就应当把那种陈旧的“守门理念” 改为新型的“敞门理念” 了。当然，敞开了管理的大门，减少了审批事项，并不等同于就放任不管了。随着我国立法进程的加快和普法水平的提高，我们的法律法规对社会活动的规范越来越细致，人们的守法意识越来越自觉。在这种形势下，行政机关必须转换自己的角色定位，尽快从“守门员”变为“裁判员” ，主要是从完善法律法规、制定行为规范、明确办事程序、实施依法监督入手，对在市场活动
4、中个别的违规现象给予适当的处理甚至处罚，从而规范市场经济的运行秩序，创造良好的市场经济环境，倡树公平、公正、文明、和谐的社会风尚。二、从注重行业管理向注重社会服务转变。我们的行政机关在长期的工作过程中，形成了诸多的“管理理念” ，但是，有些“管理” 的理念是计划经济时代的产物，有些则是错误的理念。错误理念指导下的“管理” ，是一种极不平等的 “官贵民贱”的层级式管理，其不良后果往往造成 “官”“ 民” 的思维和情绪对立。我们的一些国家公务员甚至仅从字义上来理解“管理” ：就是“你不管他，他就不会理你” 。 “管”就成了我们的行政机关“天赋神授”、责无旁贷的职权，而管理的目的、手段、方式和方法以
5、及管理者的素质如何就不容被管理者置疑了。至于社会主义的管理者和被管理者是一个什么关系，是“公仆”和“主人 ”的关系呢？还是领导与被领导的关系呢？还是兄弟姐妹与衣食父母的关系呢？这些关系就没有人深究了。正因为“管理理念”的错位，本应该是“人民的政府机关 ”，见了自己的衣食父母 老百姓却没有了那种亲切和蔼微笑的脸色。问题的原因就在于我们长期以来“社会定位” 偏差，滋长了不少的“ 衙门作风 ”，始终就没有形成自觉的“官 ”对“民”的服务习惯。讲起“管理”来头头是道，讲起“ 服务” 来口是心非。这种错位的“管理 ”体现出的“官本位”意识，是与我党的“ 为人民服务”的宗旨格格不入的，更不符合“立党为公、
6、执政为民”的本质要求。因此，转变行政执法人员的“管理理念” ，摒弃干部是人民群众 “父母官”的旧观念，树立 “人民群众是我们的衣食父母、我们是人民群众的公仆和办事员” 的新观念，从注重管理走向注重服务，寓管理于服务之中，是新时期党和政府对行政机关管理定位的必然要求。只有这样，才能真正做到胡锦涛同志所要求的“坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，做到心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一切为了群众。”三、从注重行政制裁向注重依法保护转变。在市场经济的时代，我们强调依法行政，就是侧重规范和约束行政机关在行政执法过程中的具体行为，要求有法必依、执法必严、违法必究。针对在经济社会活动中出现的违
7、法行为， 行政处罚法作出了相应的处罚规定，目的是创造公平、公正、良好的社会主义市场经济环境。但是，行政制裁仅是对于个别违法者的行政处罚，是一种纠偏纠错的行政行为，对个别严重违法者也是“杀一儆百”，而相对于多数遵纪守法的行政管理相对人来讲，则主要是依法保护。我们一些行政机关把依法行政职权的行使，重点放在了行政制裁上，以罚代管、以罚代教，并把罚没收入多少当作了部门和单位的“政绩” 。这种对行政处罚法的片面理解，往往把问题想得简单化、把事情搞得复杂化，背离了行政管理的初衷。我们的行政机关肩负着诸多的社会管理和服务职责，绝不能把眼睛盯在“罚款”上面，搞“国家权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化”
8、。我们一定要注意对行政职权的正确理解和正确行使，把“服务”的职能前置，把“ 处罚”的职权慎用。对大多数行政管理相对人来说，主要的任务是教育他们如何守法经营，规范他们的经营行为，千方百计、最大限度地保护他们的合法权益不受侵犯，而不是运用“处罚” 来打击和限制他们生产和经营的积极性。我们政府的责任就是保障市场经济体制的建立和完善，保护市场经济秩序的有序运行，对阻碍市场经济发展的个别不规范的行为进行必要的纠正。因此，由“制裁”到“保护” 的转变，是政府职责的根本性转变，是我们在市场经济条件下的新的工作定位。只有我们依法行政的指导思想正确了，对手中职权的作用认识到位了，我们对市场主体的保护2才能够做到
9、自觉自愿、心甘情愿。四、从注重行政命令向注重契约整合转变。我们在过去的行政执法中，往往有一种过分依赖行政权力的习惯，总认为，行政权力是不容藐视的，行政机关的权威就在于“令行禁止”，如果行政机关发布的命令得不到执行，就无权威可言。其实，并非如此。行政机关所发布的行政命令由于时间和场所的变化，命令所规定的内容并非都是完全正确的，有的也是有暇疵的甚至是有错误的，这样的命令也让行政管理相对人去执行就难以说得过去。特别是面对市场经济的新形势，面对加入 WTO 的新挑战，我们无法预料的事情很多，决策的难度很大，如果事事都要靠行政命令来调整，是不切合实际的、不明智的，也是不科学的，有时也是根本做不到的。因此
10、，充分认识行政决策在市场经济运行中的局限性，对于采取其它方式弥补行政决策的不足具有十分重要的意义。 “契约” 方式的运用，可以灵活地调整社会各阶层的复杂关系，能够使缔约双方或几方以“共同的契约”来调整他们之间的权利和利益分配，在守法的前提下，获得各自所需的利益。行政机关作为缔约的一方与管理相对人签订相关的“契约”，用共同的承诺来明确缔约双方的权利和义务，是市场经济形式的运作，是行政管理方式的创新，这对于提高行政管理效能，树立政府的良好形象是十分有益的。 科学发展观与我国政府职能的转变内容提要：本文在剖析了发展观对政府职能的塑造作用的基础上，着重分析了当前我国政府职能存在的突出问题和按照科学发展
11、观的要求全面转变政府职能的重要性和紧迫性。最后就按照科学发展观的要求，全面转变政府职能提出了几点政策建议。关键词：科学发展观；政府职能转变注：本文发表于湖北社会科学2004年第12期。落实科学发展观是一项复杂的系统工程，涉及的问题方方面面。全面转变政府职能是其中的关键环节，离开了这一点，科学发展观就永远只能停留“在观念 ”和“理论”的层次上。一、发展观对政府职能的塑造作用政府职能是指根据一个国家和社会的需求，政府在国家和社会管理中应当承担的职责和功能，其实质是指政府的权利范围和职责范围；或者说，政府职能就是在一个国家中，政府应该要管什么样的事情或不要管什么样事情的界限。一般认为，政府主要具有三
12、大功能，即政治功能、经济功能和社会功能。马克思主义认识论认为，人们的实践活动既是由主体、客体、中介手段等物质要素构成的客观运动过程，又是由主体的精神要素参与和控制的自觉能动过程。在社会经济发展实践中一个政府的上述三大功能的相互关系、各自包含的具体内容和各自的履行方式等都是变动不居、与时俱进的，其决定及演化既取决于具体的国情和发展阶段，也取决于主体的精神要素参与和控制的作用。这一作用很重要的一个体现就是占主导地位的发展观的作用，一定的政府职能不过是占主导地位的发展观的具体体现。发展观是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点，是人们关于发展问题的认知框架、指导思想和基本的评价尺度。一
13、个国家中占主导地位的发展观一般是指由国家最高决策层提出或认可，并依靠有关的政策措施确保落实的发展观，它对于整个国家的经济和社会发展起着全局性和根本性的作用。随着经济和社会的进步，一个国家占主导地位的发展观也是不断演化的。思想是行动的先导。当占主导地位的发展观发生转变的时候，政府职能的转变就获得了一个思想精神上的推动力。人们可以依据新的发展观，发展出一个关于政府职能的应然模式；并根据这一应然模式重新审视政府职能的设定、评价政府职能履行的效果，从而改变对政府职能设定和职能履行的成本收益状况的认识，以增强进行与之相关的新选择的动力。按照新制度经济学的说法就是人们可以根据新的占主导地位的发展观发现现有
14、政府职能下存在的潜在利润。潜在利润的存在是制度创新的动力。于是，在发展实践中潜在利润激励着人们通过公共选择活动来重塑政府职能，如发展出一套新的政府职能设定和履行的内容体系和评价体系，废除不合适宜的职能和职能履行方式，保留并完善政府的基本职能等等。这就是发展观对政府职能的塑造作用，也就是主体的精神要素参与和控制的作用，从而使政府职能打上发展观的烙印。我国改革开放后政府职能变迁的实践清楚地表明了这一点。十一届三中全会后，以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体，全面总结社会主义建设的历史经验和教训，深刻剖析了“以阶级斗争为纲” 为核心内容的发展观的危害，提出了以“以经济建设为中心” 和“发展是硬道理
15、”为核心内容的新发展观，政府的主要职能从过去的“抓革命、促生产” 转变到实行改革开放、促进生产力的解放和发展上来。以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体，高举邓小平理论的伟大旗帜，针对我国发展中存在的现实问题，提出了一系列的新思想、新观点和新论述，形成了以“三个代表”重要思想为核心内容的新发展观，有力地推动了政府职能的转变，取得了巨大的成就，社会主义市场经济条件下政府职能设定与履行的总体框架体系初步建立，并随着改革的深化不断完善。以胡锦涛同志为总书记的党中央在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，按照十六大精神，根据新的形势和新的任务，特别是抗击“非典” 的科学启示，提出了以“以人为本”
16、和“五个统筹”为核心内容的科学发展观，这必将为新阶段政府职能的全面转变提供强大的思想精神动力。3二、科学发展观视野下我国政府职能存在的突出问题科学发展观的实质就是要在社会主义市场经济新的发展阶段实现经济、社会、自然的和谐、快速、持续的发展，以更好地满足人的全面发展的要求。根据社会主义市场经济的基本理论和科学发展观的要求，我们认为合理的政府职能至少应做如下界定：1、政府职能设定与履行目标指向上的人本性。以人为本是科学发展观的出发点和最终归宿，也是判断马克思主义政党的试金石。时刻把人民的利益放在第一位是一个负责任政府的具体体现。我们党是最广大中国人民根本利益的忠实代表，我们的政府是全心全意义为人民
17、服务的政府。所有这些都决定了，政府职能设定与履行必须切实地把关心人、尊重人、解放人、发展人作为最根本的目标指向，把实现人民群众的利益作为衡量自身政绩的最根本的尺度，通过自身的努力如建设高效政府、责任政府、法治政府等，为人的不断增长的需要得到满足、人的能力和人的社会关系得到全面发展、人的个性得以全面展开创造良好的经济、政治、文化的条件和环境。2、政府职能设定与履行边界上的有限性。社会主义市场经济条件下，经济社会、人与自然的协调发展必须遵循市场经济的一般规律，必须充分发挥市场在资源配置中的基础性和主导性作用，充分发挥个人的主动性、积极性和创造性，充分发挥社会组织的作用。只有在个人、企业、市场、社会
18、不能发挥作用或不能很好发挥作用的领域和时刻，政府才需要介入其中。根据市场经济国家的经验，政府的作用领域一般界定在：市场调节、市场监管、社会管理和公共服务四大领域。政府职能的设定与履行必须划清政府与个人、企业、市场和社会之间的边界，在自己的领域内行动；把自己工作的重点放在为市场主体服务和创造良好的发展环境上，放在发展社会事业和解决人民生活问题上；做到不越位、不错位、不缺位，做一个有限的政府，而不是一个像传统计划经济体制下那样的全能政府。只有这样才能充分调动社会一切积极因素，让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造财富的源泉充分涌流；才能做到社会环境的和谐稳定，人们生活环境和生
19、活状态的优美惬意，经济、社会和人的全面发展的实现才能有坚实的基础。3、政府职能设定和履行效果上的高效性。发展是科学发展观的首先前提。没有发展，一切就无从谈起。资源是稀缺的，任何发展都是必须是有效益的，这是一条基本的经济规律。由此决定，科学发展观所要求的政府职能设定和履行必须是高效的。这就必然要求各级政府通过不断加强自身建设如提高人员素质、改进职能履行方式等，力争以最小的投入获得符合广大人民群众利益要求的成果；否则就会浪费宝贵的资源，影响到其他领域的发展，并影响到自身的形象、降低自身的威信和合法性。此外，根据现代市场经济法治性的特点，为确保以上三点落到实处还要求政府职能的设定与履行的过程体现法治
20、性和责任性，做到依法行政、权责统一。尽管经过多次机构改革，我国政府职能转变取得了巨大的进步，正在沿着科学化、合理化的方向迈进，但从现实情况看，离科学发展观的要求还有相当的距离：1、职能异化问题引人注目。职能异化问题是指在政府职能设定和履行过程中存在着的重视部门利益、甚至官员个人利益，而忽视、侵犯人民群众利益的问题。有些部门和个人热衷于搞劳民伤财的所谓“政绩工程”、 “形象工程” ，甚至用行政手段虚报 GDP 总量和人均指标，打肿人民群众的“ 脸” ，充自己的“胖子”；一些政府部门将收费作为提供服务的前提和资金的来源，甚至乱收费、乱摊派，利用职权从事变相的经营活动，严重扰乱社会秩序，损害了政府的
21、形象；一些部门对于许多事关民众切身利益的行政决定、政策文件不对公众开放，搞暗箱操作，不广泛征求意见，重大事故发生大搞所谓的“内紧外松” ，直接或间接地影响了人民群众的利益；有些部门和官员个人重权利、轻责任，重审批、轻服务，甚至疏于职守、知法犯法、贪赃枉法，不给好处不办事，给了好处乱办事，出现了 “部门权力个人化、个人权利商品化、收益化” 这类极不合理的现象，等等。2、 “三位现象” 比较突出。所谓 “三位现象”是指在我国政府职能的设定与履行过程中还不同程度地广泛存着的 “越位”、 “错位”和“缺位”的现象。 “越位 ”表现在有些政府部门突破了市场经济条件下政府与企业、市场和社会之间应有的边界，
22、承担了若干管不了和管不好的职能。如直接干预竞争性企业以及社会中介组织的人事安排和内部管理，用行政手段强行推进企业的兼并重组，地方政府和企业一起争上市、争投资项目等等。 “错位 ”表现在不同层次和同一层次的政府部门之间存在着的职能重复设置、交叉重叠以及财权与事权不统一等等。如中央靠60的钱负担40的社会事务，而地方40的钱负担60的社会事务，地方靠收费过日子，预算外的政府收费估计700010000亿左右。 “缺位”表现在政府应该负有责任的市场监管、社会管理和公共服务方面没有负起或没有很好地负起应有的职责，结果使得假冒伪劣屡禁不绝，问题食品频频曝光，生产安全事故时有发生，生态恶化的态势难以遏止，弱
23、势群体、少数特殊群体得不到应有的关怀等等。3、职能履行的效率差强人意。不少政府部门常常被文山会海和诸多的繁杂事务所牵扯，难以抽出更多的时间和精力来谋划如何有效地履行自身的职能；有些部门办事程序烦琐，加之有关职能环节没有形成良好的协商办事机制，经常形成相互掣肘、推诿扯皮的现象，人为地延长“ 决策链 ”；有些政府工作人员自身文化素质、法制素质和业务能力不能适应政府工作需要等等。所有这些都影响了职能履行效率的提高，造成了若干群众在时间、金钱、市场机会等方面的巨大浪费，引起了人们对不少政府部门的不满。三、全面转变政府职能的重要性和紧迫性其一，全面转变政府职能是解决我国经济社会发展中深层次矛盾和问题的需
24、要。从近期看，我国经济社会发展中一些深层次的矛盾和4问题逐步暴露，如经济增长质量不高以及经济增长与就业增长的非均衡、投资增长与消费增长的非均衡、城乡与地区经济发展的非均衡、经济发展与社会发展的非均衡等等。这一系列的矛盾和问题是科学发展观提出的重要依据，也是科学发展观所要着力解决的问题，是我们必须跨越的“坎” 。它们之所以发展到今天的地步，尽管原因是多方面的，但政府职能转变的滞后肯定是其中重要的因素。它们与政府制定的经济社会发展战略、不同时期的方针政策、政府的管理方式、管理手段、政府的宏观经济调控能力、公共行政管理能力等有着密切的、甚至决定性的关系。这里有一个“双冲” 机制在其中起着主导作用：一
25、方面不少政府部门处于局部利益的考虑，有强烈的追求以 GDP 为主要衡量指标的政绩的冲动；另一方面市场主体在发展市场经济的条件下又有强烈的利润冲动。这两个冲动正向叠加在一起，使得若干市场主体不顾一切地逃避国家的宏观调控政策和措施、不管资源约束、不惜破坏生态环境甚至广大群众的身体健康，拼命地推动当地产业的快速扩张和 GDP 的增长，结果是带来了众多的诸如上述的非均衡问题，中央最近查处的常州铁本案件就是典型的事例。要提高经济增长的质量，要解决这一系列的非均衡问题，离开了政府职能的全面转变显然是难以做到的，结果很可能是“按下葫芦，起来了瓢”，造成经济社会发展的大起大落。其二，全面转变政府职能是落实科学
26、发展观的关键环节。在加速转型期，对我国经济社会发展面临的机遇和挑战的深刻洞察，是我们党提出科学发展观的重要依据。落实科学发展观是我们抓住机遇、应对挑战的重要法宝。落实科学发展观是一项复杂的系统的工程，涉及人们观念的更新、经济增长方式的转变、政府职能的转变等诸多环节。政府职能的转变是其中最为关键的环节。这是由政府在经济社会发展中的地位和作用决定的，它是经济社会发展的裁判员、调控员、规划员、协调员、监督员、服务员等等，它的行为将直接或间接地影响其他经济主体的利益，进而影响其他经济主体的行为方向、行为动力。无论是人们观念的更新，还是经济增长方式的转变，离开了政府职能的全面转变都只能是停留在“号召 ”
27、的层次上。为什么经济增长方式转变迟迟难以到位，根源还是在于政府还承担了大量的经济建设职能并且以 GDP 作为衡量政绩的核心标准。其三，全面转变政府职能是以人为本的需要。以人为本是科学发展观和全面建设小康社会的核心，是科学发展观下政府职能设定和履行的目标指向。现实的情况是，不少地方的政府部门职能转变滞后，比较普遍地存在着“三位”现象、职能异化、效率低下等问题。人民群众创业面临的限制过多、收入增长不快、收入差距扩大，住房、医疗、子女教育、环境恶化等涉及广大群众切身利益的问题解决速度较慢，还拿不出有效的治本之策，群众意见较大。所有这些都需要通过全面转变政府职能来解决。如为人们所广泛关注的农民负担过重
28、问题，若不通过全面转变政府职能解决中央政府与地方政府职能界限划分不清、地方政府的政绩冲动、权大责小及由上述方面衍生出来的乱收费、乱摊派、乱罚款等问题，就很难摆脱“加重呼声降低加重呼声降低加重”的怪圈。不全面转变政府职能，不少政府就会成为不受欢迎的政府，若干的经济问题和社会问题就可能演变为政治问题。四、落实科学发展观、全面转变政府职能的对策思考落实科学发展观，全面转变政府职能的任务仍然十分艰巨。既牵涉到思想观念转变的问题，也是牵涉到既得利益调整的问题，可以说是政府自身的一场革命和“自我剥夺 ”，需要统筹兼顾，重点突破。我们认为，转变政府职能至少应在以下几个方面着力：1、加强“两观” 的教育和宣传
29、，增强转变政府职能的思想精神动力观念解放天地宽。要通过科学发展观和与之相适应的科学政绩观的教育和宣传形成强大的舆论态势，使大家认识到落实“两观”对全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的伟大意义，使之深入每一个干部和群众的内心，进而改变其对若干社会经济发展问题的看法和评价。一方面增强政府部门内部干部员工转变政府职能的内在动力，另一方面强化人民群众对政府转变职能的期待从而形成政府转变职能的外在压力。2、发挥科学发展观的塑造作用，重新审视政府职能设定与履行存在的问题按照科学发展观对政府职能的要求，对各级政府职能的设定与履行的情况进行全面的考察与审视。借鉴美国等发达国家广泛采用的公共政策的成本收益分
30、析方法，分析那些属于应该增加或加强的职能，那些属于保留职能和过渡职能，那些属于应该取消和废除的职能。在此基础上，制定出政府职能转变的总体方案框架，并向全社会公示，接受人民群众的监督。3、必须在关键环节和层次上取得重大突破首先在建立科学的政绩评价指标体系上取得突破。改变过去主要以 GDP 的总量指标、效益指标和结构指标为主要内容的政府政绩评价指标体系，借鉴国际上比较先进的 HDI 评价体系，将社会发展指标、人文指标、民主法制指标、资源指标和环境指标等纳入评价体系之中。其次在解决“三位问题 ”上取得突破。越位的要回归原位，错位的要纠正过来，缺位的要加强进去。积极推动政府由全能型政府向有限型政府，由
31、经济建设型政府向公共服务型政府，由统治型政府向监管型政府的转变。以行政许可法的颁布实施为契机，理顺政企关系、政社关系、政市关系，缩小审批范围、简化审批程序，大力培育社会中介组织，将过多承担的职能交给企业、市场和社会中介组织去做；理顺各级政府之间的关系，使事权与财权统一；将主要的力量投入到市场监管、社会管理和公共服务上去。5最后在以人为本建设亲民政府上取得突破。创造良好的创业环境如变企业设立的审批制为注册制等，激发人们的创业热情，鼓励人们从事社会经济组织的各种实验，从而促进社会分工水平的深化；创造一切条件扩大就业，增加居民收入；在事关百姓切身利益的食品安全、住房、子女教育、医疗保险和生活环境等问
32、题上，既要考虑到眼前治标的加强监督管理的问题，又要考虑到长远治本的体制创新的问题，下大力气坚决遏制问题食品频出的态势、控制房价的过快上涨、解决择校和教育收费增长过快问题、改变医疗费用居高不下的局面、治理噪声、空气、城市内河污染；强化公共危机应对机制建设，适当组织各种形式的演练，提高政府危机管理能力；推进自然垄断行业的改革，打破垄断，引入竞争机制，更多采用激励性规制的方法如价格上限制等，缓解水、电、煤气、通讯等生产、生活必需品价格攀升的态势，降低生产、居民生活的成本；改进机关工作作风，简化程序，提高办公自动化水平，大力发展电子政务，提高办事效率，节省企业和居民的办事成本。弱势群体弱势群体，也叫社
33、会脆弱群体、社会弱者群体，在英文中称 social vulnerable groups2。它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。在社会学、政治学、社会政策研究等领域中，它是一个核心概念3。社会学关于社会问题的研究、社会学的分支学科社会工作和社会福利的发展和普及，可以说是推动弱势群体概念成为社会科学主流话语之一的重要因素。2002年3月，朱镕基总理在九届全国人大5次会议上所作的政府工作报告使用了“弱势群体”这个词，从而使得弱势群体成为一个非常流行的概念，引起了国内外的广泛关注。目前我国弱势群体在整体上具有以下5个重要特征：（1）弱势群体的主体是社
34、会性弱势群体。学术界一般把弱势群体分为两类：生理性弱势群体和社会性弱势群体。前者沦为弱势群体，有着明显的生理原因，如年龄、疾病等；后者则基本上是社会原因造成的，如下岗、失业、受排斥等。从我国弱势群体的整体情况看，主体是社会性弱势群体，主要是由于社会原因导致其陷于弱势地位的，因此，应当侧重从社会支持的角度考虑问题；（2）现有弱势群体中的很多人是在原体制下做出贡献的人。特别是一些早年退休者和国有集体企业的失业、下岗职工，社会应当考虑对其实施补偿；（3）目前弱势群体是在社会分化加剧的情况下出现的，很多人有较强的相对剥夺感。改革开放20多年来，我国人民的整体生活水平是提高了，但是地区之间、群体之间和个
35、人之间很不均衡，我国已经由改革开放前的平均主义盛行的社会转变为一个收入分配差距较大的社会，基于经济分化的社会分化也越来越大，一些人的相对社会地位下降了，引发了比较严重的相对剥夺感，必须引起高度重视；（4）目前的全球化进程有可能对国内弱势群体造成更加不利的影响，并且有可能使弱势群体的规模继续扩大。在全球化进程中，那些接近资本、接近权力或者受过良好教育的强势群体有可能得到更多的利益，而普通的劳动者不仅获利机会少，而且可能降低福利，成为全球化成本的承担者。在我们关注国内弱势群体问题时，必须充分考虑到全球化这一背景；（5）目前我们对于弱势群体的支持还很有限，难以有效地改变其弱势地位。前文已述，党和政府
36、一直重视保护弱势群体的基本权益，但是，由于我国毕竟是一个发展中国家，经济发展的水平不高，发展经济的压力还很大，导致实际工作中对于弱势群体的保护和支持还不是很有力，相关制度建设滞后，保障措施跟不上。弱势群体的具体构成大体上说，弱势群体包括儿童、老年人、残疾人、精神病患者、失业者、贫困者、下岗职工、灾难中的求助者、农民工、非正规就业者以及在劳动关系中处于弱势地位的人。当然，这里只是简单地列举，各个群体之间实际上存在交叉。我们认为，有必要确定优先支持的若干原则：（1）对于不能解决温饱问题的人群应当给予优先支持；（2）对于不能享受任何社会保障的人群应当给予优先支持；（3）对于失去劳动能力以及虽有劳动能
37、力，但因缺乏就业机会而长期无法就业或在劳动力市场中处于明显弱势的人群应当给予优先支持；（3）对于经济改革和社会转型成本的主要承担者应当给予优先支持。明确了优先支持对象，才能有效地开展社会支持工作。根据我国社会经济发展的实际情况，也只能逐步地创造消灭弱势群体的条件。对于支持弱势群体而言，从需求的简单分类看，有衣食需求、住房需求、教育需求、医疗需求、就业需求、安全需求、社会交往需求、社会参与需求，等等；从需求的性质看，有生存需求、发展需求和享受需求之分。根据我们的研究，保护和支持弱势群体，应当优先保障其基本生活需求，特别是其基本的衣、食、住需求。在此需求得到保障的前提下，应当注意保障其就业需求、医
38、疗需求，然后逐步保障其他需求，促进弱势群体的全面发展，最终改变其弱势地位。对于做好弱势群体工作，其基本原则是：关心、支持、自助、增权。所谓关心，就是全社会都应当关心弱势群体。关心弱势群体不只是政府的责任，也是全社会的责任，更是社会强势群体的责任。只有高度关心弱势群体，才会形成良好的社会氛围，才能促进社会不断进步，不断地走向更加公正。一个真正公正的社会是所有人都受益的社会。在这种意义上，关心弱势群体也就是关心强者自身。6关心弱势群体意味着要平等地对待弱势群体，要注意倾听弱势群体的声音，而不能怀着救世主的心态，居高临下地怜悯弱势群体，更不能片面宣传、强化强势群体的价值观，并把这种价值观强加给弱势群
39、体。如果这样的话，是难以真正改变弱势群体的弱势地位的。所谓支持，就是我们这个社会应当建立健全相关社会政策，为弱势群体提供有效的制度性支持。一个社会要保证良性运行，就必须有适当的社会政策，有必要的制度安排，满足弱势群体的客观需要。在中国共产党领导的社会主义社会，我们就更有理由和义务不断调整和完善社会政策，为弱势群体提供制度性保障。必须指出的是，目前我们保障弱势群体的工作做得还不够，社会保障制度还不健全，不能有效覆盖全体社会成员，公民的很多社会权利还没有得到普遍有效的保障，支撑社会政策的社会基础（比如社区及其他民间组织）还很薄弱，一些弱势群体还缺乏制度性的社会支持。因此，弱势群体支持的制度化急需加
40、快、加强和落实。所谓自助，就是使弱势群体走向自立、自尊、自强。必要的社会支持固然十分重要，但是，最终摆脱弱势地位还是要靠弱者自身的努力，外部支持的重要作用在于增强弱者改变其弱势地位的能力。俗语云， “惟自助者天助之”，完全依赖外部支持，是无法彻底改变一个人、一个群体的弱势地位的。作为一门学问的社会工作，其核心观念就是“助人自助” ，社会工作者试图运用各种技巧激发救助对象的自助潜能。我们的社会政策和社会工作，应当遵循这个出发点，侧重培育、动员和增强弱者的自助能力。所谓增权，实际上可以看作弱势群体能力建设的一个重要组成部分。我们呼吁，应当尊重和保障弱势群体的政治、经济和社会权利，特别是要加强民主制
41、度建设，保障弱势群体的参与权利，尤其是保障其参与与其有关的各项决策的权利，使其能够表达和维护自身的权益。如果弱势群体被排斥在社会进程之外，不能参与相关决策的进程，他们的声音就无法表达，更谈不上有效维护其权益。在建设法治社会的进程中，我们不仅要保障弱势群体对于有关立法的参与权，而且要增强弱势群体利用法律手段维护自身权益的能力。为此，我们不仅要加大法律宣传的力度，使更多的弱势群体增进对于法律的了解，而且还要加强法律援助工作，确保弱者也能使用法律武器，维护自身的权利。教育公平教育公平的定义教育公平的观念源远流长，追求教育公平是人类社会古老的理念。从历史上看，古希腊的大思想家柏拉图最早提出教育公平的思
42、想，亚里士多德则首先提出通过法律保证自由公民的教育权利。在两千年前我国古代的大教育家孔子也提出“有教无类”的朴素教育民主思想。近代西方资产阶级致力于寻求教育公平，18世纪末，教育公平的思想已在一些西方国家转化为立法措施，在法律上确定了人人都有受教育的平等机会。而我国自古代隋朝建立的科举考试制度同样也体现了一种教育公平的理念。到了近现代的西方社会，又在不同的时期大致出现了三种不同的教育公平观，它们就是保守主义的教育公平观、自由主义的教育公平观和激进主义的教育公平观。1949年，新中国成立之后， 共同纲领便确定了“民族的、科学的、大众的” 新民主主义的教育方针，体现了新中国重视社会公平、教育公平的
43、基本价值。因此，我们可以说，教育公平是一个历史范畴，在不同的国家和不同的历史时期有着不同的含义。它既是对社会现实的一种反映，也是对社会现实的一种超越，是社会现实与教育理想的统一，具有特定的历史意义，包括它的历史合理性和历史局限性。通过历史分析，我们可以这样界定教育公平：所谓教育公平，是指国家对教育资源进行配置时所依据的合理性的规范或原则。这里所说的“ 合理 ”是指要符合社会整体的发展和稳定，符合社会成员的个体发展和需要，并从两者的辨证关系出发来统一配置教育资源。具体来说，教育公平的内涵可以分为三个层次：(1)确保人人都享有平等的受教育的权利和义务； (2)提供相对平等的受教育的机会和条件；(3
44、)教育成功机会和教育效果的相对均等，即每个学生接受同等水平的教育后能达到一个最基本的标准，包括学生的学业成绩上的实质性公平及教育质量公平、目标层面上的平等。其中， “确保人人都有受教育的机会”是前提和基础， “提供相对平等的受教育机会和机会”是进一步的要求，也是“教育成功机会” 和“教育效果相对均等”的前提。而通常，这三个层次被概括为：起点公平、过程公平和结果公平。此外，对教育公平的正确认识还包括：教育公平的发展有一定的相对性和追求教育公平与追求教育效率是统一的这两个方面。第一、教育公平的发展有一定的相对性。这是因为，在这个世界上不存在不受限制、完全意义上的绝对公平，它必然依赖一定的社会条件的
45、存在，受社会生产力的发展水平和人们对教育公平观念的认识程度的影响而产生变化。原始社会的教育公平是一种涉及全体成员的低层次的公平；在奴隶社会和封建社会，教育则成为一种特权被局限于一小部分人中间，广大劳动人们的子女极少有受正规教育的权利和机会；工业社会以来，教育才逐渐走向大众，人们对教育公平的认识才慢慢经历了从起点的公平、过程的公平到结果的公平。因此，教育公平是人们追求的永恒理念，是人类奋斗的方向与目标。7第二、追求教育公平与追求教育效率是统一的。在社会现代化的发展过程中，公平与效率往往处于难以兼得的冲突状态。教育发展也面临着类似的困境。但与社会、经济领域不同的是，教育领域的这一矛盾有其自身的特殊
46、性。研究表明，在教育阶段，这两者的目标是高度重合的。即在不同的发展阶段中，教育公平问题的特征和重心是不同的。在发展初期，最重要的是普及教育，保障广大儿童平等地接受教育的权利。在教育初步普及之后，追求的是教育过程中的公正待遇和更高的教育质量，即对教育品质的追求。因此，在教育权利平等的前提下，我们还必须经过高度筛选、分流的教育制度，着重考虑经济的合理性，要求在资源配置和教学过程中，平等地对待每一个学生，让他们享受平等的教育；同时，又以承认个体差异、发展的不平衡为前提，给每一个儿童提供另外不同的教育，使其个性得到充分的发展。从而最终保证他们教育过程中的公正待遇和教育质量。事实上，进入21世纪后，西方
47、学术界便提出了“给每一个人平等的机会，并不是指名义上的平等机会平等，而是要肯定每一个人都能受到适当的教育，而且这种教育的进度和方法是适合每个人的特点的”的观点，这也就意味着教育公平是使学生最大限度地获取知识，并突出学生作为个体所具有的个性。 中国的教育公平问题中央电视台新闻频道曾播放了一个系列记录片沉重的翅膀 ，记录了广西都安县高三学生蓝景娜、卢良才两人的高考经历。两人都是学校的尖子生，成绩十分优异，家人对他们寄予了极高的期望；而另一方面，蓝景娜的父亲身患重病，家里负债很多，卢良才的父母都是农村普通的农民，月收入不过几百元，这种现实让他们的家庭又对他们的高考抱有恐惧的心理，一旦金榜题名，意味着
48、每年至少一万元的开销，这是他们所负担不起的。我们不得不说，这个故事不是一个个别现象，它正发生在全国各地的各个地方。对于一些孩子来说，这个暑期可能是极其开心、幸福的；但对于很多的孩子来说，这个暑期却可能是让他们痛苦、无奈的。同样地，我们看到，当一些学生在大学校园里，开着名车、吃着海鲜、穿着名牌时，还有一些学生就咸菜吃着馒头、穿着褴褛，为每个学期的助学贷款、奖学金争得起劲；当一些学生在县城、山区的高中校园里，起早贪黑、挑灯夜战苦读时，一些大城市的学生却悠闲地劳逸结合、享受生活着；当一些高校拿着国家高额的教育经费为国外培养着一批批的“优秀”学子时，更多的高校却没有经费引进师资、修建校舍、改善环境。种
49、种显示无不彰显着一个社会问题：教育不公平问题。我们面对的是，教育的公平问题已经成为中国社会的焦点问题，关系着全国绝大部分的群众的切身利益，关系着国家地区的经济社会发展，关系着人心向背。如果不能得到合理的解决，我们建设和谐社会的能力将受到极大的损害。对于教育公平的问题，很多学者有着多角度、多层次的研究，提出了很多独特的见解和解决方式。这里，我尝试从不同的角度对该问题进行一个分析。教育公平的缺失有很多表现形式，从宏观地来看，我将这种缺失分为以下几种：城乡公平缺失，从2002年全社会5800多亿元的教育投资来看，当年，占全国总人口60以上的农村只获得了其中的23，而占人口少数的城市却获得了绝大部分，从这个数字可见一斑。在很多农村、山区，九年制义务教育根本得不到保障，很多适龄孩子没能力和机会入学，辍学率相当高；在偏远地区，基础设施、师资得不到保证，学生们坐在危房中读书很常见，学校根本找不到合适的教师，只能上最基础的几门课。反观，在城市中的学生，却享受着不断升级换代的教育设施，选择自己所喜爱的课程，在家长的安排下上着各种课外辅导班，接受素质教育。这种公平缺失严重挫伤了农村的可持续发展的能力，相对城市，农村的孩子一直接受着劣等的教育，并将农村居民的低素质持续下去，造成长期性的城乡差异。地区公平缺失，有个对比是典型写照：2
