1、公共管理学的主要内容第一章学习第一章，要清楚公共管理学的概念，了解本课程的知识框架和公共管理学的演进过程。本章详细论述了公共管理的内涵和公共管理学的演进历程，同时介绍公共管理学的研究对象和研究方法。本章重点理解 20 世纪 80 年代以来公共管理和公共管理学的发展特点。第二章本章主要研究对公共事务进行管理的主体及其行为特征。公共管理的主体包括：政府和非政府公共组织。本章的主要内容是政府的基本职能，我国政府职能的转变；非政府公共组织的含义、基本类型、特征和作用；以及公共管理者的角色转变。与市场经济政府职能相关的两个理论市场失灵和政府失效。市场失灵是政府干预市场管理的前提。所谓市场失灵，是指市场在
2、经济活动中是存在缺陷的，所有的经济问题单纯依靠市场是不能解决的，这些问题必须依靠政府的干预和协调。另一个理论即教材中重点介绍的政府失效理论，它说明政府干预也存在着巨大的弊端，因此单纯依靠市场和过多依靠政府都是行不通的，必须两者互相制约、协调，才能促进市场的健康发展。第三章本章的主要研究的问题是公共政策的制定、执行与评估。政府管理社会主要靠制定相关的政策和法律。因此可以说政策的制定与执行是公共管理的核心环节。学习本章首先要了解什么是公共政策，公共政策的制定主要针对哪些问题？公共政策的制定应针对的是经过制定政策的主体认定，可以通过特定的公共政策解决的问题。这些问题被称为“政策问题”。然后理解公共政
3、策问题的建构，公共政策规划的主体和原则，公共政策执行的理论模式及影响因素。公共政策规划的原则、公共政策执行的本质、公共政策评估的标准及障碍等知识是本章学习的重点。同时应在学习教材的基础上，多阅读我国已有的公共政策及对公共政策进行分析的著作和文章，可以侧重于本章提供的案例和进一步学习的资料。第四章公共组织是负责处理日常、大量、繁重的社会公共事务的主体，其组织结构、运作过程和行为方式直接关系到公共管理的效率和效能以及公共目标的实现。本章主要研讨的问题是对公共组织的管理。在阐明公共组织含义、要素和特征的基础上，着重论述了公共组织的结构、设计原则和公共组织的变革与发展。公共组织的变革与发展是本章学习的
4、重点。由于组织外部环境的发展变化，组织内部优势及劣势的显现，组织必须处于动态的发展之中才能保持组织的有效性，因此组织的变革是必然的。管理者要正确把握组织变革的时机，这就需要充分理解组织变革的动力与阻力以及消解对策。第五章人事管理历来是管理的一个重要组织部分。对人的管理不仅构成社会管理的核心，而且也是社会各种管理的基础。本章着重探讨了现代公共部门人力资源管理的内涵和特性、公共部门人力资源管理制度的演进及其基本精神和运行机制等问题。在学习的过程中应注意两方面的问题。其一，公共部门人力资源管理的产生有其历史发展的必然，学习者应该在将其与传统的人事制度的比较中来理解和掌握。其二，公共部门和公共部门人力
5、资源有其自身鲜明的特点，学习者结合这些特点才能深刻理解公共部门人力资源管理的特性。第六章本章主要讨论公共财政管理的问题。公共组织实施对社会公共事务的管理，是以一定的人力、物力和财力为基础的，公共财政就是公共管理的物质基础，是公共组织尤其是政府履行职能的资金保障。本章较详细地论述了国家预算、预算会计和政府审计。了解公共财政的职能、我国公共财政框架的建构，国家预算的原则、管理过程，预算会计的内容和方法以及政府审计的程序是本章的学习重点。第七章本章从信息技术对公共管理的影响出发，着重介绍了信息技术在公共管理领域的应用。管理信息系统和电子政务是信息技术在公共管理领域里实际应用的体现。现代信息技术的发展
6、不仅为政府信息公开提供了条件和发展的巨大空间，而且也带来了先进的管理理念，促进了公共管理民主化的进程。公民知情权与政府信息公开，电子政务是本章的学习重点。学习本章要结合我国政府电子化发展的现状和工作实际，深刻体会信息技术给予社会、个人尤其是我们面临的公共管理工作所带来的深远影响。第八章公共管理的核心问题是提高管理绩效，为此，现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，以提高政府绩效为目标。本章着重讨论有关公共部门绩效管理的一些基本问题，如内涵、特性、核心，以及如何走出公共部门绩效管理的困境，同时提出了进一步完善的策略。支持公共部门绩效管理的理念是“用户满意原则”，这也是本章学习的重点。在学
7、习的过程中应注意把握绩效管理这种管理方式区别于其它管理方式的特性，并结合学校管理实际加以考察，这样才能更准确地把握公共部门绩效管理的实质。第九章本章主要讨论公共管理的伦理和责任问题。公共管理的伦理化在于解决两个问题：一是公共管理主体有能力控制自己，二是公共管理主体有能力管理要管理的对象。要解决这两个问题，就要重视公共管理伦理。公共管理伦理包括制度伦理和管理者的道德修养。公共管理伦理化的必然性，公共管理中的制度伦理管理工程管理工商管理公共管理 行政管理公共事业管理（教育、科技、文化、卫生等）土地资源管理劳动和社会保障管理和公共管理者的道德作用，公共管理伦理的立法与管理，公共管理责任的含义、特征及
8、必要性，公共管理的责任机制等内容是学习的重点。学习时应在教材学习的基础上阅读相关的文章，加深对公共管理伦理在公共管理中的重要性的理解，学会分析和评判公共管理中的伦理问题。第一章公共管理学导论先谈一下本课程开设的必要性对于公共管理学大家可能颇感陌生，与之相关的学科，大家比较熟悉的是行政管理学。那么，为什么在我们专业开设公共管理学课？我想主要基于如下两点理由。一是从范畴上讲，公共事业管理（教育）从属于整个公共管理这个大系统，它是公共管理的一部分。为此，在教育部颁布的专业目录中，公共事业管理与公共管理、管理的关系如图所示。所以，为使大家在一个更广阔的理论背景中能够高屋建瓴的学好教育管理的理论和方法，
9、为提高教育管理的能力和水平，我们开设了这门课程。二是源于近些年在我国出现的公共管理学热潮。关于这一点，在这里稍微展开说明一下。公共管理学在我国的兴起和发展的根本原因，是改革开放二十多年来我国社会发生的重大变革的内在推动。20 世纪 90 年代我国社会主义市场经济的迅速发展加速了政府和社会功能的分化，我国社会出现了市场、政府、社会的三元结构，这是公共管理学发展的社会基础和丰厚土壤；而 20 世纪 80 年代恢复和发展起来的行政管理学学科体系由于自身存在的缺陷，难以适应社会发展的需要。这样就出现了由行政管理学热到公共管理学热的过程。1992 年初,邓小平视察南方发表了重要讲话,对社会主义可不可以搞
10、市场经济这个长期争论不休,阻碍我们前进的问题,作了清楚、透彻、精辟的总回答。随后,党的十四大确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,这是我国改革在关键问题上的关键性突破,极大的推动了我国社会主义市场经济和现代化事业的发展。我国社会的功能分化,迅速打破了原先的行政一体化结构,形成了市场政府社会的三元结构,政府由“无限政府”变成了“有限政府”。首先,随着市场经济的发展,我国的市场机制逐步占据了原先有计划机制控制的大部分领域,成为资源配置的主导力量。这意味着市场的权利不断扩张,政府的权利在不断减弱,形成了不受政府权力直接控制的,按市场经济规律自主运行的,相对独立的市场领域,政府对市场
11、的干预受到了法律的约束。同时,随着市场经济的发展,单一的僵化的所有制结构被打破,非国有经济迅速发展,在非国有经济所占 GDP 的比重迅速增加，多种经济成份并存，共同发展，使中国在经济领域中率先划分了“公域”和“私域”的界限。一个不受国家权力控制的自治的经济领域迅速形成和发展，同以政府为核心的公共管理有着本质区别的工商管理(私人管理)成为管理的一个重要领域。 在经济与政治结构分化的基础上，我国社会领域也开始了自治化的进程，其标志是介于政府和企业之间的第三域（第三部门）迅速发展。第三部门主要包括：1事业部门：指教育、科技、文化、体育、卫生等主要从事精神生产和知识生产的社会组织。2社会团体：指学术性
12、团体、行业性团体和联合性团体。3各种社会中介组织或民办非企业单位：（1） 行业自主性中介组织（同业协业）。（2） 社会运行监督组织：如律师事务所、会计事务所、审计事务所、税务事务所、公证处、仲裁机构、资产评估机构等。（3） 为市场提供咨询，技术服务的中介组织：如信息中心、结算中心、计算中心、经纪行、技术交易站、拍卖行、广告公司、策划公司。（4） 监督市场活动的中介组织：如消费者协会、商品检验中心、质量检测中心、计算检测中心等。（5） 促进劳动力就业的社会中介组织：如职业介绍所、再就业服务中心、留学归国人员服务中心等。（6） 促进科学研究文化教育、体育卫生发展的中介组织：如各类基金会、俱乐部、联
13、谊会、学会协会等。尽管我国政府对民间组织的发展还有诸多的过于严格的控制，尽管现在的民间组织许多是从政府部门脱胎出来的，还带有浓厚的官方色彩，自治化水平较低，但“第三部门”的出现和发展确实却是不争的事实，而且必将继续发展。吴锦良在政府改革与第三部门发展一书中详尽分析了第三部门发展的原因：第一， 市场经济体制促进了第三部门发展。市场经济的发展必然带动非营利机构和基金会以及各种中介组织的发展，他们是市场经济社会的有机组成部分。此外，经济市场化取向必然引起公共服务的市场化，总之，市场经济体制不仅勘定了政府活动的边界，将政府的活动限定在为社会提供公共产品的范围之内，而且他还为政府以外的企业和第三部门参与
14、公用物品的生产提供了可能的渠道。第二， 府职能的转变促进了第三部门的发展。政府职能转变涉及两方面内容：一是把市场能做的事交给市场，把生产经营的权力真正交给企业；二是还权于民，调整政府与社会的关系，把政府不该管、管不了、管不好的职能转移给各种社会组织来承担，例如将原来政府承担的行业管理职能交给社会的行业协会。第三，政审批制度改革促进了第三部门的发展。行政审批制度改革的实质是制约和规范政府权力，放松政府对企业和社会的规制。这为第三部门的发展营造了宽松的行政环境。第四，依法行政促进了第三部门的发展。上述四方面原因还处在发展过程中。可以预见，随着市场经济体制的完善，政府职能转变的到位，行政审批制度改革
15、的深入和依法行政的真正实施，我国第三部门将会得到更大的发展，“小政府，大社会”的格局将得以实现。市场、政府、社会三元结构的初步形成和“小政府，大社会”的发展趋势，以及当代科学技术的发展，对社会公共事务管理提出了新的要求。20 世纪 80 年代恢复和创立的行政管理学暴露了许多缺陷，已经远远不能适应公共管理事务的需要。因此人们把目光投向了公共管理学，企图从西方 20 世纪七八十年代兴起的公共行政学的一种新范式新公共管理中寻找出路（关于新公共管理运动的起因和特点将在随后的内容中涉及），于是出现了公共管理学热。正是在这一热潮的影响下，公共管理学代替原有的公共行政学，成为各高校公共管理专业的必修课。就公
16、共管理学这门学科而言，它是研究政府和其他公共部门对社会公共事务进行管理的一门应用性学科。它是在公共行政学的基础上发展起来，并突破了原有公共行政学的学科界线的一门新兴学科。它具有科际整合的特点，是将当代经济学、管理学、政策分析、政治学和社会学等学科的相关理论和方法融合到公共管理之中而形成的一门综合性学科。就公共管理学这门课程而言，它的文字教材是依据公共管理学的任务和教学目的，以公共管理的过程所涉及的主要问题为编写思路，将教材分为九章。第一章-公共管理学导论，主要是对公共管理及公共管理学的来龙去脉、学科特点和内容方法做一个概括性的介绍。第二章-公共管理的主体及行为特征，介绍公共管理的主体构成、特点
17、及基本职能。第三章-公共政策的制定、执行与评估，这是公共管理过程的核心和实质。第四章公共组织管理、第五章公共部门人力资源管理、第六章公共财政管理和第七章信息资源管理与电子政务，这四章阐述的是构成公共管理各个活动领域的管理；第八章-公共部门绩效管理，介绍公共管理整体效果的评估。第九章-公共管理中的伦理，介绍公共管理中相关的伦理问题及责任问题。本章在第一、二节里比较详尽地论述了公共管理的内涵和特征，以及公共管理和公共管理学的演进历程，目的是为了使大家更好地理解公共管理学的研究对象和学科特征，掌握公共管理学的研究方法，进而对公共管理学有一个概括化的认识，为下一步的学习奠定基础。为此，在本章的学习中要
18、重点掌握公共管理的内涵及特征，公共管理学的研究对象和研究方法，着重理解 20 世纪80 年代以来公共管理和公共管理学的发展特点。关于第一章的学习主要有以下几个问题一、公共管理的含义及特征二、公共管理的演进历程三、公共管理学的形成与发展四、公共管理学的研究对象、内容和学科特性五、学习公共管理学的基本要求一、公共管理的含义和特征（一）公共管理的含义何谓公共管理，可以说是众说纷纭，莫衷一是。结合中外学者的有关论述，可以将公共管理的含义界定为 公共管理是公共组织运用所拥有的公共权力，为有效的实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。为准确的理解和把握公共管理的内涵，可以从公共管理的主体、客体、目
19、的和实质等四个方面去理解。即：公共管理的主体是公共组织，公共管理的客体是公共事务，公共管理的目的是实现公共利益，公共管理过程的实质是公共权力的运作过程。1公共管理的主体是公共组织。所谓公共组织是指以实现公共利益为目的，以提供公共物品或服务为基本职能的社会组织。以此来判断社会上形形色色的各种组织，则政府组织是典型的公共组织。现代政府作为社会全体成员共同利益的代表，是通过法定的公共程序产生的，其权利是得到社会公众认同的，因此政府的管理具有典型的合法性和强制性。在社会生活中，政府负有管理社会公共事务的主要责任，因此，政府的各部门和各层级是公共管理的主要依托，政府所进行的行政管理是公共管理的主要形式。
20、然而随着社会生活的复杂化和多样化，社会公共事务也日益呈现出多样化的趋势，为了有效的实现公共利益，保证社会生活的正常运行，人们便在政府之外组成了具有利他性、非营利性、自愿性等特点的非政府公共组织，由此，非政府的公共组织也成为公共管理的重要组织依托。这些非政府的公共组织包括学校、研究机构、社区服务机构、文化团体、咨询机构、行业协会、消费者协会，等等。由于非政府公共组织是授权于政府而进行公共管理的，所以，一般来说，它不具有最终强制性的特性。至此我们可以得出这样的结论，现代公共管理是以政府为核心、多元化的开放主体体系，而不同的主体又是根据自身的行为特点，在公共管理的运作中，发挥着各自的作用。2公共管理
21、的客体是社会公共事务。公共事务是社会成员为保证社会生活的正常有序进行而共同要求处理和实现的事务。由于社会生活的领域十分广泛，因此，公共事务的内容亦十分广泛，它几乎涉及和包括社会生活的所有方面。根据公共事务性质不同，可以将其归属为四种不同的类别，即管制性公共事务、基础性公共事务、服务性公共事务和和保障性公共事务。管制性的公共事务是指包括宪法和法律的完善、国家安全的保障、社会秩序的稳定以及社会治安、社区治安的改善等等，这些以和谐的社会秩序为目标，以权威性的强制规则为后盾，需要拥有强制性公共权力的管理主体加以处理的社会事务。相比之下，宏观经济的稳定、地区经济的发展、科学技术的创造发明与推广应用、全国
22、性或地方性基础设施的建设、社区性公共福利的增进等等就构成了社会发展最基本的层面，即基础性公共事务。而管理这些基础性公共事务往往被视为不同级层政府的传统公共责任。与管制性公共事务所不同的是，处理这类事务不需要相应管理主体凭借强制力来进行，而只需要适当的高绩效的制度安排和公共权威机构加以解决。教育、文化娱乐、社会保障、医疗卫生、社区服务等等，这类以公众为直接服务对象，以公众现实利益要求是否得到保障和满足为目标，具有明显的服务性特征的公共事务，则被称为服务性公共事务。此外，通常为人们所关心的生态和环境、人口数量及结构、能源等方面的问题，其严重程度及解决与否，都构成了社会发展的“外部”条件，会对社会发
23、展和其他类型公共事务的有效管理产生极大的影响。因此类事务具有保障社会发展的功能，所以将其称为保障性公共事务。3公共管理的目的是实现公共利益。从抽象的理论意义上讲，利益是指人类为了生存与发展所必须具有的资源与条件，显然，那些为社会成员共享的资源与条件，就是公共利益。因此公共利益不是单个社会成员或者单个组织的特定利益，而是全体社会成员的共同利益。从抽象的意义上讲，公共利益的构成在价值上有多元综合性，它至少包含着生存、安全、秩序、效率、公平、公正、民主、效益等基本价值。而这些价值是保证社会成员进行正常有序的共同生活所必须的。因此从这个意义上讲，公共利益的实现就是公共管理的根本目的。在其现实性上，公共
24、利益的实现具体体现为社会成员对公共物品或服务的享用，因此，既然公共管理以公共利益的实现为基本目标，那么在现实的管理活动中，就必然要以公共物品的提供为基本内容。公共物品是指具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等特性1的产品。公共物品既包括有形的产品，如公共道路、桥梁、路灯、公园、广场和公共建筑等基础设施和其他公共工程设施，也包括无形的产品和服务，如国家安全与防务、法律、制度、政策以及教育、文化娱乐、医疗保健、社会保障等等。4公共管理过程是公共权力的运作过程。公共权力是公共组织履行职能、实现公共管理目标所必须的支配性力量。在传统社会，公共权力来源于最高统治者的授权，带有人格化的特征
25、。在现代社会，公共权力的获得往往是通过法律的途径，是由宪法或其他基本法律做出明确规定的，即使没有在宪法等基本法律上做出明确的规定，也必然是由代表国家意志的最高权利机关通过一定的方式和程序授予公共组织的。公共权力是公共管理活动得以进行的力量凭借，没有公共权力的公共管理，是不可能有效实施的。因此，公共管理的各种活动，从权力的意义上来看，也可以理解为是公共权力的行使过程，而公共管理的职能，实际上是公共权力在公共管理的过程中的特定行使方式。同时，公共权力所具有的特性，也为公共组织进行公共管理提供了独特的条件：公共权力是社会权力资源的高度集中，因此，它是社会力量中最大的力量；公共权力以政治合法性作为基础
26、，因此，它具有运用和运行的合法性；公共权力是全体社会成员共同意志的集中表现，具有对全社会的制约性，因此，它具有权威的约束性。公共权力的这些特性，使得公共管理对全社会的成员具有强有力的约束力和合法的权威性，由此形成的支配服从关系，是公共管理得以顺利进行的必要条件。在现代社会，公共权力的行使，往往是与公共责任和法律规范联系在一起的，这就使得公共组织在运用公共权力进行公共管理过程中，必须对公共利益的实现和权力的授予者承担公共责任，必须遵循法律的规范和规则。在公共组织中，政府是典型的直接运用公共权力进行公共管理的组织，而非政府的公共组织一般是经过政府授予特定公共权力进行公共管理的组织，或者是经过公共权
27、力认可进行公共管理的组织，在这个意义上，这些组织进行公共管理的凭借也是公共权力。（二）公共管理的特征关于公共管理的特征可以从两个角度来理解，一是从公共管理与企业管理的区别来看，公共管理与企业管理虽同属管理领域，都要履行一般的管理职能，但二者在管理的目的、管理的限制因素、管理活动的物质基础、管理人员的选拔任用以及绩效评估等许多方面存在着较大的差别，从而反映着公共管理的一些特征。二是就公共管理的运做过程及其与传统的行政管理的区别而言，传统的行政管理一个突出的特征是主体本位、过程主线、效率至上、管制中心。而现代公共管理应以一种开放的思维模式，动员全社会的力量，来建立一套以政府为中心的开放主体体系。它
28、要以最大限度地谋取社会公共利益为目标，通过提供公共产品（服务），来满足社会民众不断增长的物质与精神利益的需求，实现社会的稳定与公共利益的增进，为此，现代公共管理模式大致具备以下八个特征：1公共利益与个人利益相统一，重在公共利益上；2政府组织与其它公共组织相统一，重在政府组织上；3社会问题管理与资源管理相统一，重在问题解决上；4结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上；5管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上；6公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上；7服务管理与管制管理相统一，重在服务上；8管理制度与技术相统一，重在制度创新上。二、公共管理的演进历程从历史的角度看，公共管理是在公
29、共行政的基础上提出并发展起来的。公共行政是指政府依法对社会公共事务和自身事务进行管理的活动。作为一种特殊形式的管理活动，公共行政是与国家的产生联系在一起的，是有了政府才有了公共行政。可以说，公共行政的历史与国家（政府）的历史一样长。按照马克思主义的观点，公共行政是“国家的组织活动”；国家或政府除了阶级统治职能外，另一个基本职能是公共事务管理或社会管理，既创造维护正常的社会生产和生活所必须的条件。在古代社会（农业社会）中，由于生产力水平低，经济不发达，社会公共事务的内容少、范围小，国家或政府组织的规模也就相对较小，结构简单，政府行政管理的目标也比较单一。在这种社会中，君主专制体制是最普遍的政府管
30、理体制。为此，公共行政远没有达到职业化、专业化的程度。到了近代，随着由农业社会向工业社会的过渡以及资本主义的产生和成长，生产力迅速发展，社会规模日益扩大，社会分工细化，社会公共事务也日益增多，政府的管理任务也越来越重。随着近代各主要资本主义国家在“三权分立”思想的基础上，建立起立法、行政、司法三权分立的资产阶级政府体制，行政部门履行社会管理职能的相对独立的地位也由此奠定。为此，从严格的意义上讲，公共行政是近代社会民族国家出现的产物，在这种国家中，权力和责任的增长与集中，需要有专职的、稳定的和合格的公共行政人员承担，并由此带来了公共行政的职业化和专业化。从 19 世纪末 20 世纪初开始，随着自
31、由资本主义向垄断资本主义的发展，西方各主要资本主义国家相继进入了发达工业社会。由于工业经济和科学技术的发展，政府管理涉及的内容进一步增多，其管理活动已经包括经济监督、社会救济、教育发展、公用事业管理、税收调节等多个方面。随之而来的是，政府部门逐渐扩展，管理人员迅速增长。所谓的行政国家是指 19 世纪末 20 世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、行政、司法三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张；具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种现象。从
32、19 世纪末 20 世纪初至今的百余年间，随着西方各国工业化的完成，造就了适应大机器时代的公共行政模式。这一模式的主要特点是：权利集中，层级分明；法规众多，职能广泛；行政规模庞大，程序繁杂；官员照章办事，循规而行；运用相对固定的行政程序来实现既定的目标。在分工精细、任务明确、外部环境相对稳定的工业社会，这种以科层制为核心的公共行政模式还是比较适应的。但是，到了 20 世纪 70 至 80 年代，社会情况则发生了根本性的变化。首先，由于 70 年代的石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收入减少和福利开支过大等原因出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的
33、困境。其次，自第二次世界大战以来政府职能的不断扩展，政府规模的急剧扩大，使得西方各国政府机构普遍臃肿，运作僵化，效率低下。致使公众对政府的不满越来越强烈。第三，工业化的完成在带动社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、贫富差距问题、社会治安问题、失业问题、环境问题、健康问题等等。面对日益复杂的社会，传统的政府功能以已感力不从心，导致政府不可治理性的增加。第四，由于科技革命，特别是信息技术革命的影响，使得各国政府迫切需要建立一种灵活、高效，具有应变能力和创新能力的政府管理新模式，以增强国家的竞争力。总之，时代的变迁呼唤着新的公共事务管理模式，对传统公共行政模式的改革以
34、势所必然。为此，从 20 世纪 80 年代开始，首先在英美等国，然后是在全球掀起了一场深刻而广泛的公共行政改革浪潮。在西方，这场行政改革运动被看作是一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理”运动，是公共行政向公共管理转型的开始。总的来说，从 20 世纪 80 年代开始的这场全球性的行政改革运动主要是要解决三个方面的问题：第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求使政府“管得少一些，但要管得好一些”；第二，尽可能地实现社会自制，鼓励社会自身的公共管理，也就是利用市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身的财力不足；第三，改革政府部门内部的管理体制，尽可能地在一些部门
35、中引起竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。虽然不同的国家在改革中选择的路径和采取的措施有所不同，但共同的方面都表现为精简机构、削减政府职能、放宽规制、压缩管理、政府业务合同出租、政府服务以市场为导向、打破政府垄断和公共服务社区化等措施的运用。这些措施在实践中的运用已经取得了很大的成功，但最为根本的是，这场全球性的行政改革运动反映了公共管理发展的未来趋势，那就是政府的公共政策化和公共管理的社会化。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。也就是说，政府能够成为专门的公共政策制定和监督执行的部门，是以把公共管理职能转移
36、给政府以外的社会性公共管理组织去承担为前提的。原先那种政府与社会的直接联系和两极互动转化为通过政府以外的公共组织的中介而联系在一起，政府与社会之间的互动关系在政府以外公共组织的缓冲作用下运行。但是，政府以外的公共组织虽然担负的是政府所承担的公共管理职能，却不是政府的组成部分，而且也不是政府机构的延伸，它在本质上属于社会的范畴，它取代了一些政府部门而承担起公共管理的职能，这也意味着社会自身实现了自我管理。公共管理的社会化所意味着的是政府的非管理化。因为，当政府的公共管理职能转让给社会之后，政府的基本职能就在于公共政策的制定和监督执行。尽管这一点还只是公共行政发展的一个新的趋势，却预示着人类公共管
37、理模式的变革，是政府职能定位的根本性改变。（有关内容可阅读本章后的“进一步学习材料”20 世纪 80 年代以来的全球行政改革综述）从历史的角度看，公共管理是在公共行政的基础上提出并发展起来的，在不同的历史时期公共管理（公共行政）的发展表现出不同的特点，20 世纪 80年代开始的全球性的行政改革运动即“新公共管理”运动，是公共行政向公共管理转型的开始，公共管理发展的趋势是政府管理的公共政策化和公共管理的社会化。三、公共管理学的形成与发展公共管理学作为一门新兴学科，是在公共行政学的基础上，融会了现代经济学、政治学、政策科学、组织行为学和管理学的相关理论而形成和发展起来的。因此当我们回顾公共管理学的
38、演变历程时，就离不开对与它有着不解之缘的公共行政学的发展及其他学科理论的追溯。关于公共行政学的产生和发展过程及其在不同历史时期表现出的特点，在文字教材中有比较详尽的叙述，因时间的关系这里就不再陈述了。在此次课里，主要着重谈一谈在 20 世纪 80 年代的“新公共管理 ”运动伴随下，公共管理学是如何得到迅速发展的。从 20 世纪 70 年代开始，西方各国在社会发展和政府管理中遇到了前所未有的严峻挑战。由于第二次世界大战后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会经济生活实行了全面的干预，导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现；政府管理也危机四伏，政府财政紧张、机构臃肿、效
39、率低下、政策失效乃至政府失灵。而以往的公共行政理论对于这些问题均无法给予很好的解答。正是在这样的时代背景下，一种以解决政府和其他公共组织对公共事务的管理为核心，融合了多种学科相关知识和方法，试图对政府的职能及其与市场、社会关系重新定位的公共管理理论“（新）公共管理学”，在 80 年代的英美应运而生，并迅速扩展到西方各国，成为近年来西方规模空前的公共行政改革运动（即“新公共管理”运动）的重要指导思想。公共管理学以公共管理的问题为核心，融合了来自各个相关学科的知识，突破了传统公共行政学的学科界限，把当代经济学、组织行为学、管理学、政策分析、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理的研究之
40、中。例如，它从现代经济学中特别是新自由主义经济学中汲取营养，将经济人假说、市场竞争、成本效益分析、交易成本等理论当作自己的理论、方法的组成部分；它直接运用了当代工商管理学的新成就，将绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇用制、绩效工资等工商管理的理论、方法和技术应用于公共管理的理论和实践之中；它把政策科学或政策分析对于公共决策系统及其过程的研究成果以及政策分析的方法和技术融合于公共管理理论之中。由此，公共管理学使自己具有了跨学科或交叉学科的特性。公共管理学涉及了以往公共行政学所未涉及的许多领域和主题，如公共物品（公共财产）、外部性（外部经济）、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选
41、择、政府失败、自给型公共组织、多元组织等，并对以往公共行政学所涉及的主题也做出了新的诠释（如对效益概念的重新界定）。公共管理学还在研究方法上较多地借鉴了经济学的理论和方法来探讨公共管理或政府管理问题，因此，公共管理学往往被人们称作以经济学为基础的新行政管理理论或被称为“市场导向的公共行政学”，以区别与以政治学为基础的公共行政学。公共管理学的研究主力是一批被称为“政府的经济”或“新政治经济学”的学者们，他们当中最有影响和成就的学派是公共选择学派。按照其代表人物布坎南等人的观点，公共选择是用经济学的途径（经济人假设、方法论个人主义、交换范式等）来研究传统的政治学和行政学的主题尤其是政府决策问题而形
42、成的一种新理论。公共管理学提供了一种当代公共管理的新模式。它为公共管理实践尤其是如何处理政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，提供了一整套不同与传统公共行政学的新思路。这可以概括为：（1）公共管理和公共服务的社会化。对于以往的公共行政来说，政府垄断了社会管理和公共服务的一切基本方面，新公共管理学则倡导尽可能的把那些社会自己有能力承担的社会管理和公共服务活动交给社会，让社会实现自我管理。（2）把竞争机制引入到政府中来，实现政府与社会之间以及政府内部的公共管理（服务）竞争。如果说在一百多年的公共行政科学化和技术化的努力中，一直希望以加强政府运行的技术含量来提高公共行政的效率的话，那么恰恰是政府
43、在公共管理和服务等这些公共物品的供给方面的垄断，造成了效率低下。（3）对政府的公共物品供给实行成本效益核算，以防止过去那种政府公共管理（服务）垄断条件下的预算最大化和政府规模恶性膨胀的趋势出现，要求把政府预算与政府工作的绩效联系起来，对政府进行效能监督。（4）倡导在公共管理和服务中选择顾客导向的价值理念，即在公共行政中引入企业家精神。政府不再是高高在上“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是为政府提供税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。80 年代以后西方各国政府改革的市场
44、化和社会化取向，在相当程度上体现了公共管理学理论的基本精神。公共管理学者提倡的公共管理尤其是政府管理，以实际问题为核心，拓展了行政学的研究范围和主题，融合经济学、管理学、政策分析、政治学等领域的知识，形成更广泛综合的知识框架，并形成新的管理方式，对我国的行政学研究以及政府管理实践是有借鉴、启发意义的。然而，由于世界各国的公共行政改革运动依然还在行进之中，新公共管理的思想探索也在进行之中，所以，严格地讲，公共管理学还是一种尚在发展中的学科，迄今为止，它并未形成统一的、成熟的理论体系及范式，它的许多主张和见解也引发了理论及实践上的诸多问题，为此，公共管理学运动受到了来自各方面的批评和指责，公共管理
45、学理论及范式的成熟仍有相当长的路要走。四、公共管理学的研究对象、内容和学科特性任何一门学科都是把客观世界的某一类事物、现象或活动过程作为自己的研究对象，并通过这类事物或现象及活动过程的本质特性或规律性的探讨，进而形成了该学科的概念、范畴、定理、原理和方法的理论体系，由此使一门独立的学科建立起来并得进一步的发展。公共管理是对社会公共事务的管理，它作为一种客观的、独特的社会现象及活动过程，自然也就构成了公共管理学的研究对象，因此，公共管理学就是一门研究公共管理活动规律的学科。具体地讲，它要研究作为公共事务管理主体的公共组织，研究政府组织和非政府公共组织的结构、功能及其与环境的关系；研究公共管理的活
46、动过程及其环节（包括决策、计划、组织、沟通、协调、控制、评估等）；研究公共组织如何维护、增进与分配公共利益以及有效地向民众提供公共产品和公共服务。从对公共管理学的研究对象的描述中不难看出，公共管理学研究的是公共管理组织及其管理过程，因此，与公共管理组织和公共管理过程有关的内容都属于公共管理学研究的范畴。为此，公共管理学的研究内容主要包括：（1）公共管理及公共管理学的相关概念与体系； （2）公共管理的组织系统：公共组织的类型、特征、结构和体制；（3）公共管理的基本职能：程序性职能（决策、计划、组织、协调与控制）与任务性职能（政治、经济和社会职能）；（4）公共管理的运作过程：政策的制定、执行和监督
47、；（5）公共管理的战略；（6）公共管理的资源管理：公共部门人力资源管理、公共财政管理、信息资源管理；（7）公共管理的绩效评估；（8）公共管理的规范：责任与伦理；（9）公共管理的改革与发展。公共管理学具有交叉学科的特性，是一门学术性与应用性相统一、公共性与管理性相统一和正在发展中的学科。 公共管理学基本研究方法有定性和定量研究方法、系统分析法、比较研究法、案例分析法等。五、学习公共管理学的基本要求在公共管理学的学习过程中，希望大家有严谨的治学精神和勤勉的学习行为，并能够广泛涉猎相关学科的知识，不断拓宽自己的分析视野，增进自己对现实社会问题和相关理论的深刻理解和认识。具体说来，学习公共管理学希望大
48、家做到以下几点：第一，学习中坚持以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，树立坚定的社会主义信念，正确把握当今世界的发展态势，敏锐观察现实生活中的公共问题，提高政治方面的鉴别能力，以辩证唯物主义的认识论和方法论为分析工具，努力做到在各种各样的管理理论面前保持清醒头脑，辨别真伪，取其精华，去其糟粕，克服西方国家公共管理理论和经验的局限性。第二，学习中要发扬理论联系实际的学风，坚持具体问题具体分析的态度。公共管理本身与社会具体实践有着密不可分的联系，离开了现实情况的理论学习和研究只能是无源之水、无本之木。我们既要学习各种理论，集百家之长，又要密切关注社会现实的发展动态，努力寻找适合现实情况、解决现
49、实问题的治理之道。在不断进行对照比较、分析研究的基础上，逐渐把理论知识转化为实际能力。第三，学习中坚持循序渐进的做法。可先对文字教材进行粗读，浏览全书，找出重点章节，对教材有一个整体轮廓上的认识和了解，然后再根据有关的学习提示对全书进行细读，找出重点、难点，准确理解定义、定理的各层含义，努力发现教材内容的阐述要点，认真思考不同类型问题的解题方法，以达到学以致用的目的。第四，学习中坚持自学为主的学习态度。充分利用现有的学习条件和学习经验，注意把握教材各章节之间的逻辑结构，以及基本概念、基本理论的区别与联系，以便在头脑中形成有效的知识框架，从而最大限度地发挥自己的潜能，达到本课程的学习目的和要求。至于在学习方法要注意的问题可参见本章的学习提示。第二章 公共管理的主体及其行为特征一、本章学习的主要知识点1. 公共管理的主体2. 政府的职能演变3. 市场经济国家中政府的基本职能4. 转型期我国政府职能的转换5. 政府失效理论及启示6. 非政府公共组织的含义和类型7. 非政府公共组织的基本特征8. 非政府公共组织的作用9. 转型期我国公共管理者的角色转换二、重点提示1.本章主要阐述公共管理主体的行为特点，因此要清楚公共管理主体的含义。公共管理的主体是指行使公共权力，进行公共事
