1、学习十七大报告：谈社会民生问题丁元竹国家发展和改革委员会宏观经济研究院 研究员今天非常高兴能有这样一个机会，就学习十七大报告谈一些自己的想法。党的十七大报告从全面的阐述了我国新时期经济、社会发展的思想、战略，其中社会民生或者是以民生为重点的社会建设是这次报告的特色之一。我今天想就以民生为重点的社会建设或者我们叫做社会民生问题跟在座的各位一起交流，来谈一下自己的体会。主要想从三个方面来看，一个是谈民生社会建设的问题是怎么来的；第二是谈一下十七大报告中提到民生为重点的社会建设的主要问题，它的意义，我们的对策；最后想谈一谈推动社会建设的主要措施。1、民生、社会建设问题的由来胡锦涛同志在十七大报告指出
2、，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。这句话就明确的指出，我们的民生问题，社会建设问题实际上是要在经济发展的基础上，也就是充分的体现了科学发展观，科学发展观的第一要义是发展，在发展的基础上来解决发展中的社会问题。我们最近几年一直在强调民生问题，这次党的十七大政治报告里面把民生问题放在一个非常重要的位置，在报告的第八部分建设以民生为重点的社会建设进行了全面的阐述。民生问题是不是就是这次提出来的呢？其实不是，我们党在历史上一贯的
3、强调民生问题。比如说改革开放以来，我们提出由温饱到小康的现代化建设。由温饱到小康实际上讲的也是民生，由小康到全面建设小康讲的还是民生问题。所以民生问题不是十七大提出来，但是十七大全面的阐述了以民生为重点的社会建设，这是十七大的特点。这个特点可以从两个方面来看：一个方面它充分的体现了它的新的历史时期的新的特点，我们在这个历史时期强调的民生已经不像传统上讲的由温饱到小康，由小康到全面建设小康，仅仅解决一个生计问题。这次讲的以民生为重点的社会建设包括教育、卫生、就业、社会保障、社会安全、收入分配六个重点， 所以它是系统的把民生问题做了全面的阐述，而且作为社会建设的重要内容，这是十七大政治报告里面讲民
4、生一个特色。第二个特色，大家都知道 2005 年 2 月 19 日，胡锦涛同志在中共中央党校省部级领导干部构建社会主义和谐社会研讨班上，提出了中国社会主义事业的三位一体格局，也就是经济建设、政治建设、 文化建设的三位一体格局应当转向由经济建设、政治建设、文化建设和社会建设四位一体的现代化格局。所以 2005 年在中央党校胡锦涛同志讲到由三位一体到四位一体，把社会建设作为四位一体的社会建设，社会主义事业的总体布局。那么他实际上就是说，他当时说“随着我国经济社会的不断发展，中国特色社会主义事业的总体布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化
5、建设、社会建设四位一体”，这是 2005 年。在这次讲话之后，正好也是制定“十一五”规划的一个时期，“十一五”规划明确的提出从现实着手，特别是从“十一五”时期人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手。 就把这些问题跟人民群众的生活中最关心、最直接、最现实的利益问题结合起来，而且特别是关注公共服务的价格上涨，对人民群众生活的影响。2006 年 10 月中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定把进一步落实社会建设任务具体化。就是说胡锦涛同志在中央党校提出来由三位一体到四位一体的社会主义事业的格局，这是 2005 年。2006年 10 月党的十六届五中全会进一步把社会建设的任务具体化，
6、要求各级党委“加强对社会建设重大问题的调查研究，提高政策措施的针对性和有效性，解决好本地区本部门影响社会和谐的突出问题和矛盾。”正是基于2005 年中央党校讲话，2006 年十六届五中全会的决定，把社会建设针对各地的实践具体化为现实的问题。这些现实的问题也就是我刚才提到的教育问题、卫生问题，具体的说就是包括义务教育在内的教育体系的建设，包括公共卫生和基本医疗在内的卫生建设，社会保障体系，就业服务和扩大就业，收入分配体制的改革，社会管理等等，把它明确为社会建设的这些内容。我刚才讲了，在这个时期我们提出民生问题一方面是把社会主义事业的总体布局由三位一体到四位一体，四位一体格局里面的社会建设又把它具
7、体为六个重大的问题。这六个重大的问题已经不同于传统意义上的仅仅的生计问题，它实际上包括了解决生计问题在内的基本公共服务问题、教育问题、卫生问题、社会保障问题，特别是最低的社会保障制度，社会管理、收入分配里面最低生活保障，这些是基本的公共服务。所以我们说这是党的十七大提出来基本以民生为重点的社会建设的一个特色，一个特点。在这样一个历史条件下提出以民生为重点的社会建设，当然也有它的背景。我一开始讲了科学发展观强调的是发展是第一要义，原则是以人为本，目标是全面协调可持续发展，手段是统筹协调。第一要义就是发展，从这张表我们可以看到从 1978 年到 2006 年中国 GDP 总量在不断的增加，到 20
8、06 年已经超过 20 万亿，就是说我们在这样一个基础上，在经济有了快速发展的基础上，提出以民生为重点的社会建设，也是基于科学发展观提出来的。这是我讲的第一个问题，就是为什么在这样一个历史条件下，党的十七大提出来以民生为重点的社会建设，强调社会民生问题，以及社会民生问题在十七大中所体现的特色。2、以民生为重点的社会建设的主要问题党的十七的报告明确的指出，根据我国当前的特点，以民生为重点的社会建设要优先发展教育，建设人力资源强国，要积极的推进公共卫生和基本医疗体制的建立，建立健全社会保障体制，改革收入分配制度，进行扩大就业，提供就业服务，以及加强社会管理，这样六个方面。这六个方面就是新的历史时期
9、社会建设的重点。2.1 优先发展教育，建立人力资源强国当前就我国经济社会发展来说面临着严峻的就业压力，从总体上我国人才总量相对不足，结构不够合理，创新能力亟待提高，人才队伍现状同新形势、新任务的要求还不相适应，特别是随着我们国家的产业升级，以及进入全球化，在全球背景下进行的各种竞争。在这样大的背景下，我们国家一方面面临着大量的人口就业，面临巨大的就业压力；另一方面面临人才结构的总量不足。应该说从改革开放以来我们国家的教育有了很大的发展。这张表是从 1982 年到 2005 年十五岁以上人口平均受教育的年限，这个指标是一个国际指标。它是在 1999 年联合国千年发展宣言，我们国家也参加了联合国千
10、年发展宣言的签署，当时总书记国家主席江泽民同志参加联合国的这次会议，承诺中国也要执行联合国的千年宣言。根据千年宣言所确定的，全世界在 2015 年的发展目标，特别是扶贫的发展目标，这个发展目标包括八个方面，其中包括教育、卫生、环境等等。在教育的指标里面，联合国提出了一个 15 岁以上人口平均受教育年限，用这个指标来反映一个国家的教育程度和劳动力的素质。我们国家因为承诺联合国的千年目标，而且我们国家也通过政府间的协议跟联合国签订协议，中国将把联合国的千年目标纳入到国家的小康建设的指标体系和实施中去。所以我们在这里用了一个 15 岁以上人口平均受教育的年限。通过这个表大家看到 1982-2005
11、年我们国家 15 岁以上的人口平均受教育的年限还是有了很大的提高的，从 1982 年的 5.33 到 2005 年的 8.5。总体上，改革开放以来我国的教育有了很大的发展。与历史比，我们有了很大的发展，但是与当前我国经济社会发展的形式要求和国际市场以及产业升级全球化的要求，我们还有很多的问题。到目前为止，我国各类人才资源的总量为6000 多万人，其中专业技术人才仅占全部从业人口的 5.5%，只相当于发达国家的 14。我国 15 岁及以上受过高等教育的人口比例仅相当于 1970 年前的世界平均水平，比发展中国家平均水平滞后 10 年，比发达国家平均水平滞后约 50 年左右。纵向比我们的教育有很大
12、的发展，横向比我们的教育还有很大的差距。所以，党的十七大报告提出来要加强推动教育的发展，提高人力资源的素质和人力资源的水平。我们国家当前教育存在的主要问题在哪里呢？问题很多，有教育理念方面的问题，有投入结构上的问题，有地区之间的差别问题，有体制上的问题等等。比如以体制为例，个人的支出在相当长的时期内不断的上升，财政性的支出就是说应该由政府负担的支出在下降，所以引起了一系列的社会问题，引起社会的不满。为什么最近几年大家把教育问题、上学难问题作为人民群众最直接、最关心、最需要解决的问题跟这个有关系。通过这张表大家可以看到 1990 年-2004 年，财政性的教育经费支出占总投入的比重是在逐年下降的
13、。逐年下降的结果就是政府财政支出在教育经费中承担的责任越来越小，个人承担的是越来越大。这个表是 2002 年我国教育经费的支出结构，2002 年居民支出费用占教育总费用的 62.7%，就是这个饼的黄色代表的 62.7%，政府支出占 33.6%，社会支出占 3.7%，所以个人占一个大头。特别是我们在基本教育和义务教育领域中，政府的投入过低，引起一系列的社会上的反映，以及社会的不满。所以我们的政府有关部门，我们的媒体把教育问题、上学难问题作为一个人民群众最关心、最迫切需要解决的问题，一个突出问题。教育问题不仅表现在教育经费结构不合理，另一方面就是，换句话说由于教育经费支出的不合理，当然还有体制问题
14、。中国义务教育的普及率在城镇和农村都已很高，差距不是很大。但是如果进一步分析的话，会发现城乡义务教育的主要差距是办学质量，具体反映在城乡义务教育经费投入、办学条件、教师水平三个方面的差距。也就是说尽管义务教育都基本普及了，从这一点上城乡差别不大，但是如果进一步分析经费投入，城乡之间的义务教育的经费投入，城乡之间的校舍的质量、教师质量、学校的设备质量，我们就发现存在巨大的差别。这个表是 2004 年我们国家东部、中部、西部小学、初中的生均校舍建设面积，通过这个表大家可以看到小学的东、中、西，初中的东、中、西，东部、中部、西部在校舍建筑面积上还是有很大的差别的，呈现一个阶梯分布。就是东部的校舍面积
15、大于中部，中部的大于西部，初中也是这样的。我们最近在做基本公共服务均等化，看到一个衡量的标准，比较合理的衡量标准不应该是货币标准，应当是实物标准。实物标准就包括实施、设备、人员配置。这里我们实际上用的是设施标准，大家可以看有地区差别的。从设备差别我们也可以看到东、中、西部小学、初中生均教学仪器设备在投入上也是有差别的，也呈现一个东部高于中部，中部高于西部这样的一个情况。从师资的水平来看，2005 年中国东部、中部、西部教师的水平是有很大的差距的。从这个表大家也可以看到，小学的专科以上学历的小学高级教师所占的比例，本科以及以上学历等等，我们也可以看到东、中、西在这个方面也有很大的差别。所以从教育
16、本身它一方面表现在财政结构知识不合理，个人承担负担的太重；另一个方面表现在地区之间的，特别是城乡之间的差别，包括地区之间的差别。那么这种问题必须解决，不解决的话一方面不符合党的十七大或者是党的十六大以来，我们党一直提出的要构建和谐社会促进社会公平的这样一个基本的原则，也不符合以人为本的科学发展观；另一个方面从国家总体发展来看，它会影响到国家人力资源的质量和人力资源的水平，影响国家在整个国际的竞争力。这就是为什么党的十七大报告里面在社会建设的第一点把教育问题叫学有所教，正是基于这样的一个挑战，基于这样一个问题。这是我讲的第二点的第一个问题，就是关于教育的问题。2.2 建立基本医疗卫生制度基本医疗
17、卫生制度，这个基本是什么意思？基本实际上就是针对一些我们讲的包括公共卫生，这是一个国家应该承担的基本公共服务。一些常见病所应该得到的基本的治疗要建立基本医疗卫生制度，换句话说就是公共卫生和基本医疗这样的一个体制。这个体制包括财政的支持体制和设备、设施的分布体系。目前来看我国公共医疗卫生资源配置仍呈现明显的城市偏向。城乡居民实行不同的基本医疗保障模式和运行机制：城镇居民参加基本医疗保险，由用人单位和个人共同缴费， 实行社会统筹和个人账户相结合的管理模式；农民参加新型农村合作医疗，以家庭为单位，由个人、集体和国家三方出资（个人、家庭三方出的是什么资呢？实际上出的是保险这一块），属自愿行为。尽管现在
18、全国各地都在推进新农合，新型农村合作医疗制度，但是这个制度的建设目前还依然有很多的问题需要在实践中进一步解决。比如说以家庭为单位，由个人、集体和国家三方出资，出的仅仅是保险，就是个人十块钱，集体十块钱，国家二十块钱这样的一个保险，在这个保险中实行统筹。在实施过程中目前看来也出现一些问题，比如出现大病统筹的时候，发达的地区可以解决，像我们国家的浙江，完全有这个能力通过政府也好，通过社会的捐助也好，可以解决大病统筹中的弱势群体，低收入群体的问题。比如说看一场大病，实行这种统筹是可以统筹交一半，花一万交五千，那五千由个人来承担。一般的家庭可以承担，但是低收入家庭，贫困家庭承担不了，目前在制度上谁来解
19、决这个问题？在发达地区能够解决，政府通过民政的方式或者是通过基金的方式，或者是社会通过慈善捐助的方式可以解决。像我们国家的浙江就可以解决这个问题，那么其他地区我们在调研的过程中发现解决不了。所以换句话说从保障模式和运行机制上来看，我们国家的城市医疗保障模式和农村的医疗保障模式实际上是两张皮，体制上是不衔接的。另外从国际经验来看，我们国家的卫生保健支出和教育支出面临着同样的问题，就是说私人支出占的比例过大，公共支出占的比例太小。这个表大家可以看出中国卫生保健支出的结构国际比较，一般的高收入国家公共支出占到 59%，接近 60%，私人支出占到 41%；在一些西方的福利国家像西欧占到 80-90%，
20、美国公共支出占的比重比较低，也占到 50-60%。；中低收入国家公共支出占到 45%，私人支出占到 52%。我们国家是私人支出占到64%，公共支出占到 36%。这就是为什么我们说现在看病难，看病贵了，就是个人支出的比例太大了。如果进行国际比较的话，我们国家的基本医疗和公共卫生里面面临的一个基本的问题就是支出结构不合理。不合理不仅从国际比较上看出来我们个人支出太大，另外从医疗本身的特点也不能有个人支出太高，为什么呢？因为卫生领域有一个信息不对称问题。如果对公共卫生和基本医疗实行市场化，那么对于看病的医生来说，他的目的不是为了治病而是为了盈利，首先他想到的是怎么尽可能的让病人使用更好的药，使用最贵
21、的药品。病人对自己的病情并不了解，因为他和医生之间存在一个信息不对称，他对药物也不了解，在这种情况下就会出现一个不公平。所以很多国家为什么把公共支出占的比重很高，就是避免公共卫生领域出现不合理的现象，不公平的现象，信息不对称的现象。所以这次党的十七大报告里面提出关于对医药体制的建设，其中就包括这个，就是这些内容。这个表大家可以看我国政府卫生支出和私人支出的比重，这个蓝的是私人支出，红的是政府的卫生支出， 比重一直是很低的。尽管这两年我们提出来看病难问题，民生问题，略微有一点点的增加就是政府卫生体系，但是目前从总体上来看还是比较低的。如果从城乡来看，1990-2005 年城乡人均卫生费的支出也是
22、有很大的差别的，1990 年城市人均卫生费用不到200 人民币，到 2004 年达到 1200 人民币，全国的平均水平不是很高，主要是农村低，而且农村的人均卫生费用从 2003 年以后基本上就处在一个平稳的阶段，也比较低。通过这个表我们也可以看出来，城乡卫生费用的支出也有很大的差别。所以我们讲城乡差别、地区差别不仅表现在收入上，也表现在卫生支出，卫生费用上。这是 2005 年中国东、中、西部人均财政卫生经费，地区之间也有差别，中部地区在人均财政预算支出、人均财政结算支出都低于东部和西部，我想西部应该有一个转移支付因素在里面。这个表总体上我们也可以看到卫生费用也存在着地区性的差别。这个表是 20
23、06 年东、中、西部每千人卫生专业技术人员配置情况，大家也可以看东、中、西在医疗资源的配置上也有明显的差别，呈地区性的差别。所以，我们的医疗问题既有个人支出过高的问题，也有地区性的差别问题，它跟十七大提出来的基本公共服务均等化的目标是有矛盾的。从党的十六届五中全会、十六届六中全会到党的十七大都提出来基本公共服务均等化，我理解的基本公共服务均等化就是说在中国境内的中国公民应该不分城乡，不分地区，不分户籍的，对一些基本的政府规定的基本公共服务能够享受这些基本的公共服务，包括基本教育、基本卫生、最低社会保障、最低收入补贴或者是叫最低生活保障等等，我理解的基本的公共服务均等化应该是这样的一个概念。目前
24、我们国家卫生资源的配置显然跟基本公共服务均等化这个目标，这个原则还是有差距的。所以，十七大提出来要扩大基本医疗保险覆盖范围，健全多层次的医疗保障体系。完善和落实工伤保险政策和标准，推进各类用人单位依法参加工伤保险。鼓励有条件的企业建立补充保险。建立健全生育保险制度。认真解决进城务工人员社会保障问题。规范社会保险基金征缴和监管。加强社会保障服务管理能力建设。这次十七大报告在民生问题有一个突出的特点，一个鲜明的特点，就是把外来务工人员也好，叫流动人口也好，把他们的权利问题，他们享受基本公共服务的机会问题写进了报告，在报告中做了充分的体现，这个也充分的体现了在新的历史时期民生问题是一个汇集全民的问题
25、，不单是城市的问题，也不单是一少部分人的问题，是大多数人的问题。这是我讲的第二个以民生为重点的主要问题的第二个问题，也就是公共卫生和基本医疗。2.3 促进以创业带动就业这是十七大一个新的提法，就是以创业来带动就业。我们国家就业问题是一个非常突出的问题，面临着各方面的压力，一方面劳动力在不断的供给，一方面还面临着从体制改革中排挤出来的一部分人， 还有另外一个方面我们有大量的农村外来人口。因为我们国家处在一个工业化的快速增长发展时期，城市化也在不断的提高，在这样一个背景下，就业压力非常大，差不多每年农村转移的劳动力在 1200 万，另外城市新增的劳动力在800 万左右，还有大量的由于体制改革、体制
26、转轨、产业升级排挤出来一部分劳动力，这个有几百万，加起来我们每年有 2000 多万到 3000 万的劳动力供给。但是，从最近几年我们国家经济发展，每年按 GDP 增长和就业弹性系数来算，每年能够创造的劳动力也就在 1000 万左右，今年到三季度创造了 900 多万个就业岗位，到年底也就是 1000 万多，但是也不会多到哪里去，也就是我们劳动力的供给和需求之间有一个巨大的缺口。这张表是我们做的一个预测，反映了 2005 年-2010 年我们国家经济按不同的条件 GDP 增长速度在 9、8、7，就业弹性系数在 0.12、0.14、0.16情况下，失业率还是比较高的。所以这次党的十七大提出来以创业带
27、动就业，一方面要扩大就业，把扩大就业摆在社会发展的突出位置，实行积极的就业政策；另一方面就鼓励社会成员去创业，采取各种形势，各种方式来实现就业，这样来努力控制失业规模。这张表反映的是 1990 年-2006 年我国登记失业率，大家知道登记失业率不能真实的反映我们国家的失业状况，因为登记失业率有很多的信息不能在这个里面体现。尽管登记失业率不是一个能够真实的全面的反映我国登记失业状况的指标，但是从 1990 年-2006 年登记失业率的变化来看，我国的失业压力还是在不断的增加的，从 2003 年以后有所下降，但是还是在0.4%以上。我们国家就业很大的压力就是农村迁移人口或者是叫外来务工人员进城就业
28、问题，这个表是我们做的一个预测，就是说从 2005 年-2020 年我国农村劳动力的就业到城里转移的一个总的趋势，因为我们现在基本的计算大约是城市化程度每提高一个百分点能够有 1200 万农村劳动力进入城市。今天早上我看国家计生委的一个文件，它讲到我们目前已经转移到城镇的人口，外来人口大约应该是 1400 万，到 2020 年总体上按目前这个城市化的水平来预测大约要转移 3 个亿。这 3 个亿进入城市是要找工作的，是要就业的，因为从过去的实践来看，农民在城市留得住留不住，关键是看有没有就业，关键是看有没有发展机会。我们曾经进行过多次的实验和示范，比如说小城镇建设中，最早曾经试图让这些农民迁到小
29、城镇来，给他城镇户口，很多人拿到城镇户口但是发现小城镇本身没有发展机会，本身没有就业，宁可回到农村去，为什么呢？他在农村可以种地，可以有收入，在城里没有这个收入。同样我们在对一些类似的地区，比如长江、淮河的蓄洪区，为了解决蓄洪区农民的转移问题，政府也采取了措施叫建制移民，就是在离开蓄洪区的地方建了一些镇，让农民转移出来目的是为了蓄洪。但是在实践过程中发现尽管我们采取了这样的一些方法，给他盖了房子，不行，他还要回到蓄洪区去种地，必须要解决他的粮食问题，这个道理很简单。同样我们目前有 1 亿 4000 万，到 2020 年我们国家将有三个亿的人口从农村转移到城市，转移到城市就要给他解决就业岗位问题
30、，这是一个巨大的压力。所以这次党的十七大报告专门就农民工的就业，不仅是就业，就业是民生之本，也是农民工的生存之本，就业实际上还有一个问题，我刚才讲到的像基本的教育、基本的卫生、基本的医疗，在十七大报告里面也专门讲到了，也要解决这些问题，这也是基本公共服务均等化的一个基本原则和目标。所以就这部分人来说对整个城市发展压力非常大，这是我想讲的就业问题。当然就业问题除了政府要创造就业岗位以外，政府通过发展经济创造就业岗位以外，十七大报告也强调要创造条件，推动创意，包括个人创办各种中小企业等等的，这个在国外是很普遍的。比如美国、加拿大，为了解决扩大就业问题，解决就业问题，政府进行一些小额的资助，帮助这些
31、失去工作的或者是进入劳动力市场的年轻劳动力去创业，建立自己的小公司，建立自己的机构。在建立的过程中不仅自己可以就业，另一方面也可以给别人创造就业机会。所以创业是十七大在解决民生问题上提出的一个新的提法。2.4 加快覆盖城乡居民的社会保障体系建设社会保障是基本的民生问题，就是说社会保障应该说是民生的安全网，因为在发展过程中每个人，每一个劳动者，第一会有生老病死，生需要基本的生育保险，老应该有养老保险，死还要有其他的丧葬支出。社会保障应该是一个民生的安全网，人在生出来以后到死之前有一个就业，就业还有一个就业保障。所以有人讲社会保障是民生的安全网，就是通过社会保障也是构建社会主义和谐社会的基础性的工
32、程。应该说改革开放以来全国初步建立了适应社会主义市场经济要求的社会保障体系的框架，我讲是一个框架，还不完全建立起来，因为我刚才已经讲了，第一我们的社会保障体系存在着地区差别、城乡差别，存在着不同的体制设计和制度模式。这些需要在实践中，在发展中不断的去改革，去完善，不断的接轨。刚开始我讲了医疗保险里面有城市医疗保险和农村医疗保险，他们的标准也不一样，资金来源也不一样，个人责任也不一样。按照中央提出来的基本公共服务均等化的原则，最基本的医疗保障应该在资金的来源上、水平上、标准上应该是一样的，目前我们达不到。9 月份我在淮河地区做调研，看到一个问题，很多农村在新农合的过程中都建立了自己的乡村医疗室，
33、这些乡村医疗室也有注射甚至都有病房，如果我们看一下它的基本设施包括病床跟城里的差别是很大的，甚至我们一开始都没有看出来这就是一个医疗室。为什么？因为他没有白布，用的都是行军床，上面用的是军队用的绿色的床垫，房屋的整个消毒设施标准也不是很高。这些最基本的医疗条件如果按照十七大提出来的基本公共服务均等化，基本的医疗条件在标准说应该是一样的。我们适应社会主义市场经济的基本要求，建立一个社会的基本框架，就是一个基本的框架，因为在具体到标准上，资源来源上确实有很大的差别。虽然我们社会保障的覆盖范围在不断的扩大，由过去的城市拓展到农村，筹资的渠道也不断的在拓展，由过去的单一的政府到个人，到企业都在支付，但
34、是还存在很多的问题，标准低，不同的地方的标准不一样，城乡差别不一样。特别是在当前，城乡二元社会保障体制的弊端在改革实践中也逐渐的暴露出来，问题也非常的突出。这个表是 2005 年城乡基本医疗保险的人均水平，我们可以看出北京、上海、天津、云南，当然这里面有一些因素中央政府的转移支付占的比例很高，医疗保险的人均水平的差别明显的有地区差别。这个是反映城市最低生活保障，也就是民政部门管理的最低生活保障，也是有变化的。最低生活保障，保障的人数在不断的增加，但是这里面我们有一个标准在不断提高的问题。因为生活保障也好，最低生活保障包括贫困都有一个标准，我们有时候讲，大家有时候看报纸说美国的贫困人口占美国人口
35、的 10%，我们目前的人口，贫困人口城市是 2350 万，农村 2000多万，占我们人口的不到 5%，那么这个进行国际比较有一个问题因为我们标准不一样，我们的标准是 845 还是 850，反正就是 850 左右，国家规定的这个标准。美国的标准是一个综合的指数，这个综合指数第一有一个收入标准，收入标准就是一个四口之家，年收入不低于 17000 美元，另外还有其它的标准，比如住房面积，卫生间的数量，汽车的数量等。所以这几年从这个表上也可以看到我们国家保障的人数在不断地增加，标准也在不断地提高。按照“十一五”规划和党的十七大提出的要求就要逐步的完善城市居民的最低生活保障，逐步提高生活保障标准，就是随
36、着经济的发展，不断的来提高标准的问题。这个提高标准一方面是最低生活保障的人群有这样的需求，另一个方面也体现我们让各种群体包括弱势群体、不利群体和边缘群体能够分享经济发展和社会发展的成果，换句话说让各类弱势群体分享经济发展的成果，一个基本的政策就是逐步的来提高我们的保障标准。在这个过程中要建立城乡医疗的救助制度，将城市居民最低生活保障对象、农村特困户和五保供养对象纳入到救助范围，完善城市生活无着流浪乞讨人员，特别是流浪未成年人的救助制度。最低生活保障实际上是一个国家社会保障的最基本的保障。很多国家把最基本的生活保障，最低的生活保障作为一个国家的基本公共服务，因为在这之上的其它的就业保险、医疗保险
37、还不完全都是公共物品。比如养老保险，有一块是政府出的基本保险金，企业和个人交纳的这一块就要另看了，但是最低生活保障必须是政府，由政府提供的，所以它最基本的公共服务。这个表是 2002-2006 年我国城乡养老保险的参保情况，大家从这个表可以看到两个东西，一个是城市和乡村的城乡养老保险有很大的差别，城市的参保的人数多于农村，而且在不断的、缓慢的增加，换句话说覆盖面在不断的扩大，人在不断的增加。农村的人数比较少，基本上在徘徊，就是 5000 多万人。政府在社会保障领域进一步要做的就是增加财政的社会保障投入，多渠道筹集社会保障资金（就是不仅政府要投，社会也要投，企业也要投），合理确定保障标准和方式，
38、建立健全与经济发展水平相适应的分层次、广覆盖的生活保障体系，扩大城镇基本养老保险的覆盖范围， 逐步做实个人账户，逐步提高社会统筹层次，增强统筹调剂的能力。推进机关事业单位养老保险制度改革，建立失业保险与促进就业联动机制，完善失业保险制度。从这个表看到一个问题就是我们国家农村的社会保障人数少，而且一直处在一个平缓（阶段），甚至人数有所减少，问题就是农村一直是我国社会养老保障的最薄弱的地区。民政部在 1991 年出台了县级农村社会医疗保险的基本方案，开始在全国有条件的地方推广。但是到了 1998 年，这种养老保险进入一个困境。2006 年末，全国参加农村养老保险的人数是5374 万人，全年共有 3
39、55 万人领取了养老金，领取养老保险金的人数很少。问题就在于这种农村养老保险强调的是“以个人交纳为主”，完全采取了自收自支的方式，实质上是一种商业养老保险，带有储蓄的性质，而不是社会养老保险。社会养老保险按照城市的（标准），政府应该有一个基本的养老保险基金来支持，作为账户的一部分，另外由企业来出（一部分），由个人来出（一部分）。农村完全是由个人来出，基本上是自收自支，这样一方面不利于调动积极性，另一方面农村的整个收入水平都受限制，所以这个制度没有建立起来。下一步随着财力的增加，随着政府进一步关注民生，还要进一步的推进基本公共服务的均等化，就是不分城乡差别的来享受最基本的公共服务，包括最基本的保
40、险，所以农村这一块要进一步的完善。从法律的角度中华人民共和国宪法明确规定：享受养老的权利是一个公民的基本的权利，所以我们把基本的这种养老是作为一个公民的基本权利和基本的公共服务来看的。2.5 深化收入分配体制改革胡锦涛同志在十七大报告中指出：合理的收入分配制度是社会公平的重要体现，要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配形式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。这次党的十七大的一个新的提法就是明确地提出初次分配和再分配都要处理好效益和公平的关系。因为过去有一种提法讲到初次分配讲效益，二次分配讲公平，
41、这一次十七大讲了初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，也就是说在一次分配领域，虽然人们对生产要素的占有不同，每个人的受教育的机会不一样，在这个领域还要尽可能的通过法律的手段，通过各种制度，保障在这个领域的公平，特别是要反对利用各种职权，腐败行为造成收入分配不平等。再分配领域实际上就是政府通过税收来提高社会公平的程度，所以初次分配和再分配都要处理好公平效率关系，这个是一个新的提法，新的事情。我们国家从改革开放以来，初次收入分配原则由原先的平均主义逐渐转向强调按劳分配和各生产要素共同参与分配的原则上来，形成了有个体差异性的收入分配机制。因为每一个人的身体素质、受教育的程度以及每个人本来对生产
42、要素的占有就不一样，所以在这样的一个分配机制里必然会出现不平等，不公平。政府在改革开放以来为了消除绝对平均主义的影响，为了对经济主体进行有效的激励和刺激，建立了按劳分配和按要素分配的一种分配机制，对于推动经济增长确实发挥了很重要的作用。但是这种机制也导致了我国居民收入差距的不断扩大，所以这个问题是一个根本性的问题，它涉及到对所有制的制度设计，涉及到市场机制的作用，还涉及到政策如何能够更公平，更公正，公共政策的公平和公正性等等。基尼系数是反映一个国家，一个地区或者是一个部门的收入差距的指标，国际上采用基尼系数。根据中国社会科学院经济研究所 2002 年的调查数据，2002 年中国城镇居民初次收入
43、分配的基尼系数是 0.41（已经很高了，因为它是从 0 到 1），农村的居民初次分配的基尼系数为 0.37，根据国家统计局的数据，全国的基尼系数是 0.44，在全世界是比较高的，反映我们的收入差距是比较大的。美国是 0.40 多一点点。我们的收入差距除了用基尼系数来测以外还表现在三个方面：第一，城乡居民之间的收入差距在不断的扩大。一、从 1978 年到 2003 年农村居民的人均纯收入在 1996 年之后增长就比较缓慢，反之城镇居民家庭可支配收入在不断地增加。农村居民和城镇居民的收入之间的差距在不断的扩大，这是收入分配领域里的第一个问题就是城乡差距。二、城乡差距在城镇内部农村转移人口或者是叫农
44、村外来务工人口的人均收入与城镇职工的平均工资比较也是有很大的差别的。这个图大家可以看到 1993 年-2003 年的 10 年里面，农村向城镇转移的移民的人均收入在20 世纪 90 年代差别不是很大的，到 2001 年开始这个差距开始拉开，而且逐年拉开，越拉越大。这里面就有一系列的问题，涉及到收入分配体制的问题。这个问题一方面反映了我们收入分配体制的不合理，另一方面隐含着很深层次的矛盾，如果这些问题得不到解决的话，会引起他们自身的心里的浮躁和浮动，会引起社会的不安全。第二，人们之间的社会差别明显出现。刚才大家从表中可以看出，各种利益集团的冲突在加剧。有城乡差别实际上还有地区差别。城乡差别从这个
45、表大家也可以看到，从 1990 年-2005 年我国农村人均收入相对城镇居民的比重，就是农村居民收入相对城镇居民的比重是在不断下降的，通过这个表可以进一步的看出城乡之间的差距在不断扩大，在收入分配方面。所以这些问题要处理不好就会引发一些社会的不稳定。第三，大量的用地导致失地农民的近况恶化。另外一个值得关注的问题就是在目前快速的工业化和城市化的过程中，由于城市建设制度很快，大量的用地导致失地农民的近况恶化问题，失地农民的近况已经成为一个严重的社会问题。按照征用土地质量和农民人均土地量的保守估计，目前我国有失地农民约 4000 万-6000 万，其中有一些是属于务农无地（因为他们的地被征用了）、上
46、班无岗（没有机会上班）、低保无份（就是低保也覆盖不到这些人），这样他们就成为一个特别需要关注的群体。这个表大家可以看出我国耕地被占用的情况，大量的失地农民。关于失地农民的问题，现在在大部分地区都是一个非常突出的问题，当然有的地区也处理的比较好，特别是发达地区，像经济实力、财政收入达到一定水平的，可以采取一些措施。比如最近我到浙江调研，浙江有一些市区为征地农民建立了社会保障体系，甚至为那些没有被征地但是可能被征地的农民建立了预备的社会保障体系，把他们纳入进去，这是一个很好的办法。在关注收入分配的过程中必须关注这些人，因为他们没有收入，没有岗位。收入分配除了城市、乡村之间的差别还有两个一个是地区之
47、间也有很大的差别，另外，行业之间的差别也很大。比如我们曾经算过在金融部门工作的人的工资在十年里面翻了十几倍，增长了十几倍，但是在另外一些部门，比如农林部门就增长了几倍，所以这个差别也表现在地区和行业之间。根据十七的要求，根据当前我国在收入分配体制领域面临的一系列的问题，要进一步完善收入分配体制，主要是：完善按劳分配为主体、多种分配形式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配。加快推进收入分配制度改革，规范个人收入的分配秩序，强化对分配结构的监管，努力缓解行业、地区和社会成员间的收入分配差距扩大的趋势。更加注重社会公平，要特别关注就学、就业机会和分配过程中的公平。这里在收入分配过程中，一方
48、面我们要在现有的基础上通过规范各种制度，使按劳分配、按要素分配更加合理；另一个方面要通过关注就学，关注就业来促进机会公平。因为就业问题实际上它涉及到政府能够干预的，政府能够解决的机会公平就是就业培训和就业岗位的供给。当前国家经济发展到一个新的历史阶段，包括知识经济在内的这种经济发展，要求有很好的教育。政府关注教育，对教育提供基本的公共服务，实际上就是来关注机会平等，所以刚才讲的基本公共服务均等化的实质是创造一个机会均等的机制。在很多国家把均等包括几个方面，一个是大家在福利保障意义上的均等；一个是机会均等；一个是基本公共服务的供给均等，基本公共服务的供给均等就是为了创造一个机会均等的条件，这是收
49、入分配。另外要控制和调解垄断性行业的收入（就是一些大的垄断企业和垄断行业要控制和调解他们垄断性的行业收入），建立健全个人收入申报制度（在这个方面现在还存在着很多的问题，但是要做的工作还非常多），强化个人所得税的征管，坚决取缔各种非法收入。但是总的来讲收入分配体制是一个很复杂的问题，这次党代会作为民生建设问题的六大任务之一，问题是非常清楚的，但是也比较复杂，因为收入分配体制涉及到三个问题，一个是所有制的设计的问题，第二个就是市场机制的设置问题，这都是大问题，另外还涉及到公共政策，怎么解决一个决策中的偏好问题，怎么排除各种利益，利益群体对公共政策的影响问题。这些问题是我们国家和发达国家共同面对的问题，这次党代会提出来一系列的措施会在这个领域中有一些新的探索。2.6 社会管理社会管理作为民生为重点的社会建设的第六大任务，实际上它最早是在 2005 年胡锦涛同志在中共中央党校的讲话里面提出来的。总书记在讲话里提出党委领导，政府负责，社会协同，共同参与的这样一个管理体制，六中全会又进一步阐述了社会管理要解决收入差距过大问题，社会组织的管理问题，社区建设问题，公共安全问题，社会安全问题等等。社会管理是一个很大的概念，它实际上是新的历史条件下向我们党和政府以及整个现代化建设提出的一个新问题。社会主义事业有经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体这样的格局，社会建设、社
