1、构建与 WTO 相衔接的行政法制的基本思路徐静琳在经济全球化的今天，作为规范和协调全球贸易关系的组织，WTO 无疑是推动世界多边贸易发展最具影响力的实体。中国在进入 WTO 之后，将有权享受与各成员方同等的对外贸易的待遇，包括可以无条件地享受其他成员方的最惠国待遇，还可以享受更为优惠的“普惠制”待遇，由此获得这一新的改革开放所带来的巨大利益；与此同时，中国承诺并将承担对其他成员方相应的法律义务，接受 WTO 规则体系的严格约束。WTO 所规定的多边贸易成员方的法律义务，主要是成员方政府在其国内履行的义务，即它所规范和约束的对象，主要是政府的职能活动，而非贸易商的经营活动。从这个意义上讲，中国加
2、入 WTO 首当其冲受到挑战的，是政府的行政管理制度，包括政府的职能转变、管理模式、审批制度、政务公开、政策的透明度、执法监督等等。因此，如何发展与 WTO 相衔接的行政法制体系，以规范和保障政府的行政管理制度的有序运作，使之适应 WTO 的需要，应是法学界研究的新课题。WTO 对于经济转型期中国行政法制改革所产生的冲击和影响，将是全面而深远的。WTO 建立于一系列多边贸易协议基础之上，其法律框架由组织法、货物贸易法、服务贸易法和多边贸易协定所构成，涉及的范围极为广泛，涵盖货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权、与贸易有关的投资措施等领域。它所建立的一整套有关贸易上的权利和义务的规则体系，包
3、括十大原则和已生效的 42 个协定，成为规范和约束各成员方经贸往来的法律规则，其中非歧视原则、公平贸易原则、透明度原则等，被公认为 WTO 的最基本原则。建立符合 WTO的法律框架及基本原则的行政法制体系，将是我国行政法制改革的重点。近年来，我国行政法律制度日趋健全和完善，有关行政法学研究取得了长足的进展。面临加入 WTO 的历史性契机，我国行政法制建设应当有大的改革和创新，概括起来，有以下基本应对思路。促进行政法制的立、改、废现代意义上的行政法，既要调整因行政管理而产生的“权力-服从”关系，又要调整因监督行政权而产生的监督关系，是关于行政组织权、行政管理权、行政程序和行政救济的法律规范体系。
4、改革开放以来，行政法是我国部门法中发展速度最快的领域，仅用了十多年时间建立了行政法体系的基本框架，形成了比较健全的行政立法、执法和司法体系。特别是近年来接连出台的行政程序法，体现了行政法对控权机制的强化。这些发展均是 WTO 所必需的法制基础。WTO 将成为今后一段时期内中国行政法制改革的主要外部动力。 建立世界贸易组织的马拉喀什协议第 16 条(4）明确规定:“每一成员国应保证其法律、规则和行政程序与 WTO 所附各协议中的义务保持一致。 ”它要求成员国在 WTO 法律框架下进行经贸活动，确保各自的行为与协议规定的义务相协调。如果成员方不按 WTO 规则和相关法律运作，那么非但不能与其他成员
5、平等地开展贸易往来，也不可能取得预期的经济效益，而且还会因违规受到制约甚至经济制裁，一旦发生贸易争端，更难以通过法律手段保护自己的合法权益。建立符合 WTO 的行政管理目标，是行政法制改革的基本前提。处于转型时期的现行我国政府管理职能有两个基本方面：一是肩负经济活动和公共事务的管理者身份，以维护社会秩序、社会保障、促进就业、保护环境等作为行政目标；另一方面，又担当了国有资产所有者和管理者的角色，直接参与组织市场活动和经济分配。由此，将经济职能、行政职能和社会职能集于一身，成为目标多元和职能繁杂的“全能政府” 。 WTO 的基础是自由经济和自由贸易，其遵循和体现的规则是市场经济的规则，它所反对和
6、削弱的就是政府对市场的垄断和干预。我国入世后，由于市场规则的全面运作，传统的政府管理模式必将接受挑战。因此，在改革行政管理体制的迫切需求下，政府的行政目标应重新定位，其基本职能也应作出大的调整。主要是突破政府“全面管理” 、 “包揽一切”的习惯性做法，逐步过渡到政府对社会事务、公共事务和宏观经济的调控。政府的权力应当是有限的，在市场经济体制下，今后政府的管理职能主要体现在 4个方面：社会事业、经济秩序、社会保障和社会稳定，而不是直接参与或介入市场竞争。总之，确立符合市场经济体制的政府行政目标，既是应对 WTO 的外在需要，更是建立现代行政法制的内在需要。根据 WTO 规则的要求，我国的行政法制
7、首先应做好立法调整，并充分体现新形势下行政职能转变的法律需求。我国的行政立法通常体现为两个层面：一是人大及其常委会制定的有关行政法律规范；二是行政机关制定的普遍性规范，包括行政法规和行政规章。行政管理的涉及面极为广泛，从国防、外交、治安、税收等领域，到社会保障、环境保护、工商贸易等领域，行政法可谓是“无所不在”的法。在行政立法上应对 WTO 的准备，重点是对与外经贸管理有关的法律、行政法规和规章进行清理，逐项对照、分类检查，在此基础上分析比较，找出差距，以建立与 WTO 相吻合的对外经贸法律制度。行政法制立、改、废的基本要求是，修改和废除与 WTO 规则或与政府职能范畴不相符合的法律、法规和规
8、章，建立一个统一、公正、透明的符合市场经济发展的法律体系。2000 年，外经贸部已对所有对外经贸方面的法律文件进行了分类、研究和比较，其中列出废止的有 573 件，修改 120 件，保留 364 件，重新制定 26 件。世贸组织的有关官员对中国法律修改调整的速度表示惊叹和赞赏。改革开放以来，上海的定位很明确，从建立国际经济中心的目标出发，已逐步建立起具有地方特色的法制体系，体现了以经济发展、城市建设和社会保障为重点的立法内容。1997 年，上海市政府对此前发布的所有规章进行了全面清理，保留了适合社会需要的数百件规章，对过时的、重复的和不协调的予以清除，并在此后修订了百余条符合社会发展的地方规章
9、。与此同时，为了融入世界经济大潮流，适应 WTO 规则体系，全面提升政府的管理水平，将转变管理职能、规范服务贸易、重视环境保护和人力资源保护列为法制建设的重点。我国的基本经济法律制度是由国家整体布局的，由法律予以规范，包括外贸、金融、海关、财政等基本制度的立法权均由中央统一行使。与 WTO 规则相比，我国现行外贸立法尚存在较大差距。在有关外商投资审批管理制度上， 与贸易有关的投资措施协议 （TRIMS）对鼓励投资和经营提出了诸多要求，我国已按协议对有关的外商投资企业法进行修改，取消了产品出口和外汇平衡的等特殊要求，但在外商投资审批制度上仍有不少冲突和不协调之处，应考虑制定统一的“外国投资法”
10、，对市场准入、登记核准、投资待遇和监督管理等予以调整。在标准化管理制度方面， 技术性贸易壁垒 （WTO/TBT）对技术标准、评定程序和政府颁发的证书等作出规定，我国已有标准化法 、 产品质量认证条例等法律规定，但有关质量认证体系和采用国际标准等方面还相对滞后。在知识产权管理制度方面， 与贸易有关的知识产权协议 （TRIPS）的保护范围甚广，涉及地理标志、集成电路、驰名商标、未公开信息等领域的法律保护。我国虽已建立了包括著作权法 、 商标法 、 专利法 、 计算机软件保护条例 、 音响制品管理条例等在内的知识产权法体系，但涉及的保护范围有限，对知识产权的成果管理、转化和保护机制尚待完善。在服务贸
11、易管理制度上，与 WTO 规则相比，部分服务贸易立法严重缺漏，有的则在具体内容上缺乏操作性，有关金融、保险、广告、旅游等领域还须进一步体现市场准入和国民待遇原则。WTO 要求成员方在对外贸易政策上具有统一性。TRIMS 第 6 条第 2 款规定，“各成员方应将载有与贸易有关的投资措施的出版物，包括境内的地区与地方政府与当局所实行的，通知秘书处。 ”该条款既是对政策法规透明度要求的条款，又是对与贸易有关的投资活动的监督条款。我国在建立和完善对外贸易基本法律制度的同时，应制定与之配套的行政立法，包括行政法规和行政规章。按照WTO 的要求，全国的对外贸易立法应具有统一性，也就是说，各地方立法应与全国
12、性法律相协调。为吸引外商投资，优化投资环境，我国各地方政府都曾制订了不少优惠外商的规章，并因此取得了良好的经济效益，但也存在诸多“立法抵触”或“立法矛盾”的现象。如在投资措施问题上，存在各级地方立法之间、地方规章与部门规章之间相互冲突现象、行政法规与法律之间不相吻合的情况等等。鉴于上述情况，行政立法上的立、改、废工作是艰巨的，行政法制应保持与国家的经济贸易立法的统一与协调。WTO 的透明度原则，是对法律、地方性法规、行政法规、行政规章等所有法律规范的基本要求，也是法治现代化的体现。它将促使我国行政立法和其他行政行为进一步公开化、民主化和制度化。从 GATT 到 WTO 多边贸易体系中，许多条款
13、都明确作了成员方贸易政策必须公布的规定。GATT 第十条 GATS 第3 条、TRIPS 第 63 条专门规定了成员方必须将本国与地区的所有有关法令、规章、司法判例、行政裁决公布于众。除了这些专门条款以外，几乎所有多边贸易协议都规定了通知条款，要求将有关情况通告给 GATT 缔约方全体成员或WTO 秘书处。WTO 成员方每年应将本国涉外经济法律法规向秘书处作一次通告。透明度原则要求成员方将有效实施的有关管理对外贸易的各项法律、法规、地方规章和司法判决予以公布，以让其他成员方政府和贸易商知晓。我国立法应充分体现透明度原则，对于公共信息，应遵循“公开是原则，保密是例外” 。除了考虑国家安全和利益需
14、要外，各项行政管理的法规和规章都应公开和透明，包括行为标准和操作程序。另一方面，在倡导法律政策公开的同时，应积极推进政府决策透明度，有关重要经济和社会事务应听取公众意见，逐步建立决策听证制度。实施透明度原则，将促使我国政府政务公开、决策民主、程序合法，增强行政相对人的知情权、参与权和监督权，从而对政府依法行政起到积极的效应。依法行政，确保程序公正依法行政作为行政法制的一项基本原则，是行政合法性和责任行政原则的体现。它要求政府的一切行为必须遵守法律，包括政府职权的行使有法律依据，权力的运用符合法定程序，也即权力来源合法和权力运用合法。政府的整个行政行为应处于一种负责任的状态，不允许只实施行政活动
15、而不承担责任的现象存在。 “越权无效” 、 “违反程序无效” 、 “无救济即无行政”等均是行政法奉行的基本规则。依法行政和依程序行政也是 WTO 对成员方的基本要求。WTO 强调自由贸易原则和市场机制原则，在客观上具有制约政府行政行为的要求。有关贸易协议要求成员方在经贸往来中，打破各种贸易壁垒，减少非贸易壁垒，最大限度地取消进出口中的配额限制等。GATT 第 8 条第 1 款（b）规定，缔约方应减少进出口货物的费用与酬金的种类与数额。1 款（c）规定，缔约方应将繁琐的进出口手续减至最低限度，精简办理许可证等证件的程序。此外，WTO 还具有缩小政府审批范围、减少审批环节和规范审批程序的内在要求。
16、行政执法主要包括为行政许可和行政处罚两大方面，WTO 规则对行政许可和行政处罚均有特定要求。关于中国行政许可的范围，有学者曾将其归为 12 大类，包括治安、工商、资源、城市规划建设、文化、环保、交通运输、涉外经济、制造修理计量器具、罚款收费等。长期以来，我国各级政府对经济活动干预太多，在行政许可的结论形式上，除了颁发许可证和执照外，还惯用非证照形式，包括资质、验收、登记、年检、培训、收费、鉴定、备案等形式，政府这一“全面干预”的方式，不利于市场主体的培育和发展。WTO 规则对我国的行政许可制度提出了新的标准，在客观上要求行政许可行为的合法性和规范性。行政管理机关应尽快改变目前在审批程序上政出多
17、门、过于繁琐的状态，坚持行政效率原则和保护相对方合法权益原则，在操作规程上体现公开、便捷、高效、有序原则。任何滥用权力、不适当行使自由裁量权的行政行为均应承担相应的法律责任。为确保行政执法切实有效，在行政处罚方面，WTO 规则强调公开、公正原则，注重行政机关执法的告知义务。 TRIPS 规定了一套完整的保证执法的规则。该协议第 41 条订明，各成员方应确保在其国内法中使用它所规定的执法程序；执法程序应公开和公正，而不应使执法程序过于繁杂，任何造成行政相对方在时间与精力上的浪费，或对相对人收取高额费用的行政行为均是不适当的；行政裁决应说明理由，裁决中的是非判断应有证据，应提供举行听证的机会，允许
18、相对方对行政机关的裁决提起司法救济。TRIPS 明确规定了听证制度、说明理由制度、时效制度等程序性制度。由此反映了 WTO 规则极为重视程序法。程序具有实现实体权利的必要保障作用，如果没有程序保障的行政执法行为，难免会产生执法的偏私与不公。我国的行政机关拥有较广泛的处罚权， 行政处罚法既设定了 6 类处罚权，也规定了处罚的程序。比照 WTO 的基本要求，我国在行政处罚上尚有距离，应进一步体现合法、公平和公开的处罚原则，包括处罚的依据要公开，不能依据尚未公开的“红头文件”实施处罚；处罚的程序要公开，如收集证据的渠道公开，表明执法身份，检查公开，符合法定条件的应告知有举行听证的权利等。行政诉讼法
19、、 行政复议法的颁布和实施，标志了我国行政法发展的重大进步，只有确保行政执法的程序公正，才能使贸易商和投资商的合法利益在中国的市场上获得切实保障。完善监督行政法制，加强司法审查加入 WTO，表明我国融入了经济全球化的潮流，它给我国带来的冲击和影响是全局性的。按照 WTO 的有关规定，各成员方承诺并应作出相应的关税减让，可以设想，中国一旦履行有关降低关税的承诺，走私活动将会在一定程度上得到抑制，因走私而引发的腐败问题也可能相应减少。WTO 要求各成员方政府放松经济管制，给企业“松绑” ，使企业依法按市场规律运作，这将有效地减少政府的行政干预行为。根据 WTO 的要求深化行政审批改革，将缩小行政审
20、批项目的范围，简化行政审批的程序，缩短行政审批的时间，同时也将大大减少行政审批过程中的钱权交易行为。然而，由于市场经济更趋活跃，腐败的渠道或方式可能发生新的变化，如随着政府审批项目减少，权力可能更加集中，部分审批项目变成中介机构的服务项目后，某些由行政机关派生的中介机构可能将权力运作的习惯延伸至有偿服务中；随着外贸权力下放，钱权交易的负面因素也大有可能出现；在市场对外开放程度不断扩大的情况下，会出现更隐蔽的权力寻租行为，变相的行贿方式也可能出现。面对新的挑战，对行政管理行为设立防范监督机制是必要的。监督行政法制是指对行政主体是否依法行政的监察督促，对于制约政府行为、防止滥用权力有着积极的效用。
21、WTO 诸多基本规则本身即具有监督机制，如透明度原则对我国依法行政提出了更严格的要求，将进一步推动我国行政公开、政务公开和执法公开，有利于行政相对方对政府行使职权的监督。同时，政务公开也有利于打破我国行政部门在监督上的条块分割，便于有隶属关系的行政部门之间的上下监督、同级部门之间的相互监督等。WTO 对行政行为的司法救济的范围更广、程度更高，如对终局行政行为及部分抽象行政行为均可以提起诉讼，使所有的行政行为都可进入司法程序，司法审查的内容不仅可以涉及行政行为的合法性，还可涉及行政行为的合理性。因此，WTO 对我国行政法制监督制度有着间接的推动作用。我国监督行政法制体现了国家监督与非国家监督相结
22、合的机制。在国家监督的层面上，有国家立法机关、司法机关的监督和行政机关的内部监督；在非国家监督的层面上，有党的监督、社会团体的监督以及人民群众的监督。然而，如此全方位多网络的监督模式却因监督主体多元化而职责不清，时有相互推诿和监督失效的情况发生。如人大的立法监督有待加强，应充分发挥其权威性、独立性、代表性和常设性的优势；目前还没有一部系统的行政法典规范公务员的行为，行政行政机关的内部监督力度还不够强；司法监督特别是司法审查更有发展的余地。发展与 WTO 规则相衔接的监督行政法制，应继续实施和完善现行的法定制度，包括行政诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度，以及行政处罚法中的告知制度、听证制度等
23、；在立法上，尽快出台有关行政执法的单行法，如行政强制法、行政许可法等；在法制上建立有效的监督机制，包括人大监督、司法审查、行政监察制度的进一步完善。行政听证制度作为一项行政立法和行政裁决的法定程序制度，已为世界各国广为运用。我国的听证制度首次出现在行政处罚法 ，这是我国民主和法制建设的一大突破，但听证制度的适用范围有限，除人身罚外，对较严重的 3 类处罚：责令停产停业、吊销企业许可证或者执照、较大数额罚款， “告知行政相对人有举行听证的权利”和“行政相对人有要求听证的权利” 。 听证制度要求行政机关在作出处罚前举行听证会，允许当事人和利害关系人进行质证和辩驳，听取多方面的意见，有利于全面、客观
24、和公正查明案件事实，从而作出合法、公正的处罚决定。行政听证制度也是监督行政执法的良好机制，有利于行政机关的自我约束和公众监督。广义上的听证还应包括立法和司法听证。立法听证是指立法机关在制定法律的过程中听取利害关系人意见的程序，在我国，法律法规在起草过程中举行的各种座谈会或研讨会类似于听证形式，有些省市对于涉及公共事务的部分地方性法规和规章的制定，也开始举行立法听证会听取意见。司法听证则体现在法院的庭审过程中。听证制度是实现行政法治的重要内容，符合公平公开原则和透明度原则，中国加入 WTO 后，在行政立法和执法上均应继续发展和完善这一制度。对行政行为的司法监督体现为司法审查制度，各国对行政行为的
25、司法审查方式不尽相同，在我国，主要体现为行政诉讼制度。 行政诉讼法改变了人们关于行政权力的传统思维，行政相对人如认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，有权通过司法程序获得救济。法院设立行政审判庭审理行政案件，体现了司法权对行政权的监督和制约。但现行的行政诉讼法还有很多不足之处，主要体现在审查对象的局限性，只受理具体行政行为的案件，将抽象行政行为（包括行政立法和规章以下的规范性文件）排除在司法审查之外。在建立符合WTO 规则体系的行政法制的进程中，一方面进行立法清理，做好立、改、废工作；另一方面，也可以通过司法监督完善行政法制，如对于抽象行政行为，特别是对于各地各级政府颁布的大量的规章以及规章以下的“红头文件” ，应将其列入法院司法审查的范围，以使行政行为全面纳入法制监督的轨道，适应开放的市场经济的需要。主要参考资料：1、 入世：地方行政管理体制的挑战和机遇 ，唐明皓， 政府法制研究 ，2001年第 6 期。2、 加入 WTO 与我国对外经贸立法 ，曹建明， 中国法学2001 年第 1 期。 3、 中国行政法 ，陈瑞洪，法律出版社，1998 年 7 月。
