1、- 1 -郑州市城中村改造经验一、基本市情郑州市北临黄河，西依嵩山，东南接黄淮平原。现辖 6 个区（包括金水、二七、管城、中原、惠济、上街）、1 个县（中牟县）、5 个县级市（包括巩义、荥阳、新密、登封、新郑）和 2 个国家级开发区（包括郑东新区、高新技术开发区）、1 个国家级出口加工区（即经济技术开发区）。全市总面积 7446.2 平方公里，其中市区面积 1010.3 平方公里，全市总人口 724.3 万，建成区面积 294 平方公里，建成区人口约 354 万人，除郑东新区、经济技术开发区外，建成区内共有 124 个城中村（共 228个自然村），占地约 70 平方公里，约占建成区总面积的 1
2、/4，村民人口约 30 万。郑州是中国历史文化名城、中国优秀旅游城市、国家卫生城市、国家园林城市、全国科技进步先进城市、全国双拥模范城市、全国创建文明城市工作先进城市。是中国八大古都之一，“世界历史都市联盟”成员城市。早在 8000 年前，我们的祖先就在这里繁衍、生息和发展。5000 年前，人文始祖轩辕黄帝在这里出生、创业和建都，奠定了中华民族的根基。3600 年前，成为我国商代早中期都城，享誉世界的商文明从这里起步。嵩山文化,黄河文化,黄帝文化,商都文化等是郑州历史文化的主要内涵,为中华民族的发展和华夏文明的创立做出了突出的贡献。郑州景观众多，旅游资源丰富。有以少林寺、中岳庙和国家森林公园、
3、世界地质公园中岳嵩山为主的嵩山风景名胜区，以黄河风景名胜区、大河村原始村落遗址为主的黄河历史文化风景名胜区，有浮戏山、轩辕黄帝故里、北宋黄陵、河洛汇流、康百万庄园等名胜古迹，嵩山少林寺以佛教禅宗和少林武术闻名海内外。 二、城中村改造进展郑州市城中村改造的提出是在 1998 年，在郑州市人大代表会议上，部分人大代表对城中村存在的脏、乱、差现象及影响城市形象和发展的诸多弊端，表示了高度的关注，并建议对城中村实施改造。但由于当时的历史条件和各相关方面对城中村以及城中村改造的认识有一定的局限性，也没有相应的政策支持，所以未能得到推行。直至 2003 年，郑州市政府才正式将城中村改造提上了议程，在考察借
4、鉴一些城市城中村改造经验的基础上，结合当时实际，研究制定了郑州市城中村改造规定（试行）（郑政200332 号）文件，对城中村土地、规划、拆迁管理以及村集体经济转制办法做了初步规定。2004 年，市政府成立了“郑州市城中村改造指挥部”- 2 -，并再次组织考察外地经验，出台了郑州市城中村改造土地规划拆迁管理实施办法（试行）（郑政200435 号）文件，对 2003 年 32 号文件进行了细化，并在市内各区推荐的基础上，确定了 17 个村（组）为改造试点单位。2005 年，根据郑州市委、市政府“保护改造中心城区、加快建设郑东新区、抓好中心城市建设”的战略部署，我们在总结 17 个试点改造村（组）经
5、验的基础上改造工作全面启动。2006 年，为加大对城中村改造的领导与协调力度，成立了“郑州市城中村改造工作领导小组”，并下设办公室，统一组织协调全市城中村改造工作，同年，共批准了 30 个村（组）实施改造。2007 年以来，在总结以往工作经验的基础上，结合国家法律法规以及我市实际，市政府研究出台了进一步规范城中村改造的若干规定（郑政2007103 号）文件，对 2003 年 32 号、2004 年 35 号文件的部分条文进行了修改，部分条文进行了细化，并形成了一套强而有力的工作机制。在具体实施中，为解决推进中的一系列问题，充分发挥城中村改造的综合社会效益，市政府根据工作实际,不断完善相关配套政
6、策，这些政策涉及城中村改造的工作程序、村民的安置补偿、拆迁施工现场管理以及解决低收入人群和外来务工人员的住房问题等方面。总的来说，经过一个较长时期的探索，郑州市城中村改造的相关政策逐步得到了完善，并切实形成了一套具有郑州特色的工作机制。市内各区、乡（镇、街道）、村（组）严格按照有关政策操作，克服种种困难，大胆实践，做了大量深入细致的工作，有效推进了全市城中村改造的发展进程。截至目前我市共批准 95 个村（组）（含 144 个自然村）实施改造，其中已实现集体土地转国有的有 46 个村（组）（含 69 个自然村），已完成改造规划编制工作的有 38 个村（组），已通过招拍挂出让改造用地的有 19 个
7、村（组）（含 34 个自然村）。通过土地招拍挂，共盘活建设用地约 7243 亩，已签订土地储备协议面积约3208 亩。全市在建房屋总建筑面积约 1382 万平方米，其中在建安置房约 731 万平方米,在建配套开发商品房约 651 万平方米，在建用于解决低收入人群和外来务工人员住房问题的廉租住房约 22 万平方米,在建医院、学校、幼儿园等公益性设施用房约 1.2万平方米。总投入资金约 166 亿元。三、主要做法近年来，我市城中村改造一直坚持“政府主导、市场运作、群众自愿、区级负责、成熟一个,改造一个”的基本原则,在具体实施中，我们着力建立一套强而有力- 3 -的工作机制、着力激发村民与开发企业两
8、方面积极性、着力抓好三个关键环节、着力落实四项推进措施。（一）着力建立一套强而有力的工作机制。城中村改造是一项十分复杂而又艰巨的工作,由于触及各方利益，被村民称之为第二次土地革命。为确保城中村改造工作顺利进行，市委市政府把这项工作摆上了重要位置,给予了高度重视,作为加快城市化进程、不断改善民生的“重头戏”来抓。一是加强领导。成立了市城中村改造工作领导小组，主管副市长任组长，抽调市建委、规划、国土、房管、土地储备中心、拆迁办等单位专业人员组成办公室,为城中村改造工作提供政策指导和协调服务。各区分别成立了城中村改造工作机构,建立了与市领导机构相衔接的组织体系和工作机制。二是明确责任。市城中村改造工
9、作领导小组统一负责城中村改造工作的组织领导、政策制定、方案审批和指导协调,各相关职能部门负责城中村改造相关工作的复核、审批、考核、督导等;明确各区政府为城中村改造工作的直接责任人,具体负责本区范围内城中村改造控制性详细规划的编制及改造方案的申报、拆迁安置及建设管理等组织实施。三是完善制度。我们制定了主任办公会议、每周工作例会、改造方案联合会审、以及信访举报、监督检查等项制度,为城中村改造顺利推进提供保障。四是上下联动。在市政府统一领导下,建立了以市城中村改造工作领导小组为中心,各区、街道办事处、村组城中村改造工作领导小组为支点,上下贯通,步调一致,一级抓一级,层层抓落实的四级组织领导体制,为全
10、面推进城中村改造工作奠定了坚实基础。（二）着力激发村民和开发企业双方积极性。首先，加强宣传动员，赢得群众拥护和支持。一是逐级召开动员大会，统一思想，提高认识，明确任务，坚定信心；二是借助电视、报纸、广播、板报等宣传载体广泛宣传，张贴公告、悬挂条幅营造浓厚氛围，印发给村民的一封信、致商户、承租户的一封信、政策问答手册宣传政策，发动群众。三是组织宣传队伍深入村组、深入一线，面对面、心贴心向广大村民宣传城中村改造的目的、意义、补偿安置政策,并从兑换面积的单价、居住房屋的性质、周边环境的改善、经济收入的增加以及综合效益的提升等方面帮村民算“升值帐”、“收入帐”和“环境帐”，让广大村民切身感受到拆迁为他
11、们带来的好处和切身利益,赢得了村民的极力拥护和大力支持。为了健康、快速推进改造工作，市政府本着政府让利、村民受益、企业有利的基本原则，在广泛调研的基础上，出台了一系列惠民让利政策。为最大限度地保障村民合法利益，我们依法合- 4 -理制定补偿安置标准。被拆迁人选择货币补偿的，补偿金额根据被拆迁房屋的面积、区位、用途等因素确定，原则上三层以下（含三层）的合法建筑，按市场评估价给予补偿。被拆迁人选择产权调换的, 原则上三层以下（含三层）的合法建筑，按拆一平方米还一平方米的标准给予安置。对开发企业，我们及时研究出台优惠政策，保障其在城中村改造中有合理的利润空间。比如对土地出让金政府收益部分我们规定，除
12、国家、省规定不得减免的部分，其余全部返还，用于该城中村基础设施建设。尤其是在国际金融、经济形势异常严峻的情况下，我们又对相关规费进行了缓缴、减、免；同时，我们经常深入村（组）、开发企业调查研究，或召开各种类型的座谈会征求意见，提出建议，切实帮助他们解决改造工作中的具体问题，充分调动开发企业参与城中村改造的积极性。（三）着力抓好三个关键环节。实践证明，规划编制、土地出让、拆迁补偿是城中村改造的三个关键环节，对此，市委、市政府高度重视，周密部署，克难攻坚，全力突破。一是坚持规划先行。统一规划、科学规划、超前规划，着力建立一个层次清晰、科学合理的规划体系。强调规划的整体性、前瞻性和科学性，要求彰显地
13、方特色，凸现功能定位。为提升城市形象，完善城市功能，提高城市品味，强化产业培育，促进全市经济社会实现跨越式发展提供必要的技术保障。高度关注村民的医疗、健身、休闲、教育、就业等需求。在具体实施中，要求合理规划和建设停车场、公共绿地，以及中小学、托儿所、幼儿园、社区服务中心等公共服务设施，尽力为村民的生活便利、生活愉快着想。已完成土体招拍挂的 19 个村（组）共规划中学 7 所，小学 20 所，幼儿园 43 所。还要高度重视城市低收入家庭、外来务工人员和来郑大中专毕业生的住房问题，为他们提供经济、适用的住房房源，是各级政府的重要职责，也是保持城市经济活力和竞争力的必然要求。我市在城中村改造时，规定
14、开发企业原则上要从开发建设总面积中，提供 5%的小户型简装修住宅，村集体原则上也要从安置的村集体办公也经济用房总面积中，提供 5%的小户型简装修住宅，按照每月每平方米 5 元的租金标准，出租给辖区政府，租用期为 5 年，作为过渡性廉租住房和周转房房源，由区政府统一管理。我市城中村改造项目在建廉租住房约22 万平方米。二是坚持依法供地，着力创造更加公开、公平、公正的土地市场环境。村（组）使用的土地，经村民（股东）大会或代表大会同意，区人民政府审核确认，按土地利用现状依法集体土地转为国有，并依法确认国有划拨土地使用权，办理国有土地使用证。村（组）使用的土地，以村（组）为单位，一次性全部按土地登-
15、5 -记规则规定的程序办理申请和登记发证手续。对安置用地，我们明确由村委会以自办出让方式办理手续；对配套开发用地，我们坚持走招拍挂程序，通过土地招拍挂选择有实力的开发企业参与城中村改造。目前我市已出让改造用地的村（组）有19 个，其中一个村是通过土地拍卖方式出让，其余 18 个村（组）均是采取挂牌方式出让。三是坚持依法补偿，和谐拆迁。逐户与村民签订补偿安置协议，及时为村民发放搬家补助、临时安置补助等费用，对在规定时限内搬迁完毕的村民,除其他正常费用外，给予一定的拆迁奖励；帮困扶弱，抽调部分干部组成帮扶组，帮助孤老、残疾、患病等村民寻找临时居住房，义务搬家。对于生活困难的贫困户,为其发放生活补贴
16、,帮助其顺利渡过拆迁安置过渡期；对拆迁工程招投标、协议签订、资金补偿、垃圾清运等各个环节，实行阳光操作，坚持透明公开，力求以公开求公正，以公正得人心，广泛接受社会各界监督；设置举报电话、村民咨询和上访接待站，组织人员 24 小时值班，及时解决拆迁中村民反映的各种问题，化解矛盾，确保拆迁工作和谐、顺利进行。（四）着力落实四项推进措施。一是采取集中培训与重点教育相结合的办法，针对不同群体，分类、分层次开展培训工作。对城中村改造工作人员，重点采取举办培训班、召开培训会等形式，宣讲土地管理法、城乡规划法等相关法律和政策，以及我市城中村改造的政策、程序和工作方法，不断提高城中村改造干部和工作人员执行政策
17、的能力和水平；对村（组）干部，重点采取集中学习、参观考察、座谈等多种形式，宣讲我市城中村改造的政策、程序以及群众工作方法，提高村（组）干部运用政策开展工作和处理村民纠纷等问题的能力。二是以“政府主导、市场运作”为主线，多种模式并举，加快城中村改造步伐。对于有一定集体经济实力且领导班子战斗力较强的村（组），鼓励和支持其成立股份制公司，自行筹集资金进行改造；对于村民和村集体自行改造积极性较高，但集体经济实力不足于满足改造需求的村（组），支持其与房地产开发企业或有实力的周边单位成立联合开发公司，共同实施改造；另外，对于区政府经济实力可以满足城中村改造需要，且城中村村民同意区政府组织对本村实施改造，鼓
18、励区政府会同相关部门统一组织进行拆迁改造，集中一定的力量，做好土地确权、控规编制等前期工作，鼓励和支持以净地招拍挂出让，按照有序竞争的原则，招大商、上大项目。三是坚持从实际出发，分步、分批实施改造，做到条件成熟一个，审批改造一个。综合考虑各城中村区域位置、村民对城中村改造的积极性、村（组）领导班子状况等因素，优先考虑积极性高的、- 6 -城中村问题突出的和处于重点地段的村（组）实施改造。同时，坚持快速推进与综合社会效益相结合的原则，既快速推进城中村改造，又兼顾房地产市场、房屋租赁市场及市政管理的承受能力。四是实行一村一单责任制，量化目标，明确责任，倒排工期，强力推进。根据城中村改造工作程序和各
19、城中村改造进展实际，逐村列出工作任务分解表，并明确各项工作落实的时限、责任单位及责任人，抓住重点、明确时限、倒排工期、加强督促，使各项工作尽快得到落实。四、几点体会通过近年来的城中村改造运作与实践，我们有以下几点体会:(一)城中村改造必须坚持科学决策、务实为民。城中村改造是一个系统工程,涉及方方面面,关系千万家村民的利益,必须有科学合理的政策作指导。在操作过程中,我市积极探索,不断完善,确立了“政府主导、市场运作、群众自愿、区级负责，成熟一个、改造一个”原则。实践证明,我市确立的城中村改造原则符合我市实际，基本符合国家大政方针。我市规定以建筑面积为基数的 l:2 的安置开发比,为城中村改造土地
20、利用和优惠政策的享受确定了合理标准,保护了村民的合法利益和开发企业的应得利润,得到了社会各界的广泛认可,激发了开发企业的投资兴趣,调动了村民参与改造的积极性。因此,我们认为，要顺利推进城中村改造工作，各级党委和政府想问题、作决策、办事情必须从科学发展、和谐发展的角度出发,使决策符合客观实际,反映人民群众的意愿。(二)城中村改造必须坚持宣传群众、依靠群众。群众工作是城中村改造的基础性工作,群众同意不同意、答应不答应关系到城中村改造能否顺利推进。为此,我们始终把群众工作放在重要位置,通过动员、教育、召开村民代表大会等多种形式,广泛宣传城中村改造的目的、意义和相关政策,使广大群众对通过城中村改造带来
21、的经济、社会等效益有了较为全面的了解和认识,进而积极、主动地投入到城中村改造中去。(三)城中村改造必须坚持依法进行、规范运作。城中村改造政策性强,涉及面广,必须依法有序运作才能保证其顺利实施。为此,在改造过程中,我市依法制定相关政策,严格按照法规政策程序开展工作。特别是对城中村改造土地出让,坚持走招拍挂市场化运作途径,公平、公正、公开,杜绝暗箱操作,在实现土地现有价值的基础上,让有实力、有能力的开发企业参与到城中村改造中来,为城中村改造工作依法、规范、有序、健康推进提供了良好保证。- 7 -五、几点探讨城中村改造是一项长期、艰巨而复杂的工作，根据各地的城中村改造经验，结合当前的工作形势，我们认
22、为有些问题还需要做深入的探讨。（一）土地政策制约问题。从目前各地城中村运作情况来看，土地政策是制约城中村改造顺利推进的一个瓶颈。现行土地法规定，集体土地只有在依法征用转为国有后，方可出让用于开发建设。但根据城中村改造实际，它是对整个村庄的重组，拆建面积大、涉及村民多，资金补偿压力很大，政府很难拿出巨额资金用于所有城中村的补偿和安置。所以，政府征用转国有存在很大困难。前一个时期，我们在省国土厅的大力支持下，依据土地法规定，经村民代表大会表决同意并提出申请后，对城中村集体土地进行确权、登记，转为国有，但尚未得到国土资源部的认可，下步可能会对我市的改造工作推进产生一定的影响。（二）安置房建设有关规费
23、问题。安置房建设是关系民生的大事，涉及到村民的切身利益，是城中村改造工作的重中之重。从工作实际考虑，安置房是用于村民安置的房屋，不等同于一般的房地产交易，对于城市基础设施配套费等相关规费和税费的缴纳，是否可以考虑减免。（三）调动开发企业参与改造的积极性问题。根据目前形势，城中村改造所需资金量巨大，而受国家信贷资金政策影响，房地产开发融资相当困难。去年以来，房地产销售市场低迷，销量大幅度降低，多数开发商对房地产开发信心不足，特别是全球金融危机以来，更加大了融资难度，开发商普遍存在着等待、观望现象，办理各项手续的积极性大为降低。针对这种局面，我们认为很有必要探讨一些更为优惠的政策，减少开发企业资金
24、压力，确保开发企业有合理得利润空间，调动开发企业参与城中村改造得积极性。这些措施和想法，很多还不成熟，与兄弟市相比还有很大差距。在此，希望有关专家和领导对我市城中村改造工作多提宝贵意见，也恳请兄弟市的领导不吝赐教。谢谢各位！- 8 -西安市城中村改造经验一、西安市城中村改造情况（一）基本情况我市城六区和四个开发区，共有行政村 624 个，其中人均耕地在 0.3 亩以下的城中村 286 个，人口约 37 万人。加上长安、临潼、阎良三区 40 个城中村，共计326 个，人口约 46 万人，有各类土地 21.6 万亩。其中，作为改造工作重点的二环路以内有行政村 72 个，涉及农业人口 2.5 万户，
25、8.98 万人，集体土地 2.3 万亩左右。由于历史和现实原因，城中村建筑密度大，基础设施薄弱，环境卫生脏、乱、差，特别是消防安全和治安隐患突出，影响了城市功能的发挥和城市空间资源的配置。实施城中村改造，已成为改善群众居住条件，提高群众生活水平的迫切需要，成为改善西安城市形象，提升城市品位的迫切需要，成为当前扩内需、保增长、保民生客观要求。（二）我市城中村改造工作开展概况西安市城中村改造自 2002 年以来，经历了起步、探索和全面发展三个阶段。目前已批准列入改造计划的城中村 150 个,批复改造方案 79 件。截至 2008 年年底，共完成 53 个整村 882 万平方米的拆除工作，安置房建设
26、已累计开工 411.7 万平方米，占产权置换面积 518 万平方米的 80%。其中，2008 年以前整村拆除 12 个，2008 年全年完成整村拆除 41 个，实现了跨越式发展的一年。拆迁面积 689 万平方米，开工建设面积 460 万平方米，累计完成投资 79 亿元。完成 55 个村的农转居工作，完成 56个村的清产核资工作，完成 46 个经济体制改革工作，完成 34 个村撤村建社区工作。经过几年的努力，城中村改造已成为西安市城市建设的重要组成部分。西安市城中村改造自 2007 年正式机构成立以来，以科学发展为统领，在思路上求创新，在体制上求突破，在方法措施上求拓展。全力推进人居环境改善和城
27、市功能提升，使城中村这一城市建设管理的“难点”变为城市发展的“亮点”，这一市民关注的“焦点”变为经济发展新的投资“热点”。用陈宝根市长的话讲，城中村改造创造了我市城建史上三个“绝无仅有”。一是改造拆迁量之大绝无仅有；二- 9 -是安置楼开工建设量之大绝无仅有；三是拆迁安置工作开展之平稳绝无仅有。有力提升了党和政府公信力，促进了社会和谐稳定。经过几年探索和实践，基本形成了“政府主导、市场运作、整村拆除、安置优先、有形无形改造并重”的城中村改造西安模式。西安市城中村改造的创新实践，为解决大城市发展中遗留问题、加快城市化进程探索出了一条新路，也促进了城市管理理念和管理方式的积极转变。我市的改造引起了
28、国内兄弟城市和建设部的关注。截至目前，已有 38 个兄弟城市前来进行考察学习。建设部政策研究中心先后两次派员赴我市开展专题调研活动。2008 年 2 月 19 日，在北京专门召开了西安市城中村改造模式研究及实践探讨课题研讨会，对我市改造给予了充分肯定。2008 年 10 月 31 日，由中国房地产业协会召开的中国首届城中村改造高峰论坛暨城中村改造行业经验交流会在西安隆重召开。各城市代表对西安市城改办在大会上的主题发言，以及对城改现场的参观，留下了深刻印象并产生了积极影响。 二、西安市城中村改造的几点做法我们经过系统调研和科学筹划，提出了“一年打基础，两年见效果，三年大见成效，经过四至五年的不懈
29、努力，使我市的城中村改造工作在全国达到一流水平”的总体思路。本着解放思想，践行科学发展观的理念，采取有效措施，有力地推进了我市城中村改造工作平稳快速发展。主要做法如下：（一）加强机构建设，精心组织，推行目标责任管理新机制城中村改造是一个复杂的系统工程，机构建设已成为搞好城中村改造的关键。西安市于 2007 年 8 月在全国率先成立了直属正局级改造部门西安市城中村改造办公室，率先采用了市发改委、市建委、市房地局等部门委托，规划、土地部门外派双管处室的办法，集中办理改造范围内，计划、规划、土地、建设、房产等行政审批事项，实行一站式办公。有效解决了以前多头管理模式下，行政效率低下等各种问题。各区和各
30、开发区按照市上模式，相继组建了独立的工作机构，形成了上下贯通，步调一致的工作机制，为城中村改造提供了强有力的组织保障。市委、市政府将改造纳入市、区两级年度目标责任综合考评体系。按照“政府主导，以区为主”原则，我们坚持分级管理，层层督落，始终做到任务明确，责任明确。每年年初由市长与各区政府签订目标责任书，年终检查落实，实施工作奖惩制度，确保改造任务顺利完成。2009 年 3 月 5 日，在召开的西安市城中村改造工- 10 -作会上，对改造先进单位和个人给予了总金额百万元重奖，褒扬了先进，激励了后进。（二）科学决策，破解政策瓶颈，拓展城市建设新途径城中村是新出现的城市化问题,既是行政管理的交错区又
31、是法律法规的空白区，存在着诸多难点。为此，我们科学构筑政策平台，有效地指导城中村改造工作。相继出台了西安市城中村改造管理办法、西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见、西安市城中村村民房屋建设管理办法、西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的通知等文件。这些政策法规的起草制定、颁布实施，确立了我市改造工作政策法规体系的框架，为规范实施改造工作提供了政策法律依据。同时我们采取灵活措施，解决改造中瓶颈问题，落实优惠政策，创造良好的改造投资环境。一是把涉及城中村的土地出让金、城建配套费等归集为专项资金，全部用于改造；二是按照相关法律法规，以确权方式解决城中村改造中的集体土地转性问题；三是以人
32、均用地 65 平方米为基数，原则上按照西安 9 个土地级别确定改造用地指标，解决了城中村改造用地指标难题，确保了城中村改造用地；四是明确城中村改造开发项目即可享受西安市人民政府关于恢复房地产发展的若干意见（市政发200887 号）文件规定的优惠政策，同时按照改造政策享受城建费用减免等一系列优惠政策面对金融危机影响；五是在春节年后上班第一天开始，市长陈宝根亲自主持召开了三次政府专题会议研究解决改造中的相关问题，只用了二周时间，就出台了简化手续办理，加大优惠力度等一系列政策措施。（三）坚持政府主导，市场运作，整村拆除，安置先行原则，探索改造新模式城中村改造是多方利益的博弈过程，只有加强“政府主导”
33、才可以协调和保障涉及各方面的利益。为此，在总结以往“自筹资金，自我改造，自我发展”三自方针经验教训的基础上，创造性地提出我市改造必须坚持“政府主导，市场运作”的工作思路。“政府主导”就是各区城改办把好开发商准入关，为各村改造准确定位，统一策划招商，编制规划和改造方案，实施拆迁，负责回迁安置和无形改造工作。当然，“政府主导”，不是包办代替，而是做到政府应该做的事。这一做法，使政府牢牢掌握了改造主导权和方向，有效地制止了城中村改造无序混乱的行为。城中村改造资金需求量大，必须坚持“市场运作”的主渠道，通过招商为改造项目提供资金。- 11 -各区通过精心策划包装，主动招商、以商招商等多种方式，采取有效
34、新措施，营造“留商、安商、扶商”环境，打造吸引开发商的热土，立足“招大商、商招大、大招商”，吸引实力强、信誉好的大型房地产企业参与我市城中村改造。从 2007 年至今，仅在“西洽会”上就成功签约 33 个改造项目，协议资金 313 亿元，取得较好的经济效益和社会效益。尽管当前面临经济危机影响，但对于项目好、政府支持力度大的区域，比如经开区、碑林区开发商热度依然不减。 整村拆除是城中村改造的标志，是改造的先决条件，没有村拆除不算真正意义上的改造。由各区改造办负责整村拆除工作，市城改办本着“三不拆”原则，即没有控规不拆、没有方案批复不拆、没有缴纳安置楼建设监管资金的不拆，严格审查落实。在改造工作中
35、，市区两级紧紧扭住整村拆除不放松，整村拆除强势推进。仅2008 年至今就完成 43 个村的整村拆除工作。“安置先行”是指在整村拆除之后，首先建设安置楼。2008 年是我市大拆之年，2009 年是大建之年。现在我市改造被拆迁群众在外过渡 7.6 万人，受金融危机对楼市影响，安置楼建设已成为事关改造成败的关键。为此，我们适时进行工作重心的转移，在加快整村拆除的同时，把安置房建设作为保障改造村民合法权益、维护社会稳定的重中之重来抓。提出了安置房建设在符合方案、规划、消防、质量要求的前提下，可先行动工，在办理相关手续时，不予处罚。为确保安置楼建设迅速、回迁高效。我们落实安置回迁责任制，各责任单位要制定
36、安置回迁计划，倒排工期，做到当年拆迁，当年建设；在下达方案批复前落实安置用地和资金，实行市区两级监管安置资金；同时加大政府投入，以多种方式拓宽安置房建设渠道。计划在全市四个方位，建设 4 个大型安置小区，真正做到安置优先，实现安置回迁双保险；如果个别改造项目出现不能及时回迁的现象，由市城改办启动专项资金扶持安置房建设应急预案，做到安置回迁万无一失。（四）有形无形并重，加大保障力度，建立生活新环境我们所进行的改造，不是简单的拆旧建新，是有形与无形改造同步推进、互相促进，实现彻底意义上的改造。我们认为有 形 改 造 是 基 础 ， 无 形 改 造 是 目 的 。 这里 的 无 形 改 造 是 指
37、农业户口转为居民户口，集体经济转为股份制经济，撤村建社区，集体土地转为国有土地。通过无形改造彻底消除城中村中的“二元”管理体制，使村民纳入到城市的就业和社会保障体系中，其生活方式、思想观念和意识形态得以转变，让广大村民从生活形态到思想意识真正融入到现代城市文明当中。实践表- 12 -明，一个国家社会保障率越高，就越稳定。所以城中村改造就要加快无形改造的步伐，认真落实改造村民社会保障等问题。市委、市政府对无形改造工作非常重视，下发了西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的通知等文件，明确了我市无形改造工作的目标任务、组织领导、实施的基本程序，有效解决改造村民医疗、养老保险、就业以及改造村民
38、子女入托、入学等问题。同时进一步明确在 5 年内，改造村民可以继续享受优于城市社区居民政策的惠农政策。同时，还可以享受低保等城市社区居民政策，使村民彻底解决后顾之忧。（五）典型引路，示范建设，掀起改造工作新热潮 要实现城中村改造加快发展，就需善于抓重点、抓关键，以达到事半功倍的效果。通过树立改造项目典型来带动工作全面发展，我们选择了 12 个示范村、18 个重点村作为典型，加大建设工作力度，从整村拆除、无形改造、手续办理、改造资金筹集、安置房建设等方面为全面科学实施改造提供实践经验，从而使学有榜样、干有比头，以点带面，推动全盘。碑林区西何家村作为示范村后，充分发挥了示范作用，先后接待了全国各地
39、参观考察的近千人。同时，为了推广典型，交流经验，我们及时研究分析，把握全盘，根据工作开展情况，适时召开现场经验交流会从整村拆除、安置回迁、无形改造入手，及时指导。于 2007 年 10 月在碑林区仁义村召开了拆迁现场会。2008 年 5 月 8 日，组织召开了城中村改造观摩交流会议，在全市掀起了以整村拆除为重点的改造热潮。5 月29 日，在莲湖区召开了全市城中村无形改造现场观摩经验交流会，掀起以城中村无形改造为重点的改造热潮。10 月 22 日，召开了城中村和棚户区改造安置房建设工作现场会，在全市掀起了以安置促拆迁，以安置促稳定的安置房建设热潮。2009 年 1月进行了全市范围内的城中村改造知
40、识竞赛，采取了书面答题和现场竞赛两个阶段。书记、市长各级领导带头答题，市民踊跃参加，形成万人答卷场面，在全市范围内掀起了改造新高潮。（六）规范管理，加强宣传，营建改造良好新氛围在改造工作中，我们始终坚持科学管理，规范管理，严格管理，加强政策宣传，有力地促进了改造工作健康发展。一是积极开展管理提升年活动。于 2008 年 3月 17 日召开了全市改造建设管理提升年活动动员大会，在改造工作中提出了“五扭住、两提高，四无三满意”即“扭住整村拆除工作不放松、扭住安置补偿与安置房- 13 -建设工作不放松、扭住破解制约改造深层次问题不放松、扭住招商引资工作不放松、扭住查处违法建设工作不放松，提高群众的生
41、活水平和生活质量，提高城市的整体形象和价值品位，无违法建设、无劣质工程、无投诉、无上访，群众满意、投资者满意、政府满意”的工作要求；二是加大执法力度，抽调专人组成了综合整治监察大队，对全部 326 个村进行了拉网式检查。按照“摘帽子、引路子、堵口子”的原则，严肃查处城中村改造违规建设行为。坚决取缔没有审批方案假借“城中村”之名的非法开发项目。对方案已审批、并已开工建设但手续不完备的改造项目加强政策引导，规范改造行为。加强源头控制，堵住各种非法建设的口子，从根本上解决和遏制改造秩序混乱的局面，确保改造工作规范、健康发展；三是通过各种方式宣传改造政策。每年定期通过新闻媒体对社会公布已批复改造项目名
42、单，防止有人借城中村改造之名，行非法房地产开发之实；四是完善制度，创新手段，形成市、区和相关工作部门齐抓共管的信访维稳互动机制，及时发现和解决问题，及时排查和化解矛盾，力争改造项目实现零投诉、零上访。使上上下下形成了城中村改造的良好氛围。三、工作中的几点体会（一）市委、市政府的高度重视是搞好城中村改造的关键市委、市政府始终把城中村改造作为一项民生新工程，写进了每年的市委工作要点和市政府的政府工作报告，摆在重要议事日程。四大班子主要领导，对城中村、棚户区改造工作高度重视，大力支持，深入城中村改造一线调研，视察指导工作，并多次召开专题会议研究落实城中村改造中的政策、机制等核心问题。市委下发了“关于
43、加快我市城中村改造步伐”的指导意见，市人大在多次视察基础上做出了“关于推进我市城中村改造工作”的决议，市政协做出了对改造工作有很大指导意义、有分量的调研报告，市政府及时研究解决改造中的困难和问题，出台政策。从组建正局级改造工作机构，接受相关部门委托，实行一站式办公，到及时制定出台了一系列城中村改造政策，都体现了市上领导对改造工作认识到位，形成合力，全方位地关心和支持，这就为搞好城中村改造奠定了坚实的基础。（二）发扬民主，科学论证是搞好城中村改造的基础在城中村改造过程中，群众最关心的是利益问题，最关注的是改造是否公平公正。我市城改工作始终坚持发扬民主、科学论证，充分尊重群众的知情权、选择权、参与
44、权和监督权。一是在综合考虑村民和开发商合理诉求基础上，根据改造村- 14 -所处地段、人口等多方面因素，科学制定规划设计条件，编制改造项目控制性规划，容积率定在 3-6 之间。特殊情况由市级领导召开相关部门开会审定；二是由区城改办负责组织编制改造工作方案。改造方案必须征得 85%以上村民同意。方案编制完成后，各区城改办要聘请西安市高校有名的专家教授，组织召开方案论证会，确保方案的科学性和可行性。经过市城改办审批的方案，是实施城中村改造的依据，必须严格执行，不得随意变更；三是拆迁过程公开透明。采取逐户发放拆迁政策手册，入户宣讲，现场答疑等形式，让被拆迁群众吃透政策。在拆迁时，在拆迁现场设立咨询接
45、待室，人大、政协、工商、税务、司法、水电、信访等多部门现场办公，人性化服务，为顺利实施拆迁打好基础。实践证明，只有整个改造过程都做到每个环节公开、公正、公平，才能赢得村民支持拥护，确保城中村改造的顺利开展。（三）心系群众，确保村民利益是搞好城中村改造的前提城中村改造涉及到广大群众的切身利益，我市城改工作始终把以人为本作为工作的出发点和落脚点，最大限度地让利于民、惠及百姓。一是在规划选址上充分考虑群众“故土难离”的感情需要，大多采用就地安置的办法，保证改造群众享受黄金地段的地理优势；二是在拆迁政策上做到不与民争利。在选择产权调换时，以二层（含二层）以下面积为产权认定面积，村民按人均安置建筑面积不
46、小于 65 平方米原则，并结合原房屋产权建筑面积进行安置；三是在审批城中村改造方案时，切实把握好每个项目确定的安置开发比原则，确保村民合法利益和开发商的正常利润；四是注重造血功能。大力培育发展楼宇经济，要求每个项目都要有一定的特色商业建筑用于群众经济发展，解决村民长远生活问题；五是改造中依据拆迁安置协议，凡实行产权调换或按规定购买的安置用房为商品房，其产权为全产权。以人为本的和谐理念，较好的满足了动迁群众的利益诉求，赢得了群众的理解支持，变“要我改”为“我要改”，在我市已形成了良好的改造氛围。（四）转变作风，求实创新是搞好城中村改造的保障勤政廉政，扎实工作，加强内部机构建设，提高服务质量，是搞
47、好城中村改造的重要环节。我们完善工作制度和业务流程。采取了并联审批、同步进行原则，制定了城中村改造项目管理工作程序，集中办理城中村改造范围内各项行政审批事项，实行限时办结；同时提高服务水平和服务质量，从严要求。在工作中采取领导包片、处室包区、专人包村的形式，扑下身子为基层服务，对改造项目全程跟踪，协调解决工作中出现的困难和问题。各区指派专人负责衔接和督促各项手续的办理- 15 -工作，同时采取举办改造房屋推介会等多种措施，激活改造房屋市场，让开发商吃上定心丸。以充分发挥各级城改部门督促、服务、协调和指导作用，强有力推进城中村改造工作。四、关于改造中几个问题的探讨与研究我们也清醒地认识到，改造工
48、作中还面临不少困难和问题。结合当前的工作形势，我们认为有些问题还需要做深入的探讨。（一）土地问题从目前各地城中村运作情况来看，土地政策仍是制约城中村改造顺利推进的一个瓶颈问题。郑州等城市采取依据土地法规定，采取确权登记的办法，转为国有划拨土地。目前，我市依据土地法规定，也采取了类似办法进行土地转性。但这一做法各地都还没有得上级部门的正式认可。此外，部分改造项目存在一定数量的农业用地。受国家政策规定和农用地转性指标等因素限制，农业用地转为国有建设用地周期更长。为此我们要积极争取国家和省政府支持，进行土地确权试点，妥善解决其中的农业用地转为国有建设用地难题。 （二）改造资金问题城中村改造所需资金量
49、巨大。在今年经济危机影响下，资金问题已成为制约改造工作顺利进行的核心问题之一。为此我们积极探索，准备出台一些行业扶持政策，降低开发商投资风险和运营成本，帮助开发商度过难关。一是对人多地少的改造项目各区政府要进行补贴，对资金暂时困难的企业各区要利用自身平台融资进行扶持；二是适当降低资金监管标准，降低改造资金门槛；三是土地部门可根据规划部门审定的分期实施规划，分期办理土地出让手续；四是在开发用地出让时，对一次性足额缴纳土地出让金确有困难的，经申请，可将竞买保证金确定为拟出让宗地底价（出让金）的 10%。参与招拍挂并取得土地使用权后，剩余部分应在一年内交纳；五是基础设施配套费可延缓一年缴纳。以上这些措施，我们将在在实际工作中当中摸索实践，进行调整，以进一步加大扶持力度，调动开发商参与改造的积极性。（三）简化手续办理程序城中村改造是一项新课题，不能延用一般的建设程序。面对严峻的经济形势，如何简化手续办理程序更成为开发商关注的焦点。我们本着“职能服从服务、程序让位于效率”运作方式，采取灵活务实态度，进行了大量探索，经市政府同意，准备采取以下措施：一是在办理选址意见书前提下，集体土地可发拆迁批复，有- 16 -各区政府发通告，依法进行拆迁；二是安置房建设在符合方案、规划、消防、质量要求的前提下
