1、 “农保转城保”改革实施问题及完善建议【摘 要】随着人口老龄化发展趋势的加快，农村养老问题日益突出。近几年来，很多地区开始实行“农保转城保”的新政策以不断推进新型农村养老保险制度的完善，张家港也不例外。本文基于问卷调查和实地走访的数据资料，探讨了张家港推行“农保转城保”政策中存在的困难和不足，分析了导致这些问题的影响因素，并提出建设性的建议。【关键词】农保转城保；农村养老保险；老龄化；城乡一体化近几年来，我国人口结构老龄化发展趋势不断加快。2010 年第六次全国人口普查数据显示，我国 60 岁及以上老年人口已达177648705 人，占总人口的 13.26%，相比于 2000 年第五次全国人口
2、普查上升了 2.93 个百分点。我国老年人数量的增加对于我国养老保险制度的改革完善又有了更高的要求。为了更好地推动新型农村养老保险制度改革，加快实现城乡一体化进程，很多地方相继出台了“农保转城保”的政策，逐步实现农村养老保险与城镇养老保险的对接。2009 年 3 月，张家港市出台了关于调整农村社会养老保险有关政策的意见 、 关于调整被征地农民社会保障有关政策的意见 。 意见中明确了将逐步将张家港农民全部从“农保”转入“城保” ，享受和城镇职工一样的社会保障制度。如今，这项政策已经推行了两个多年头，据笔者的了解，张家港一些符合条件的地区已经完全实现了农村社会养老保险向城镇社会养老保险的转换。但是
3、，笔者对当地居民的调查显示，虽然政府已经加大了对农民参加城镇养老保险的补贴力度，但是相对较高的缴费标准对普通农民来说依然造成了一定的经济负担。对于这项政策的民众满意度并没有预期的那么高。所以，笔者在实地调查了张家港部分地区“农保转城保”的具体实施情况和农民满意度的基础上，旨在分析这项政策所存在的问题及其影响因素，并就此提出进一步完善这项制度的建议，以为其他地区新型农村养老保险制度改革提供借鉴。一、 “农保转城保”的具体做法原农村养老保险缴费标准：对于从事主要从事农业生产的农村劳动力，将纳入农村基本养老保险。以统计局公布的上一年的农村人均纯收入的 16%为缴费基数，缴费额的 44%记入个人账户，
4、56%记入统筹基金。保费根据农民的不同年龄段按照不同比例由个人、市镇两级财政三个方面组成，市镇两级平均出资比例占到缴费总额的 50%左右。列入农村低保对象的农民，个人不缴费全部由市镇两级财政负担。“农保转城保”政策实行后，张家港地区适龄农民每人每月需缴纳城镇养老保险金额为 1000 元，其中农民个人缴纳 600 元，市级补贴和镇补贴合计 400 元。此外，以农保缴费累计额抵充城保缴费额，差额需另外补足，补足年限上限为 15 年。实施“农保转城保”后，适龄老年农民每月可获得当月缴费基数 1.1%的养老金，另外根据其年龄层次的不同获得 100 元130 元不等的养老金补贴。同时，被征地的保养人员和
5、适龄劳动力也将被逐步纳入城镇企业职工基本养老保险体系，所需要费用首先由征地补偿费予以缴纳，不足部分由征地发生地的财政补上。二、 “农保转城保”的实施现状及存在问题经过各级劳动保障部门的共同努力，张家港市进一步消除了城乡壁垒，基本形成了全市城乡社会保障统筹协调发展的新局面。然而，对照科学发展观的要求和本市经济社会发展的现实需要，张家港市在进一步深化新型农村养老保险制度改革的过程中，还面临着诸多缺点和不足， “农保转城保”政策的推进过程中也出现了一些问题，其主要表现为以下几个方面：1.公共政策不够完善，缺少借鉴经验张家港市开始全面实施“农保转城保”时，国家尚未形成这方面的完备的对接体制。张家港市是
6、在不断的摸索中逐渐开始实行“农保转城保”的，因此在践行的过程中，政府在公共政策制定的科学性，全面性上存在一些缺陷。2.养老保险金险种单一，保值增值难张家港市养老保险仍然存在着险种较为单一的问题，在缴费标准大幅提高的情况下，群众更加关心其受益程度是否让人满意。在笔者调查过程中了解到，很多家庭觉得社会养老保险的受益程度并不合理，而选择参加一些商业性质的养老保险。实际上，基金保值增值困难是广泛存在于各地社会养老保险改革中一个重要难题。1996 年以来，我国利率不断下调，对于农村养老保险个人账户的承诺利息造成了很大的压力。于是农村养老保险账户的利率只能下调，造成了投保人实际收益低于按过去较高利率计算出
7、的养老金的情况。随着利率大幅下调，农村养老保险金基金保值已经很成问题，更不用说增值了。如果基金的保值增值问题得不到有效合理的解决，政府的资金投入压力会非常大，农村养老保险体系自身也无法生存和发展。首先，从存入银行看养老保险基金的保值。由表 5.1 我国历年养老保险基金存入银行的利率与当年物价指数上涨率的对比关系可以看出，从 2002 年开始，即使将基金存为 5 年期的定期存款，其存款利率也远远难以抵消通货膨胀的上涨幅度，即按最长期限5 年定期存储也难以实现养老保险基金的保值。2009 年以来全国零售物价指数上涨幅度又迅速加大，至 2010 年 7 月农村居民消费价格指数上涨率同比增长 3.5%
8、。由此可见，将农村养老保险基金存入银行显然不能保证农村养老保险基金的保值，更不用提增值了。其次，从购买国债看养老保险基金的保值。虽然购买国债的回报率与存入银行相比略高，但从长期来看，国债的利率依然难以抵消通货膨胀带来的损失。以 2010 年为例，三年期国债年利率为3.73%，略高于银行三年期定期存款利率。假设购买的都是 3 年期国债，该年用农保基金购买的国债大致上是 2009 年，2010 年或2011 年发行的，假设各年购买的基金占所购买的总基金的 1/3，那么，2011 年以这些国债形式存在的保险基金的年均收益率约为：将 r=3.73 代入，=7.643%由计算得出，购买国债所获得的回报率
9、虽比物价上涨高些，却低于 2009 年农村居民消费上涨指数。同时，民政部按规定从基金中获得 3%的管理费用，一旦将这笔费用扣除，就又不能满足基金增值的需要了。按照国家的相关政策，银行存款和国库券都是以单利方式计息的，而历年我国零售物价指数是按复式计算的，这一因素加剧了通货膨胀对社保基金的贬值影响，削弱了基金的保值能力。3.整体保障水平依然偏低张家港市农村社会保障体系的建立一直遵循的是“广覆盖、低门槛、低标准、保障农民基本生活”的基本原则。虽然保障的覆盖率达到 90%以上，但是在保障的水平上并不如人意。在访谈中，我们发现当地老年农民集中反映的一个问题就是觉得整体保障水平较低，老年人对未来生活缺乏
10、安全感和稳定感。尤其是当老人出现生病情况时，其他的社会保障也比较缺失，有些老年人还得不到子女的赡养，难以负荷医疗费、生活困难的状况普遍存在，这与张家港市城乡一体化建设的目标和新农村养老保险制度建立的初衷是不符的。4.“农保转城保”推行过快，脱离农民实际能力在张家港乐余镇，所有尚未达到退休年龄且原来参加农村养老保险的人都已应要求转为城镇养老保险。调查显示，被调查农民（200 人）中有 60.7%的农民不情愿转为城镇养老保险。不置可否，城镇养老保险的养老金待遇相比原农村养老保险是有大幅提高，为原先所需缴纳费用的 35 倍。89.9%农民表示参加城镇养老保险的最大障碍是收入有限，家庭经济能力不允许。
11、在当地，一个农村家庭一般只有一个男性主要劳动力，家庭月收入集中在 15002500 元，或者更低。假设一个家庭的月收入为 2000 元，如果要做到夫妻双方都参加城镇养老保险，那么每个月过半的收入都需用于缴纳保险费。2009 年，江苏农村居民家庭恩格尔系数为 39.2%，即这个家庭每月用于日常食品的支出就约为 800 元，这个家庭还有其他费用支出，所以至少是这个不可能缴得起两个人的养老保险费。而这个家庭的收入水平在乐余镇属于中等偏上，那么可见有大多的家庭无法完全负担城镇养老保险费。另外，接近退休年龄的人如果要转为城保，需要以 15 年为上限补足缴费的差额，这也是一笔相当大的费用。可见， “转城保
12、”加重了农民的经济负担，其缴费脱离了农民的实际经济能力。而且我国城乡居民收入差距正在逐年拉大，2009年江苏城市居民的收入已经达到了农村居民的 2.57 倍多，在收入不公平的前提条件下讲求城乡养老保险实现统一是及其不现实的。5.法律、法规的相对滞后法律具有强制性和约束性的特点，通过立法形式保障有利于促进各项政策的有效落实，这也是世界上很多先进国家的通用做法。但是，全国性的法律法规除了民政部 1992 年的县级农村社会养老保险基本方案(试行)外，迄今国家未布更具体更清晰更具指导意义的相关法律法规。国家和地方政府对农村养老保险政策的变化无常，必将导致农村社会养老保险制度的不稳定性，对于张家港市来说
13、也是如此。三、 “农保转城保”存在问题的原因分析1.二元经济结构导致城乡差距扩大二元经济结构是导致城乡经济差距不断扩大的最直接原因。这种社会结构造成了一系列不平等的制度，导致了城乡经济社会发展的失衡，收入差距的不断拉大。江苏省城乡居民收入统计年鉴数据显示城镇居民的收入增长幅度大于农村居民，且二者之间的差距还在不断的加大。 “农保转城保”后农民的缴费标准将与城市实现同步，部分农民还要额外交纳费用补足差额，这显然与他们的收入水平不符。2.历史原因影响张家港农村社会养老保险水平的历史原因主要有两个方面。一方面，长期以来“家庭养老”在农村养老方式中占据不可动摇的主要地位，老年农民固有的“养儿防老”思想
14、，导致农民自身对社会养老保险的认识普遍不足。另一个方面， “农保转城保”是从 2009 年开始实施的，政府相关部门没有可借鉴的相关实践经验，很多工作还不够细致到位，只有靠自身不断摸索，不断改进才行。3.农保补贴水平较低农保补贴水平比较低是导致张家港农村养老保障水平低的另一个直接原因。调查资料显示，张家港乐余镇农村社会养老保险人均财政补助额为 400 元，完全覆盖财政补助总数需要 1.94 亿元，仅相当于张家港市 2010 年财政收入 166.1 亿元的 1.2%，这个比例是还是比较低的，按照“以工补农”的原则，完全应该同时也有能力进一步提高补贴水平。4.基金管理机制的原因基金管理机制方面的原因
15、直接导致了基金保值增值难的问题。首先，就基金的运营层次来看，张家港的农村养老保险基金是以县（市）为统筹的，这种营运模式在改革初期曾发挥过积极的推动作用，但显然已经不能满足现在农村养老保险制度的管理需要了，弊端日益体现。县（市）的筹资渠道相当有限，基金缺乏有效的投资管理，造成了基金规模小，抗风险能力差，保值增值难的现状。其次，基金的监管也存在着严重的缺陷。张家港市农村社会养老保险基金基本由政府相关机构管理，农民基本不能直接参与管理，基金缺乏多方共同监督。这与国际化地基金组织管理模式还有很远的差距。就外部环境来看，我国现阶段的金融市场还不够完善，目前合法的投资工具仅限于国债和银行存款两种，农村养老
16、金尚未被允许进入二级证劵市场，所以基金保值存在很大的困难。5.政府职能发挥不到位，急功近利政府对养老保险工作的扶持和引导力度都不够，在“农保转城保”的工作上存在着急功近利， “形象工程”的问题。政策本身及其执行方式都有一定的不合理性，保险金管理力度相对疲软，实施过程中存在着工作经验不足，工作方法絮乱等问题，对弱势群体的扶持力度也不够。这使很多农村居民没有或者不情愿参加城镇养老保险。总之，政府部分并没有能够充分调动广大农民参加城保的积极性。6.缺乏国家法律法规的指导和支持目前，全国各地的农村养老保险制度水平参差不齐。经济较为发达的东部沿海地区纷纷根据自身实际情况建立起不同的农村社会养老保险体系，
17、而经济发展相对落后的中西部地区还处在规划与筹建阶段。所以全国性的法律法规很难建立。除了 1999 年国务院 14 号文件整顿规范农保基金以来，至今也没有新的指导性政策出台。所以张家港现行的农村社会养老保险制度还没有确凿的依据，这对农保工作的进一步发展是不利的。四、怎样完善“农保转城保”1.政府承担更重要的职责首先，张家港市政府应该在政策上提供条件，支持“农保转城保”的开展，积极推进新型农村养老保险制度体系的改革，完善社会保障的信息网络和救济网络，为促进农民养老保险的进一步完善提供必要服务；其次，政府可以向国外先进社会保障制度学习，借鉴其成功的经验，制定出符合当地实际的养老保险缴费方式和高效保险
18、金保值增值模式，逐步提高农民的养老保险待遇，杜绝以一蹴而就的方式缩小城乡差距；同时，要进一步明确各级政府相关部门的职责，加大财政支持力度，分担农村养老保险的风险和“农保转城保”对农民造成的经济负担。总而言之，政府应更加重视农村养老保险工作，提高对其的宣传力度，鼓励农民自主加入城镇养老保险。2.转变政府职能，实行政事分开政府在公共行政管理中应该是制定政策而不是执行政策的。国务院在 1995 年就明确提出“实行社会保险行政管理和基金管理分开，执行机构和监督机构分设”的要求，但是在实际运作中，尚不能做到行政管理与基金管理的完全分开，也没有形成合理有效的监督体系。若想改变这一局面，就要将政府的主要职责
19、由直接经营变成合理地指导和间接控制，形成决策、执行、监督三功能互相制约、相辅相成的养老保险运作机制，使基金的运作更加高效、透明与公正。3.加快相关立法工作促进法制和制度建设并行，不断加强农村养老保险的立法工作对于完善我国农村的养老保险制度具有重要的意义。制度改革应当与法制建设有机结合起来，才能更有力地推动改革的进行。政府要尽快制定和完善农村社会保障立法体系，保证农村社会保障制度和政策的稳定性与持续性，增强广大农民对新政策的信心。4.多渠道筹集并加强对基金的统筹运营由于目前我国农民的平均收入水平偏低，首先应坚持建立个人缴费为主，集体相辅，政府适当支持的三方负责的保险金缴费制度，并进一步探索多渠道
20、的农村保险费用的供应。其次，应高度重视养老保险金的保值增值工作，建立专门机构负责基金管理和运营，建立健全的财务核算系统和审计监督体制。在确保资金安全的前提下，通过购买国债或金融债券等多种方式组合的方式尽可能实现资金的最大化增值；最后，还要加强基金运营过程中的监督工作，严令禁止将基金用于其它用途。为5.建立多层次、多渠道的农村养老保险制度建立多层次的农村养老保险制度，坚持不同地区区别对待，实行符合地区经济社会发展水平的不同制度，给农民提供更多的选择。此外，在条件成熟的情况下，可以适当允许民间团体主导农村养老保险改革工作，作为政府主导的农村社会保险体系的一个重要补充。政府还可以适当消除一些限制保险市场的法规，同时出台一些优惠政策，以吸引具有商业性质的保险公司进入农村。综上所述，更好地实施“农保转城保”政策仍需进一步探索实践。我国政府可以适当借鉴国外先进的养老保险模式并结合本地不的经济社会发展水平，进一步推动养老保险制度改革，使农民获得最大的利益，使他们的晚年生活得到充分的保障。注释：资料来源：中国统计年鉴 （2010）.
