1、 论 BOT 方式及中国利用 BOT 法律问题的思考内容摘要：BOT 是目前国际上流行的投资合作方式，日益受到我国政府的重视，并将成为今后我国引进外资投资于基础建设的重要方式。我国目前调整 BOT 方式的法律制度仍不健全，各地在实际运作中仍会遇到许多法律障碍，有的法律规范甚至与 BOT 投资方式相抵触，不利于 BOT 项目实施和发展。本文从：BOT 方式的产生与发展；BOT 投资方式特征；我国有关 BOT 方式的立法现状及立法障碍；对完善我国 BOT 法律制度的建议，这几个方面对 BOT 方式及在中国利用 BOT 所遇到的法律问题进行了阐述，着重阐述了就 BOT 方式进行专门立法的必要性，以实
2、现现行法律体系与 BOT 方式的衔接。关 键 词：BOT，法律障碍，特征，专项立法BOT 是英文 BuildoperateTransfer 的缩写，即建设运营移交，是指政府授予私营企业以一定期限的特许经营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、回收投资并赚取利润；特许权期满时，该基础设施无偿移交给政府。1（P142- 143） BOT 是国际上利用私人资本进行基础设施建设而采取的一种新型融资方式，正式提出于 1984 年，首倡者是土耳其总理奥扎尔，并首先应用于该国的公共设施的私有化项目，具有融资能力强，自有资本需要量小，投资收益有保障等众多优
3、点，现已受到各国的高度重视和广泛采用。中国举办 BOT 项目是一项较新的工作，人们对此缺乏系统的了解和认识，现行立法与 BOT 投资方式所需要的法律保障尚有一定差距。因而分析我国 BOT 的立法现状及推行 BOT 方式存在的法律障碍，建立和完善我国调整 BOT 方式的法律制度已成为当务之急。一、BOT 方式的产生与发展BOT 投资方式的产生，可以追溯至公元前三世纪罗马法（Rocles）的有关规定，这在雅典法中有所记载。如当时通行于地中海地域的关于“海商借贷”（Maritime Loan）的规定，2 即以海运提单作为抵押的借贷制度的内容。在 BOT 投资方式下，承包商或发展商自己向银行或其他金融
4、机构借贷。靠项目建成后的收益与该项目资产的担保得到回报，这种金融借贷性的项目投资与“海商借贷”的规定相类似。二战后，各国纷纷加速本国的基础设施建设，发达国家在进行资本与技术的输出过程中，其所采取的合资经营、合作经营等形式受到东道国尤其是发展中国家资金不足的限制。而资金和技术输出的强烈要求，又迫使其不得不考虑采取其它方式，加之发展中国家因急需资金和技术，又不得不多方式引进资金，于是 BOT 这种自筹资金能力强，无须资金担保的投资方式便创造性地应运而生，并且很快发展、强盛起来。它不仅解决了东道国资金短缺的困难，完成了东道国因资金困难不能完成的工程项目，也使东道国比较容易地引进了先进技术，学到了先进
5、的管理经验，并且培养了技术骨干和技术工人，促进了东道国国民经济和科学技术的发展。BOT 投资方式实际上是政府和私人企业之间就基础设施建设所建立的特许权协议关系，是“公共工程特许权”的典型形式，其在实际运用中还演化出许多类似形式。根据世界银行1994 年世界发展报告：BOT 还有 BOOT（Build OwnOperateTransfer）和 BOO（BuildOwnOperate）两种方式。二、BOT 投资方式特征（一）BOT 项目以东道国政府特许为前提和基础BOT 投资领域一般属于政府垄断经营的范围，外国投资者基于许可取得通常由政府部门承担的建设和经营特定基础设施的专营权，所谓基础设施通常包
6、括港口、机场、铁路、公路、桥梁、隧道、电力等社会公用设施，如果没有东道国政府特许，外国私人投资根本不可能涉足公共设施等政府专营垄断的领域，也无法筹集到足以支撑项目建设所必需的巨额资金，因此，东道国政府允许外国投资者以 BOT 方式进入基础设施行业，实质上是东道国政府以特许协议的方式授予外国投资者的特许权，将原本只属于政府的一部分社会管理职能暂时转让给 BOT 项目公司经营。（二）BOT 项目众多当事方相互关系通过一系列合同进行安排BOT 项目是一个相当复杂的系统工程，法律关系众多，除主要主体是东道国政府还包括项目筹建集团、项目公司、银行金融机构、承建商、经营管理公司、保险人等一般主体，它们之间
7、通过签订一系列合同、协议来确立、保证和调整各当事方之间的法律关系，这些合同协议共同构成了 BOT 投资方式的法律框架。如前所述，BOT 的核心是政府特许，外国投资者要进行基础项目投资，首先要获得东道国政府的许可以及在政治上的风险和商业风险等方面的支持和保障，而其表现载体就是特许协议。因此，特许协议构成了BOT 法律框架的基础。其他所有合同如贷款、工程承包、经营管理、担保等合同均是以此协议为依据，并为实现其内容服务。 3（P66-68）（三）BOT 合同双方当事人法律地位平等，权利、义务基本对等BOT 投资方式下的合同是通过不同方式签订的，有的是由政府通过招标、投标、选择出一个各方面能力都较强的
8、私人企业，然后再与谈判、详细拟定 BOT 投资协议的条款，有的是先由外商本人或外商通过其中合作者向政府提出申请，该申请被批准后，政府再与项目发起人通过谈判，签订 BOT 投资协议，无论哪种方式，BOT 合同的主体双方都有签约或不签约的自由以及同意或不同意协议中某个条款的自由，因此，虽然 BOT 投资方式下合同主体的一方是政府，但当事人双方的法律地位是平等的。他们经过谈判，最终在合同上签字，每一个步骤都是双方当事人积极努力的结果，都反映了双方当事人的合意，不存在一方强迫或欺诈另一方签约的问题。（四）特许权期限届满，BOT 项目无偿交给东道国政府由于在特许权期限内，外国投资者已偿还贷款，回收投资并
9、赚得利润。所以，BOT 项目终结时不需要进行清算，而是由东道国政府收回特许权，并全部无偿地收回整个项目，虽然政府作为一方直接参与 BOT项目，但政府在特许期内不投入资金，不承担风险，项目风险全部或大部分由项目公司承担，这与传统合营形式的共同投资，共担风险的基本特点不同。三 、我国有关 BOT 方式的立法现状及立法障碍我国调整 BOT 方式的法律文件主要是对外贸易经济合作部 1995 年发布的关于以 BOT 方式吸收外商投资有关问题的通知（以下简称通知）和国家计委、电力部、交通部同年联合发布的关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知（以下简称“联合”通知）同时，BOT 项目融资必须符合
10、1995 看 6 月 20 日我国政府公布的指导外商投资方向暂行规定。外商投资产业指导目录以及国家外汇管理局 1995 年发布的关于境内机构进行项目融资有关事宜的通知和国家计委、国家外汇管理局 1997 年联合发布的境外进行项目融资管理暂行办法对包括 BOT 项目在内的有关项目融资的问题作出规定。此外，与 BOT 方式有关的法律还有关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法、能源供应和消费的规定、外汇控制规定、关于外商投资电厂建设的暂行规定、电力法等，这些法律规定基本构成了我国有关 BOT 方式的法律保障体系，为我国 BOT 项目运作起到了一定的指导作用。尽管如此，我国目前调整
11、 BOT 方式的法律制度仍不健全尚未形成有利于 BOT 项目实施的较为完善的法律环境，各地在实际运作中仍会遇到许多法律障碍，不利于 BOT 项目的实施和发展。（一）两通知的内容存在冲突两通知有关 BOT 方式中应否转移项目所有权问题的内容存在冲突，外经贸部的通知将 BOT 界定为“建设运营转交”的狭义模式，显然认为在 BOT 方式中不应包括转移项目的所有权，而联合通知第 2 条则规定，在特许期内项目公司拥有特许权项目的所有权，显然将 BOT 理解为 BOOT 模式，认为BOT 方式中应包括转移项目所有权，两部规章内部上的冲突会造成实践中的无所适从或各行其是，不利于BOT 方式在我国的良好发展。
12、（二）现行的外汇管理法规阻碍了 BOT 项目在我国的顺利实施BOT 用于我国基础设施项目，在具体实施 BOT 项目时，项目公司主要以境外外汇融资，而收益形式却为人民币，BOT 方式的特殊性决定其不具有创汇能力，外商投资者迫切希望东道国政府允许其将当地货币兑换成外汇并可自由汇出境外，我国属于外汇管制的国家，人民币不能自由兑换，尽管 1996 年新的外汇管理条例在经常项目下实行浮动汇率制，而在资本项目下仍然实行严格管制，加上我国有关三资企业外汇收支平衡的规定对 BOT 方式又不适用，不仅使项目公司面临外汇兑换风险，也会遭到外汇平衡的矛盾。如果外汇平衡问题及当地货币汇兑问题不能妥善解决，将会严重挫伤
13、外商来中国实施 BOT 项目的积极性，影响项目的正常经营，阻碍了 BOT 项目在我国的顺利实施。（三）现行规定使谈判难度大，审批程序过于繁琐由于 BOT 投资方式自身的特殊性、复杂性加上人们对 BOT 项目认识程度低，缺乏谈判经验，加上国家计委的通知关于投资回报率不允许谈判的规定，增加了谈判难度，因为，一个项目的投资回报率很低，就很难吸引外商投资者，而 BOT 项目的外国投资者又非常注重投资回报率的问题，很多项目的谈判围绕回报率问题要进行多轮艰苦的“拉锯式”谈判，最终也无法达成一致，使外国投资者感到投资收益无法保障，因而积极性受挫。BOT 项目及项目公司的设立，要经过复杂的审批程序，而且主管机
14、构依照项目的投向和规模的不同采取不同的审批程序，加上官僚主义的办事作风，行政办事效率低下，使得外商投资者认为我国 BOT 项目的审批程序混乱，涉及诸多部门造成项目存在多处不确定性，严重挫伤外商投资者举办 BOT 项目积极性。四、对完善我国 BOT 法律制度的建议（一）在 BOT 立法中对国内外投资者做出统一规定BOT 方式既包括国际 BOT 方式即吸收外国投资者投资的方式，又包括国内 BOT 方式即吸收本国投资者投资的方式。我国属于发展中国家，多采用 BOT 方式中吸取外国资本投资的形式，但是也有国内民营企业承担 BOT 项目的可能性。比如 1996 年泉州市民营企业名流实业有限公司即以 BO
15、T 方式承担了刺桐大桥工程的建设，所以对国内 BOT 方式加以规定，已是不容忽视的问题。我认为应在 BOT 立法中对国内外投资者作出统一规定，但是 BOT 方式的特殊性使得国内外投资者共同面临着许多法律障碍。因此，有必要在 BOT 立法中对国内外投资者遇到的共性问题作出统一规定，以消除国内 BOT 方式遇到的法律障碍，减少国内外投资者的差别待遇，避免不必要的立法重复，增强立法的前瞻性。（二）完善 BOT 方式中我国政府保证中的有关规定BOT 方式投资于东道国的基础设施建设，对外商投资者有利可图，而它存在超过一般投资方式极大的商业风险和政治风险，而一般商业风险外国投资者可以通过加强可行性研究以预
16、测风险，严格管理以降低成本或向保险公司投保分散风险等方式来规避、化解，而政治风险则是 BOT 项目的外商投资者难以预测的。他们希望东道国政府能够提供一定程度的保证。我国法律虽未对政府为 BOT 项目进行保证实行禁止，但现行法律规范的规定较为含混，如 1995 年中华人民共和国担保法第 8 条规定“国家机关不得为担保人”。1995 年外经贸部的通知规定：“政府机构一般不应对项目作任何形式的担保或承诺（外汇担保、贷款担保等）。因此，人们普遍认为，政府不能对 BOT 项目提供保证，这是对政府保证和一般担保的混淆，使得一些外商投资者认为在中国搞 BOT 项目条件不成熟，风险太大，从而影响我国 BOT
17、项目的顺利开展。而从国际实践来看，政府对 BOT 项目中的保证有两类：一类是对投资回报率等问题所做的商业担保，另一类是政府对项目发起人所做的政策性承诺，而我以为，我国应采用第二种担保。因为以投资回报率为例，有投资就有风险，而此类商业担保中的风险是投资者可预测的商业风险，如果承诺给予对方，则无异于将本应由投资者承担的风险转移政府身上，容易使政府陷入债务危机之中，这种做法虽然会吸引更多的投资者投资 BOT 项目，但无疑是在损害国家利益。因此我国 BOT 政府保证应仅限于第二类担保，即政府对项目发起人所作的政策性承诺，应包括以下内容：1、对 BOT 项目保证不实行国有化和征收，在特殊情况下根据社会公
18、共利益的需要，对 BOT 项目可以依照法律程序进行征收，并给予适当的补偿。2、保证对 BOT 项目的外汇兑换，解决项目公司外汇平衡。3、对投资者给予竞争保护，即不在同一地区从事相同性质的基础设施建设，保证投资者的收益不会受到竞争威胁。4、保证给予投资者一定的优惠政策和鼓励措施等。政府一旦将保证内容写入 BOT 协议中，就应承担起保证义务。政府一旦违反保证义务，即构成违约，应承担违约责任。而这必将影响有关国家害豁免的问题，我国长期以来都坚持国家绝对豁免主义。而 BOT项目规模大，周期长，如果我国在 BOT 方式中仍采用此观点，则会使 BOT 投资者失去法律救济途径，不利于对 BOT 投资者的权益
19、保护，减少投资者投资我国 BOT 项目的信心，从而影响 BOT 在我国的推行。因此，我认为，我国政府对 BOT 项目放弃或部分放弃国家豁免权，以加强保护投资者的合法权益，增强投资者的信心，促进 BOT 方式在我国的推行。（三）在 BOT 投资方式中关于SCM 协议应注意的问题我国外商投资企业及外国企业所得税法对从事基础设施建设的外资项目规定了特殊的税收减免等优惠，属于产业性税收减免优惠，是补贴与反补贴协议（简称SCM 协议）中规定的可申诉补贴，可能招致别国根据SCM 协议或其反补贴法对我国提起的反补贴指控。如果指控成立，将使我国遭受重大损失。而在 BOT 方式中，优惠政策又必不可少，因此，为了
20、避免反补贴指控，应调整税收减免等优惠措施，增加SCM 协议中的不可申诉补贴形式，如增加环保补贴和西部地区的补贴 等。（四）进行 BOT 专项立法，完善我国 BOT 法律制度我国尚未制定有关 BOT 的法律或法规，因此，我国亟需制定一部关于 BOT 投融资方式的专项立法，以规范 BOT 方式的操作程序和运作方式，实现现行法律体系与 BOT 方式的衔接，为 BOT 方式提供良好的法律环境。1、BOT 立法模式的选择许多国家为采用 BOT 方式相继制定了相关法律，墨西哥还专门修改了宪法，4 综观世界各国的 BOT立法实践，大致有以下三种模式：（1）由立法机关或行政机关制定 BOT 专门法，如柬埔寨于
21、 1995 年通过的关于私营管理部门以 BOT 合同方式参与基础设施条例，巴西 1995 年 7 月通过的特许法；（2）国家不制定 BOT 统一法，而就具体的 BOT 项目单项立法（主要体现为地方政府条例和专项政府规章）。如香港 1986 年制定的东港隧道条例，1995 年制定的大榄隧道及元朗隧道条例。（3）不就 BOT方式专门立法，而以现行的法律加以规范，以澳大利亚为其典型。5 我国目前对 BOT 的性质、运作方式的认识尚未统一，BOT 方式又与我国许多现行法律相冲突，采用第三种模式是不现实的。而采用第二种模式则会造成各地有关 BOT 的法律差异，不利于 BOT 方式的规范化实施，因此，我认
22、为我国 BOT 立法适合采用第一种模式即专项统一立法模式。在立法主体的选择上，目前应当由全国人大及其常委会制定发布单行法律，就 BOT 方式在我国的共性问题作出规定。即制定 BOT 基本法，应赋予 BOT 专项立法与公司法等相同的法律地位。以适用“新法优于旧法”、“特别法优于普通法”的原则来解决法律冲突。2、BOT 立法的基本原则BOT 立法原则应包括维护国家主权和利益原则，保护投资者合法权益原则，约定必守原则，国民待遇原则和遵守国际公约，遵循国际惯例原则。3、BOT 立法的基本内容（1）规定 BOT 方式的准入领域和准入条件，应明确规定 BOT 方式的准入领域，即基础设施和公共事业建设，放宽
23、对外国投资者的准入领域的限制，取消对外国投资者的一些不合理的准入条件（如外汇平衡要求）。（2）确定 BOT 项目的审批机构和审批程序，应明确规定专门主管机构及其审批权限，审批时限等简化审批程序。（3）明确特许权的含义，授受主体、授予形式和授予对象的资格等。（4）明确规定特许权协议的主要内容，规范特许权协议之本，包括：签订各方的法定名称、住所。项目特许权内容、方式及期限。项目工程设计、建设施工、经营和维护的标准。项目的组织实施计划与安排。项目成本计划与收费方案。签约各方的权利、义务。项目转让、抵押、征收、中止条款。特许权届满，项目移交内容、标准及程序。争议解决方式及法律适用等。（5）明确规定各方
24、的权利、义务。（6）规定项目公司特殊的股债比例要求范围，并明确规定项目公司的成立可采用“先登记，后出资”的授权资本制方式。（7）规定 BOT 项目的运作程序，从项目设立、建设到运营、移交的办法以及项目实施过程中的外部监督问题。（8）规定 BOT 的法律适用及争议的解决方式，争议解决方式一般为协商、调解、仲裁和诉讼。综上所述，兴起于本世纪 80 年代的 BOT 投资方式，有利于缓解东道国急需建设基础设施和资金短缺的矛盾，有利于为东道国培养先进的技术骨干和介绍先进的管理经验，并且也可满足资本输出国输出资本的需要，是一种新型的、有巨大发展潜力的国际投资合作方式。我国应加快立法步伐，注意实践中产生的诸
25、多问题和许多应重视的方面，争取尽早制定出一部完善的、能够对 BOT 投资实践起积极指导作用的 BOT法律。参考文献：1 余劲松。 国际投资法 M. 北京：法律出版社，1997.2 韩天森。 “BOT”项目工程投资的特征及其法律适用 J. 现代法学， 1998（1）。3 慕亚平。 国际投资的法律制度 M. 广州：广东人民出版社，1999.4 Jacques Cook . Infrastructure Project Finance in Latin America. International Business Lawyer， （June） 1996 .5 蔡奕。 BOT 投资方式若干法律问题探析 J. 现代法学， 2000 （6） 。
