1、- 0 -目 录摘要2引言41、行政诉讼受案范围的概述 4（1）行政诉讼受案范围概念4（2）行政诉讼受案范围的法律意义4二 、我国行政诉讼受案范围的立法现状5（一）受案范围的概括式规定5（二）受案范围的肯定列举5（三）受案范围的否定列举6三、行政诉讼受案范围存在的问题分析6（一）行政诉讼受案范围规定方法存在缺陷6（二）行政诉讼受案范围确定准则不当7（三）行政诉讼审查范围过窄8四 、行政诉讼受案范围的完善9（一）完善立法模式9（二）修订行政诉讼可诉性标准10（三）扩大行政诉讼受案范围10结束语12参考文献14- 1 -总结与体会15致谢辞15- 2 -摘 要行政案件是“民告官”即老百姓因具体行政
2、行为而状告行政机关的案件，行政诉讼即行政相对人和行政机关之间因为行政机关的具体行政行为而诉诸审判机关要求审判机关依法秉公居中裁判的纠纷案件。由此可见，行政诉讼案件事关“官民和谐”和事关老百姓合法权益的切实维护，还事关行政机关是否能够依法行政推进依法治国进程。受案范围对于行政案件的处理十分重要，行政案件的受案范围直接关系到对于行政权的司法监督的范围，这同时也代表行政相对人对于具体行政行为侵害自身合法权益之时能够寻求司法机关救济通过审判途径维护公平正义的范围所在，标志着民主与法制发展的水平，同时作为法院通过审理行政争议案件来保障行政相对人合法权益的法律依据。笔者在本文中重点对我国当前行政案件的受案
3、范围的法律规定现状及其存在的问题进行了分析探讨，在分析的基础上提出了完善的建议。这样可以为行政诉讼受案范围的发展提供方向，同时也能为行政诉讼案件的处理提供理论依据。【关键词】行政诉讼 行政行为 受案范围 完善建议AbstractAs one of the three types of litigation,administrative litigation plays an important role in solving administrative disputes,and the scope of accepting cases is particularly critical.Sco
4、pe of accepting cases of administrative litigation in a certain degree, the scope of supervision over the judicial power, seek the judicial relief made delimit the scope of private rights,marks the level of democracy and legal system development at the same time,through the handing of administrative
5、 disputes , as the court to protect the lawful rights and interests of administrative relative persons legal basis.This article from the concept of the scope of accepting cases of administrative litigation in our country and the significance,the research of scope of accepting cases stipulated in the
6、 current administrative procedure law of our countrys legislation present situation,this paper expounds the scope of accepting cases of the generalized rules,positive and negative content in the list ;Analyzes the problems existing in the scope of accepting cases of administrative litigation,defects
7、 in the provisions of the improper method ,determine the standards and narrow scope of review;At last,it puts forward the improvement of the scope of accepting cases of administrative litigation,mainly from the perfect legislative - 3 -mode ,actionable revised standard and expand the scope of accept
8、ing cases the three directions.This can provide direction for the development of the scope of accepting cases of administrative litigation,but also provide theoretical basis for the cases of administrative litigation.Key words：Administrative proceeding；Administrative act ；The Scope of administrative
9、 litigation；Perfecting suggestion 引 言在“社会主义法治化”的发展进程中，行政诉讼作为其中重要的一环，其作用不言而喻。但其受案范围存在的问题日益凸显，在学术界和实务界都存在不少争议，故研究行政诉讼受案范围问题的理论意义和现实意义也变得更加迫切。在新的社会条件下我国的行政诉讼受案范围范围过于狭窄，许多与大众息息相关的行政争议都无法纳入其中，从而得不到行政法治的有效监督。不管是- 4 -我国或者是外国，都借助于概括式以及列举式这两类方法对行政纠纷诉讼案件进行明确，从而确定其受理范围。在此我国和其他国家的一个不同之处在于世界上许多国家对此有着明文的法律规定同时也有判
10、例法的规定且判例法作为补充而发挥重要作用，部分判例法国家仅仅只有判例法的规定而并无成文法的规定，而我国作为成文法国家，只具备法律明文规定，不存在判例法，虽然我国的最高法院会公布部分典型案例，然而这主要是为法院审判提供参考和借鉴，并不具备法律效力。国外在确定行政案件受理范围的时候，通常没有肯定列举规定，而我国则采用肯定列举和否定列举相结合的方式来确定其范围。笔者在本文的研究过程中于基本模式的基础上，以不同的视角来审视受案范围的划分，致力于解决其存在的问题，进一步扩大受案范围。一、行政诉讼受案范围的基本概述（一）行政诉讼受案范围概念所谓行政诉讼受案范围实际上是各级审判机构受理并且审理判决行政案件的
11、范围，也就是说仅仅受理案件并不属于受案范围，只有当行政案件受案后可以借助于司法程序由审判机关进行裁判，才能够被划归为行政诉讼受案范围，由于我国实施立案登记制，使得法院能够进行审理的行政案件类型非常多，然而法院在受理后却不一定能够裁判出最终哪一方胜诉。（二）行政诉讼受案范围的价值确定行政诉讼案范围具有非常重要的意义，会直接影响到我国构建法制社会的进程以及关系到行政相对人在权益遭受损害后是否能够获得有效保障。行政诉讼受案范围也就是审判机关对具体行政行为而和行政相对人之间产生纠纷矛盾案件进行“主管”的范围，对于处于司法机关主管范围的行政案件，能够在受理案件后根据相关法律法规进行处理，针对非诉行政案件
12、，行政机关能够在行政机关提出申请后采取强制措施进行执行。司法机构审理行政案件不但能够有效保障行政相对人所具有的合法权益，并且还能够借助于这种方式推动行政机关严格依据法律法规提供行政服务和开展行政管理。整体上来说，审判机关所能够覆盖的行政诉讼受案范围会直接影响行政相对人所能够获得的司法帮助，并且- 5 -也能够反映出行政机关行使权利过程中所受到的限制和制约。二、当前我国行政诉讼受案范围的立法状况目前，我国主要是根据行政诉讼法的相关规定来确定行政诉讼受案范围。在行政诉讼法的第二条中，针对受案范围进行概括性规定，在第十二条中通过概括列举以及肯定列举的形式进行明确说明，在第十三条中通过否定列举的形式进
13、行规定。(一)受案范围的概括式规定对于采用判例法的国家而言，在制定法律的过程中通常不采用概括式规定来确定受案范围。而成文法国家则主要是借助于概括式规定来确定受案范围，并且范围表述上较为抽象。根据现行的行政诉讼法相关规定，我国在行政诉讼受案范围上进行总体上说明 1，相关的法律条款对范围进行概括性的规定。在现行行政诉讼法中，将原本十分具体的内容抽象成“行政行为”，从而使得受案范围相比于原有的法律规定有所增加。另外，相关司法解释也有类似规定 2。（二）受案范围的肯定列举在我国目前所实施的行政诉讼法中，其第十二条通过采用肯定列举的形式对受案范围进行明确 3，根据这个条款的内容，针对行政机关所制定的决策
14、和实施的政策，如果行政相对人存在异议并且主张相关决策和政策侵害自身合法权益的1 中华人民共和国行政诉讼法第 2 条:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”2 最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第 1 条第 1 款：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”3 中华人民共和国行政诉讼法第 12 条：“人民法院受理公民、法人或其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收
15、违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥
16、用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”- 6 -时候，可以向对应的司法机关提出行政诉讼。并且在这条规定中主要提及 12 项可以提出诉讼的内容，相比于原有的行政诉讼法规定的 8 项内容有所增加，意味着行政相对人在面对行政权力的时候所能够得到的权益保障逐渐完善。（3）受案范围的否定列举通常来说，法律会针
17、对国家行为、内部人事管理行为以及抽象行政行为等内容进行反面排除，也就是不将这些内容纳入受案范围之内，同时司法解释 4对于这部分内容也进行详细的说明。在行政诉讼法中，其第十三条就通过否定列举的形式对受案范围进行排除行说明，也就意味着法院对于归于否定内容的案件不会进行受理。3、行政诉讼受案范围存在的问题分析(一)行政诉讼受案范围规定方法存在缺陷纵观世界各国的法律法规，成文法国家均没有把抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。我国现行的法律制度同样属于成文法，因此需要根据成文法的相关原则来合理确定行政诉讼受案范围，已有的审判案例对于现在和将来的司法审判不会形成约束力，仅仅是提供借鉴和参考。因此，司法实践受
18、到了法律条文不小的限制。行政诉讼法的规定不仅原则，而且还有疏漏之处。表现在：1、否定列举的条款不够严谨在法律规定的否定列举事项中 5，还有不够严谨之处。造成了不能起诉的行为的具体认定，在理论和实践中都颇具争议的局面。2、受案范围的规定存在盲区当前，我国所实施的行政诉讼法在受案范围方面具有明显的缺陷，主要是因为规定的盲区使得行政相对人不能够有效维护自身权益，比较明显的表现是没有在肯定或者否定范围之内的行政诉讼是不是可以立案尚未得到明确说明，从而导致案件审理的过程中出现盲区。4 最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第 1 条第 2 款规定的不属于人民法院行政诉讼受案范围：公安
19、、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；调解行为以及法律规定的仲裁行为；不具有强制力的行政指导行为；驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。5 行政诉讼法 第 12 条第 3 款规定不得就行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起行政诉讼。- 7 -3、列举的式规定受案范围不尽合理因为法律不管如何列举，遗漏总是在所难免的。列举规定的方法欠缺科学性，存在分散、繁杂的缺点，容易让相关标准陷入混乱，不利于相对人起诉和法院审判，这与行政诉讼法的宗旨不符。（二）行政诉讼受案范围确定准则不当按照我国行政诉讼法的相关规定，能够发现其
20、对受案范围提出如下两方面要求：首先是起诉的对象应当属于具体行政行为，其次是只有当行政相对人的权益找到行政行为的损害时才可以提出诉讼请求。只有同时符合上面这两方面要求的时候才应当被认定为属于受案范围。也就是说，抽象行政行为并不能够纳入受案范围，同时我国法律对于具体行政行为没有进行详细说明，导致实际审理的过程中面临问题。虽然现行的行政诉讼法已经用“行政行为”替代原来的“具体行政行为”，这从某种程度上有助于保护行政相对人的合法权益，然而肯定列举式的规定之中的情形几乎全部均属于具体的行政行为而不包括抽象行政行为，这就导致将“具体行政行为”修改为“行政行为”的用意难以在具体执法办案过程中得到体现。（三）
21、行政诉讼审查范围过窄通过分析我国行政诉讼审查范围能够发现，我国当前依然面临着审查范围过窄的问题，仅仅将具体行政行为纳入审查范围，这就使得很难有效保护行政相对人的各项权益，影响我国社会主义法治社会的构建，对推进依法行政造成阻碍。同时，根据我国目前所实施的行政法的条款能够发现，审查范围也不包括内部行政行为，而实际生活中，一些内部行政行为因为没有来自外部的监督和约束，导致存在着违法违规的问题，使得行政部门在开展工作的时候常常存在为所欲为的现象，对社会整体利益产生消极影响。我国立法机关已经充分认识到抽象行政行为失去司法监督制约必然产生的危害后果，因此法律也规定了司法机关同样能够根据法律法规来监督抽象行
22、政行为，从而推动行政机关更加规范的开展工作，然而这些规定缺乏可行性，在实际生活中很难有效应用，即使能够进行运用也不能够获得显著成效。所以，笔者认为需要通过进行司法审查来规范抽象行政行为，通过对这类行为合法性和合理性依法实施监督，也就是受案范围应该在当前法律规定的基础上进一步扩大到抽象行政- 8 -行为，这是非常必要的事情。假如行政机关不合理运用抽象行政行为，将带来更加恶劣的影响，所以应当采取措施来监督和约束公权力的使用，避免其对于私权利带来侵害。通过把抽象行政行为也纳入受案范围，可以借助于司法力量来有效监督和约束行政行为，促进依法行政的有效落实。为了实现我国构建法治社会的目标，需要将不同国家权
23、力之间构建起制衡机制，通过把司法机关受理并审理行政案件的范围在目前的基础上扩大到抽象行政行为符合法治国家的要求和符合当前我国全面推进依法治国的形势需要。除了借助于司法理念来制衡行政权力的使用，我国还通过构建与实施行政复议制度来约束行政权力的使用，在进行行政审判的过程中也能够借鉴和学习行政复议的相关内容 6。按照现行行政诉讼法的相关条款，司法机关能够将具体行政行为和抽象行政行为采取一并审查的方式进行，也即行政相对人在要求司法机关审查具体行政行为的时候，还能够向司法机关提出审查除规章之外的行政文件，而这些行政文件正是前文所提及的抽象行政行为。根据这项规定能够发现，我国现行法律在审查行政行为方面具有
24、显著进步，能够对行政权的使用进行更加有效的制衡。但是，现行法律尚未明确说明行政相对人能够针对抽象行政行为提出诉讼，因此在这方面还需要在将来进行不断完善。根据上述分析能够发现，我国现行行政诉讼法在保障行政相对人方面的规定同宪法赋予的权利依然存在着差距。虽然宪法明确说明公民具有相关权利，但是这些确立并不能够借助于行政诉讼的方式进行有效保护。四、行政诉讼受案范围的完善如上所述，我国当前的法律还不够完善，将我国行政诉讼的受案范围合法合理地进一步扩大，则会为保障社会公众的合法利益带来更多的益处。若受案范围的明确度不够，则易造成行政诉讼立法宗旨的偏离，或者各个法院肆意评断案件，法官滥用自由裁量权，就会对行
25、政诉讼相对人的诉权产生消极影响，最终使其合法权益得不到法律的维护。据此我们很有必要对完善实质上是合理地扩大行政诉6 中华人民共和国行政复议法第七条第 1 款规定；“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一)国务院部门的规定；（二）县级以上各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”- 9 -讼案件的受案范围的问题进行研究探讨。只有将行政诉讼理论与司法实践相结合，才能在社会的发展潮流中，为公众维权提供一个更好的平台，并将其不断完善。（一）完善立法模式清晰明确的立法模式
26、有助于通过立法途径解决各种问题，但是目前我国在行政案件受案范围的立法模式方面存在表述不明确和逻辑不清晰等问题，这主要反映在混合立法模式并不能有效实现权利制衡的目标，从而导致行政相对人的相关权益无法有效保障，行政机关出现滥用行政权等现象 7。通过分析我国行政诉讼案件的审理情况，笔者认为应当从下面这些方面进行修改和完善。1、以“肯定概括+否定列举”明确受案范围我国目前实施的行政诉讼法在受案范围方面的立法模式存在问题，主要是相关条款的规定不能够有效保障行政相对人所具有的合法权益。因此，笔者认为需要借助于肯定概括与否定列举相结合的形式来有效确定受案范围，只要案件是属于肯定概括而又不属于否定列举，法院就
27、需要进行受理。2、在表述受案范围时，用“行政争议”代替“行政行为”此外，笔者认为行政机关同行政相对人所存在的行政争议也应当被纳入受理范围中，通过将行政行为修改成行政争议，不仅能够有效增加受案范围，同时这种也符合国际通行做法。（二）修订行政诉讼可诉性标准根据上文的分析能够发现，我国针对行政诉讼制定了比较严格的要求，需要同时符合属于具体行政行为以及侵害行政相对人合法权益这两个条件，才能够将其纳入受案范围，由法院对其进行审理。这就导致相关权益在受到侵害的时候得不到有效的保障和补偿，由于我国传统思想和观念，行政机关在这类案件中通常是属于强势方，所以法律更应当给予行政相对人应有的保障。笔者认为，应当通过
28、修改和完善提起行政诉讼的条件，将更多的权利侵害事件纳入行政诉讼受理范围。如人格尊严权、通信自由和秘密权、监督权、受教育权及劳动者的休息权等宪法性权利纳入行政诉讼领域。（三）拓宽行政诉讼受案的范围7 混合式，即 概括式与列举式相结合的混合模式。- 10 -关于拓宽行政诉讼案件的受案范围，笔者认为应该从如下方面着手：1、把行政机关制定出台的规范性文件等抽象行政行为纳入受案范围新修订的行政诉讼法明确提出，行政相对人在自身权益遭受侵害的时候能够要求司法机关一并审查抽象行政行为的制度，我们有理由相信我国行政诉讼制度正在“循序渐进”地得到健全完善。的确，行政诉讼法的修订目的，是使其成为一部良法，以便更加有
29、效地保护公民利益，这也是该法正当性的源泉所在。笔者对马怀德教授的主张持赞成意见，行政诉讼法的修订应兼顾到现实性与可行性，这里强调的可行性就是将纳入司法审查的抽象行政行为的范围加以恰当地界定。仅仅把具体行政行为纳入行政诉讼受案范围，不但不能够有效保障行政相对人的相关权益，同时还对行政机关的行政权力提供保护，导致其最终结果与制定法律的初衷相违背。因为对受案范围进行严格的限制，使得司法机关不能够对行政权的运用进行有效制衡，从而导致行政机关滥用自身权利的现象更加普遍，影响我国构建法律社会的步伐。根据我国现行的政治制度，国务院可以按照法律出台符合实际需要的规范性文件，但是司法机关却不具备对这些文件是不是
30、违宪展开审查的权力。行政机关通过规范性文件强化社会治理，其与当事人密切相关，对法律的有效实施、行政管理秩序的良好建设起着重要作用，将其纳入司法审查实属必要且理由充分。行政机关的抽象行政行为实施过程中牵涉的面较为广泛，受到影响的因素纷繁多样而存在违背法律精神乃至直接违反法律条文的现实可能性，且抽象行政行为影响的行政相对人范围亦十分广泛和人数十分众多，一旦抽象行政行为违反法律或者违反法律精神便容易导致无法挽回的巨大损失。因此，将其纳入司法审查，是法律正当性、民主性的需要。能够预见，现行的行政诉讼法在将来还将会不断修订和完善，确保其能够有效保障行政相对人的相关权益以及有效制衡行政权力的使用，从而为构
31、建社会主义法治社会提供助力。在实际生活中，由规范性文件引发的行政争议屡见不鲜，但却缺乏相应的法律解决机制，不论是从立法层面还是司法层面来说。随着法制化进程的推进，法院处理行政争议的能力得到了不少提升，可以对规范性文件加以甄别并作出适当的处理措施。根据我国目前实施的行政诉讼法的相关条款，只是把抽象行政行为进行一并- 11 -审查，并并不能够有效实现相关立法目标，需要将其也纳入受案范围，以此来对行政权进行有效监督，并且保障行政相对人的权益。2、把“不履行法定职责”拓宽到“不作为”纳入受案范围之内针对受案范围问题，笔者认为行政机关不作为也应当作为受案范围，从而借助于法律手段对其进行审查和监督约束。按
32、照相应的标准进行划分，行政机关及其工作人员不履行法定职责有着各种各样的表现方式 8。按照我国目前实施的行政诉讼法的相关条款，行政机关的不作为并不能够作为起诉理由。然而我国在积极推进政府转变职能和依法行政的过程中，要求行政机关积极主动完成自身工作，所以笔者认为应当将“不作为”纳入到行政诉讼案件的受案范围之内以有效发挥行政机关的作用促进经济社会发展和人民群众合法权益的保护。对于行政机关而言，其不作为不仅仅表现在没有按照法律法规行使和履行自身职责，同时还存在很多种表现形式。所以，不能够把不作为和不履行法定职责完全等同。由于不少人对行政不作为的片面理解，简单粗暴地将行政机关不履行公民人身权保护责任等案
33、件不予受理，从而造成了对行政相对人诉权的剥夺，使其丧失了这方面的权益受到侵犯时的救济途径。对此问题，必须通过拓宽行政诉讼案件受案范围的途径予以根本解决。结束语根据本文的分析和研究能够发现，我国目前所实施的行政诉讼法主要是通过混合式来确定受案范围，也就是借助于肯定列举和肯定概括的形式进行确定，但是笔者认为如果将肯定概括同否定列举进行结合将获得更好的效果。这种模式既可以克服列举式的分散和繁杂，也可以避免概括式的笼统和不易把握，是一种比较理想的立法模式。同时，需要把抽象行政行为以及行政机关不作为等内容也纳入行政诉讼受案范围，从而有效保障行政相对人的合法权益，推进依法行政和依法治国的有效实现。 8 一
34、是行政机关及其工作人员明确拒绝履行或者部分拒绝履行法律、法规赋予其应当履行的职责；二是行政机关对行政相对人请求其履行某项法定职责或者某种情形发生后依职权应当采取一定行政措施的，而未按照法律规定的要求履行职责或采取措施，而是采取推诿、不予答复等消极的方式拖延其应当履行的职责。- 12 -【参考文献】1姜明安.行政诉讼法学M.北京大学出版社,1993:106.2李涛.行政诉讼受案范围与国家权力结构N.武汉公安干部学院学报,2005,(4).3应松年.行政诉讼法学M.中国政法大学出版社,1994:67.4应松年.行政诉讼法学新论M.中国方正出版社,1999:633.5江必新.行政诉讼问题研究M.中国人民公安大学出版社,1989:42.6王麟.重构行政诉讼受案范围的基本问题J.西北政法大学学报，2004，（4）：70.7杨小君.正确认识我国行政诉讼受案范围的基本模式J.行政法学研究，1999,（4）.8郝明金.行政行为的可诉性研究M.北京：中国人民公安大学出版社,2005.9杨晓军.行政诉讼范围之反思J.法商研究 2009，（4）：85.10张玲.论行政诉讼受案范围之重构J.行政与法,2005(7).- 13 - 14 -
