1、北京市行政公开现状调研分析及对策建议中国人民大学公共管理学院 王丛虎一、 问题的提出虽然行政公开在我国的民主法制建设中有着重要地位，但是，学界对行政公开的界定一直未能达成统一意见。从名称上看，法学界，主要行政法学界多倾向为行政公开，政治、行政学界则倾向于行政公开；从主体上看，有的学者认为，行政公开的主体只能是指行政机关，即政府机关；而有学者则认为，公开的主体不仅仅限于行政机关，而是指拥有公共信息的所有主体，既包括行政机关，还包括非政府机关的公共组织。从公开的内容看，人们的认识也不尽一致。结合行政实践和调研的需要，本文的行政公开是指国家行政机关在行使国家行政管理权的过程中，通过一定的形式（行政机
2、关主动公开或经相对人申请公开） ，将有关行政事务的事项向社会公众或特定的人公开，使其参与讨论和决定国家事务、公共事务和公益事业，对行政权实行监督的制度。行政公开的内容除了一些排除性事项如国家秘密、商业秘密和个人隐私之外，从我国现实的需要和可行性来看，行政公开的内容可以细化为以下几个方面：（1）本机关、组织及其所属工作部门的机构设置、管理权限和主要职责的公开；（2）有关行政事务所依据的法律、法规、规章及具体操作标准的公开；（3）有关工作纪律及群众举报、投诉的途径和办法的公开；（4）本机关工作人员的录用、考核、奖惩、任免及公务员的收入的公开；（5）行政机关的财产收支的公开；（6）行政执法的公开；（
3、7）行政会议的过程及内容的公开；（8）其他重大行政事项及其决策过程的公开。行 政 公 开 不 仅 仅 是 我 国 在 转 型 时 期 进 行 政 府 治 理 模 式 转 化 的 必 然 选 择 ， 也 是 我 们 实 施 法治 国 家 的 治 国 方 略 的 必 然 要 求 ， 同 时 是 世 界 发 展 潮 流 的 必 然 趋 势 。 首 都 北 京 ， 作 为 一 个 政 治 、文 化 的 中 心 ， 应 该 在 行 政 公 开 活 动 中 走 在 前 列 。 那 么 ， 经 过 几 年 的 实 践 ， 北 京 市 行 政 公 开 的情 况 开 展 的 怎 样 呢 ？ 还 存 在 什 么
4、问 题 呢 ？ 为 此 ， 我 们 课 题 组 对 北 京 市 行 政 公 开 的 情 况 作 了 大量 的 调 研 ， 现 就 调 研 的 情 况 进 行 分 析 ， 并 以 此 为 背 景 提 出 对 策 和 建 议 ， 以 供 理 论 和 实 践 参 考 。二、调研方法的说明（一）调研目的本课题调研的主要目的是摸清北京市行政公开活动开展的情况和行政公开的现状，特别是行政公开的形式、内容、方式等方面存在问题，并据此提出进一步开展行政公开的对策与建议。（二）调研对象与范围从调查范围来看，主要调查的机构涉及到北京市人民政府的办公机构、职能部门，区级人民政府及其职能部门，乡镇人民政府。本次访谈的
5、对象则是上述部门的主要负责行政公开的管理干部，个体户、私营企业主、在校大学生、一般行政人员、国有企业负责人、司法机关人员等等。（三）调研方法本课题主要采取问卷调查、专家讨论、团体及个别访谈等多种形式。现状分析主要来自专门部门专访和问卷统计结果，其中很多问题又通过深入访谈进行验证；对于课题理论及建议部分则采取了在问卷及访谈的基础上先行归纳，并与国内外相关理论进行综合的方法，然后充分征求专家意见，最后又小范围去求证。1、问卷调查法（1）问卷范围共发放 1500 份问卷，其中：在校大学生 300 份；法院、检察院工作人员 200 份；个体工商户、私营企业主 150 份；大学教师 100 份；行政机关
6、工作人员 400 份；国有企业和事业的工作人员 300 份，其他随机发放 50 份。（2）问卷回收共收回问卷 1245 份（其中在校大学生 300 份；法院、检察院工作人员 145 份；个体工商户、私营企业主 130 份；大学教师 95 份；行政机关工作人员 310 份；国有企业和事业单位的工作人员 271 份；其他随机 50 份） ，问卷回收率 83。有效问卷 1201 份，占总数的80%。（3）统计方法对回收问卷进行整理，建立了数据库，利用统计分析软件 SPSS10.0 对数据进行了分析处理。2、访谈法先后访谈了北京市公安局，北京市工商局，北京市民政局，北京市地方税务局，北京市监察局，海淀
7、区卫生局、东升乡人民政府，丰台区人民政府、计划生育委员会，平谷区人民政府、顺义区人民政府等政府部门的有关人员近 80 人。3、专家研讨召开由中国社会科学院、中国人民大学、清华大学等研究机构相关领域研究人员论证会；组织了由法官、检察官、社会团体负责人、党委组织部门人员参加的小型讨论会。三现状分析（一） 普遍开展了行政公开的宣传工作，增强了人们的公开意识北京市委、市政府贯彻执行了中共中央办公厅、国务院办公厅关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知以及民政部、财政部、国土资源部、农业部、国家税务总局、国家工商行政管理局等有关推行行政公开的通知，通过各种媒体和其他宣传形式，北京市政府各机关对行
8、政公开进行了深入而广泛的宣传，取得了明显的效果。人们对行政公开有了较多的了解和认知，被调查的人中能说出行政公开的大致含义已达到了 90.01%。表 1 不同群体对行政公开含义了解的对比。对象法官、检察官个体户、私营企业主大学教师在校大学生行政机关工作人员国企、事业单位人员百分比 95.0 90.2 90.0 89.4 96.2 79.3（二）行政公开取得了明显效果，得到广大民众的认同从具体实施来看，北京市行政公开狠抓了与人民群众生活、经济建设密切相关的政府职能部门和服务窗口的行政公开，实行行政审批公开制度，开展了网上办公，在市计委等15 个工作部门试行网上办公和网上行政审批，将行政审批制度改革
9、和体制管理创新列入检查考核内容。积极探索各种责任事故认定、劳动仲裁、自然资源权属方面的行政公开的有效模式。推定基础设施工程、公益事业和公共工程等立项、招标投标、市场准入、资质认定等方面的行政公开。 “首都之窗”的上网工程，推行网上办公和电子政务。近年来开展的行政公开活动得到了人们的认同，表 2 中显示了有 96%的被调查对象肯定了行政公开工作。表 2 人们对现在行政公开程度的认识（单选） 。对北京市行政公开程度发展情况的看法（与五年前相比）没有变化 有一些变化 变化较大 完全变化百分比% 4 30 51.4 14.6多数人对北京市政府信息的透明度给与了充分肯定与认同。从下列表格中，我们可以看出
10、人们对北京市政府信息透明度持肯定态度的占 71.8%.。表 3 人们对北京市政府信息透明度的认可（单选） 。对北京市政府信息透明程度的认可十分透明 比较透明 一般 不太透明 暗箱操作百分比 1.3 35.5 36 20.5 6.7北京市行政公开打破了传统的公开方式，充分借助信息技术，重点实施了行政公开与公共服务信息化的建设。在行政公开的人员组织、具体操作、管理监督、立法等方面作了大量工作。其中，北京市的行政公开重点抓了行政公开的信息化、规范化等问题。（三） 建立了相应的行政公开机构 从组织机构上看，1999 年，北京市专门成立了由时任市长的刘淇同志担任组长，时任市委常委、市委秘书长的杜德印，时
11、任市委常委、常务副市长的孟学农，时任副市长的林文漪、刘海燕、刘志华为副组长的北京市信息化工作领导小组。该小组是市政府负责全市信息化工作的议事协调机构，其主要职责是：1.组织研究制定本市信息化工作的方针、政策；组织协调本市有关法规、规章草案和技术标准的制定工作；负责国家及本市有关政策、法规、规范、技术标准的宣传、贯彻工作；2.组织研究制定本是信息化的发展战略、总体规划以及分阶段实施方案，并负责监督、检查规划和方案的实施；3.组织协调跨部门、跨地区以及关系国民经济和社会发展的重大信息工程项目的建设，指导重点信息化建设工作。在统筹规划下，对重大信息工程项目的立项、可行性研究和开工建设提出意见。北京市
12、信息化工作办公室，既是北京市信息化工作领导小组的办事机构，又是负责本市信息化和无线电行业管理工作的市政府工作部门，北京市信息化领导小组成立以后，北京市各区县、各职能部门也都相应成立政务信息化领导机构和具体的办公机构，主要负责政务信息的建设与公开等相关问题。同时，北京市人民政府办公厅负责全面推行行政公开的实施，并进行行政公开的研究工作；由北京市农村工作委员会作牵头单位，负责推行村务公开、乡镇行政公开的实施；由北京市教育委员会作为牵头单位，负责推行校务公开的工作。（四） 以电子网络为依托，开展了形式多样的行政公开北京市各部门在实行行政公开的进程中，注重发展了电子网络。以高科新科技为龙头，便利政府的
13、信息公开和人们的获取。早在 2001 年 6 月，北京市包括市人大、市政协、市高法、市高检和 18 个区县政府 103 个市政府委办局和市属机构共 125 个单位在“首都之窗”建立自己的网站。“首都之窗”的上网工程，推行网上办公和电子政务。通过网站对外公开机关办事制度和办事程序，增加政府工作的透明度。除此以外，还开设了市长信箱，建立政府与广大市民沟通的新渠道；据不完全统计，有 40 多个委办局和 16 个区县机关建立了内部办公网络。除重点开展了以网络为依托的高科技公开形式外，北京市和各区县行政部门还积极拓展了其他行政公开的方式。如全市政务电视电话会议系统已经连接了 18 个区县政府和市政府各委
14、办局，共有 36 个分会场，基本形成覆盖全市的电视电话会议网络。各机关还充分利用各种媒体和宣传形式，加大行政公开的力度。从表 4 中，也可以看出人们了解行政信息的途径也呈多元化趋势发展。表 4 人们认知行政公开途径的比较（多选） 。途径 电视 报纸 杂志 宣传栏 网络 道听途说百分比% 40.1 67.3 23.5 70.2 75.1 16.8（五） 公开内容的丰富程度为前所未有正是借助电子政府的信息平台，北京市政府开展了内容丰富的行政公开活动。 “首都之窗”的上网工程，推行网上办公和电子政务。如北京市人民政府网站提供给社会大众免费查询自 1980 年至今的大部分政务文件：这些文件包括北京市人
15、民政府的规章及其他规范性文件、市政府的命令决定、北京市人民政府办公厅的决定和决议以及北京市人民政府公报等较为丰富的内容。北京市人民政府法制办实施了网上公开课题招标、海淀区税务系统的个人纳税电子信息系统、中关村科技园“一条龙服务窗口”服务体系以及触摸屏的随机查询功能；北京市电子政务在线服务平台不仅可以提供给个人有关身份证的办理相关服务，还直接提供给企业、社会团体等单位的个性化服务。北京市机关还推行基础设施工程、公益事业和公共工程等立项、招标投标、市场准入、资质认定等方面的行政公开。等等。这些现代电子信息系统逐步的完善与发展，为北京市行政公开的广泛地开展提供坚实的基础，也使得北京市政府越来越透明。
16、从表 5 中，可以看出人们对政府公开内容丰富程度的满意度。表 5 人们对现在行政公开内容的认识（单选） 。对查找相关政府信息的认识 想要什么都可以查到查找有些费劲很难找到 一点也找不到百分比% 37 41.3 15.4 7.3四、存在的主要问题（一） 对行政公开的认识还不够深入和统一我们在调查中发现，虽然 90%以上的人对行政公开有了一定的了解，但对行政公开的具体含义和内容，真正能认识清楚地还是非常少。在进行专访时，我们也发现除主管行政公开的人员以外，绝大多数政府人员说不清楚行政公开应该公开什么，也不知道我们政府或公共部门对行政公开应该持什么样的态度。表 6 对行政公开性质的认识（单选） 。对
17、行政公开性质的认识 行政公开是行政机关的权利 行政公开是行政机关的义务百分比% 64.3 35.7还有一些政府机关人员和普通公民狭隘认为行政公开主要是指村务公开、乡镇政权机关的政务公开，还有认为应该所在单位公开，如厂务公开、公司信息公开。表 7 对行政公开机关的认识（多选） 。行政公开的机关市政府 市政府各职能部门区县政府 区县政府职能部门乡镇政府机关街道办事处村、居委会百分比% 24.5 37.2 47 45 87.4 59.5 90.2可见，尽管北京市委、市政府已经作了许多工作，并且也取得了很大成就，但由于宣传的力度不够，对行政公开的认识还很不到位。（二） 负责行政公开的机构权威性不够有些
18、机关设立行政公开机构的目的只为了应付上级检查，还有许多机关根本没有主抓行政公开的机构。行政公开的机构建设应该从长远着眼，从实际出发。所以，我们认为应该设立行政公开的常设性机构，将其办公机构放在各级政府的信息中心，并由各级人民政府的正职主管较为合适。笔者在进行行政公开的调研中发现，各级机关都能够响应党中央的号召，积极开展行政公开的活动，也建立了相应的机构来主抓行政公开。但是，这些主抓行政公开的机构多数是临时性的，领导班子多由主管的副职挂帅、其他职能部门正职为成员，办公机构则设在政府办公室或办公厅。由于是临时性的机构，又加之各个办公室本身事务就比较繁忙，根本无暇顾及行政公开的事情。所以，许多政府虽
19、然有行政公开领导小组，但有不少是形同虚设，并没有真正发挥其应有作用。走出动则以临时性的机构来搪塞行政公开的误区，真正把行政公开当作我国民主法制进程中的一件大事来抓，通过设立持久性的、制度化的机构来真正推动我国行政公开的全面展开已成为我国目前行政公开当务之急。（三） 片面强调了网络公开，忽略了其他有效的公开形式在市信息化工作领导小组的统一指挥下，北京市电子网络取得了骄人的成绩。同时，也正是借助电子网络，北京市各行政机关广泛地开展了行政公开活动。但我们也应该看到，电子网络只是行政公开的形式之一。电子网络不是目的，电子政务也不是目的，就信息公开而言，建立透明政府才是目的。为此，为了让民众更多与政府共
20、享信息，参与行政，监督政府，行政公开不应仅仅局限于电子网络。而且实际上，仅凭电子网络作为公开的形式，在电子网络发展之初是有许多局限性的。而传统的人们易于接受的公开形式，如公告栏、宣传册、报纸、演讲团等没有给与应有地位。尤其是，在郊区、远郊区电子网络还没有成为人们或政府信息的来源，则更应该注重从民众的角度出发，采取一些易于接受、低成本的公开形式。（四） 公开内容的服务性和参与性不够由于北京市没有建立起统一公开的政策或制度 1，使得北京市行政公开过多地偏向政府的信息化、电子政府的方向发展。这种公开尽管是未来社会的必然，但电子政府只是行政公开的一种形式而已。在公开的内容上还停留在对公民、组织的办事程
21、序、政策法规、规章、政府机关的职能上。但对更多人关心的问题，如一些案件的处罚结果、政府所掌握的能够指导公民、法人或其他组织行为的公共信息，个人信息的查询还没有能从根本上解决。另外，还有一些公共档案、科技档案、会议资料、公众参与会议和决策等应该公开的内容还没有纳入公开范畴。政府还没有能将各级政府及其职能部门、公共机关的公开信息统一起来，为适应信息公开的机制还没有能建立起来等问题都表现出了行政公开还缺少统一的规范。五、对策与建议(一) 加强领导，深入宣传，提升行政公开的重要性加大行政公开的宣传力度，统一行政公开的认识仍是北京行政公开最近一个时期的任务之一。从我们的实际调研看，各地对行政公开了解很少
22、，尤其是广大人民群众对行政公开知道的更少。所以，各级机关应该通过多种宣传工具让更多的人知道为什么要搞行政公开，怎么搞行政公开。北京市委市政府还应该进一步界定行政公开含义、内容、程序和方式等问题，并尽快指导地方各级政府，对行政公开形成统一认识，以便在全国范围内开展行政公开活动。（二）统一规划，制定标准，强化政府的服务功能行政公开是一项长期的任务，也是我国加入 WTO 后建立透明政府的必然要求。为此，建议北京市各级人民政府包括人民派出机构迅速建立其政府信息中心作为行政公开的常设机构。各级政府的信息中心负责本级政府及其职能部门的信息发布，即为了方便群众、节约成本等原因由政府信息中心作为一个窗口对外，
23、摒弃掉目前我国行政公开的各自为政的做法。该机构通过现代的各种信息工具以最快最便捷的方式向行政相对人传递政府信息，以便为行政公开制度化、法制化提供基础条件。北京市委市政府加强对行政公开的统一指导。在我国尚未制定统一的行政公开条例以前，统一的政策，实施行政指导是开展行政公开的重要环节。不过需要指出的是，目前北京市的行政公开指导应该更具体、更有针对性。 （三）制定规章，以法公开，促进行政公开的法制化从各国信息公开的立法实践来看，多数是先进行地方机关的信息公开立法，在全国的地方信息公开立法条件成熟后，由全国在总结其经验的基础上制定统一的全国性的法律。为此，北京作为全国的政治、文化中心，有着良好的信息技术的基础，应该带头制订信息公开方面的法规或规章，应引领全国的信息公开活动向着更为深入、更为规范的方向发展。（“北京市行政公开定量化分析及其立法研究”阶段成果）
