1、1行政许可法讲义中华人民共和国行政许可法是 2003 年 8 月 27 日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过、2003 年 8 月 27 日公布的一部重要法律，从 2004 年 7 月 1 日起施行。这里讲三个大问题：一、行政许可法的立法背景与重大意义；二、行政许可的基本特征与基本原则；三、行政许可的主要制度（三项制度）。一、行政许可法的立法背景与重大意义行政许可法,是继国家赔偿法（1995）、行政处罚法（1990）、行政复议法（1999）之后的又一部规范政府行为的重要法律。行政许可法的切合我国实际,也与国际立法接轨,适当超前,内容全面,内涵丰富,结构慎密,语言严谨,立法质量在我国
2、立法史上是可圈可点的。从该法的立法过程来看，从研究草拟到审议颁布，整整用了 7 年时间。首先是全国人大法工委着手研究，于 1997 年交给国务院法制办起草。国务院法制办在起草过程中广泛征求意见，曾召开过两次国际研讨会，在 2001 年 7 月将初稿发给各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部委征求书面意见，于 2001 年 9 月 21 日经国务院第 44 次常务会议审议。国务院常务会议在审议中解决了一些重大问题，作出重要的决策，比如：对于国务院部委是否应该具有行政许可设置权问题，国务院领导同志认为，过来大量的行政许可是部委规章设置，往往产生彼此冲突，具有部门权力保护色彩，各有各的法，让地方难
3、办。既然行政许可权是一种重要的行政权，就不能自己给自己授权。因此，行政许可的设置权只能在国务院，不能给部委。但省级政府规章应有一定的行政许可设置权，即临时设置 1 年，1 年以后需要继续保留的许可，则应当上2升到地方性法规。所以，行政许可是由法律、行政法规和地方性法规以及省级政府规章设置的一种行政权力；国务院还可以用“决定” 方式设置行政许可。国务院法制办依据国务院第 44 次常务会议意见作出修改后，又邀请了国内外 13 位专门研究行政法的专家学者座谈研究，再度修改后又发送到各省、自治区、直辖市和各部委及高等院校等征求意见，李岚清副总理曾经亲自主持逐条修改。全国人大常委会进行过四次审议，即第九
4、届、第十届各审议两次。这部法律的公布与施行，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效地实施行政管理，从源头上预防和治理腐败，都有重要意义。同时，各级政府及政府各部门也面临着巨大的压力，相当一些同志在思想观念、法律意识、执法水平、工作作风上都存在距离，而且在机关设置、职能划分、管理机制上都面临着进一步的改革。所以，有的领导干部在学习行政许可法之后深有感触地说，行政许可法的出台，政府面临着一场深刻的革命。为什么要制定行政许可法？主要有以下三个方面的理由：（一）是实现政府行政行为规范化、法制化、理性化的需要行政许可，是行政机关管理社会的一种事前控制手段，是重要的行政行为和行政权
5、力。任何国家的行政部门少不了行政许可，但是我国建国以来的行政许可存在不少的问题：一是需要行政许可的范围不清。不少行政许可的事项是政府不该管或者管不了实际上又管不好的事情，反而妨碍了市场机制在资源配置中的基础性作用的发挥，影响了公民、法人和其他组织的自主性和积极性。我国是发展中的国家，又处于经济机制转换、产业结构调整、经济快速发展和社会转型期，政府职能应该转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。凡是市场、社会自律能够解决的问题，政府就不应当干预，更不应当设置行政许可来干预；即使是必须通过设置行3政许可解决的事项，也要着眼于培育市场机制和社会自律机制，在市场机制和社会自律机制能够有效发挥
6、作用时，就要及时废止行政许可。二是行政许可的设定权不明确。在行政许可法制定以前，不仅市、县政府甚至乡、镇政府都设置行政许可；许多政府部门甚至行政机关的内设机构也在设置行政许可。一些地方和部门利用行政许可搞地方封锁、行业垄断，妨碍了市场开放和公平竞争。如河道采砂，就涉及水利、交通、国土资源等多家许可、发证，而一些企业和个人在利益驱使下乱采滥挖沙石的现象却得不到遏制，以致造成河道千孔百疮、尾砂堆积如山。三是行政许可没有明确的条件、标准、时限和程序规范，行政许可环节多、周期长，群众办事难。以开办旅馆、宾馆申领营业执照为例，至少涉及治安许可、特种行业许可、消防许可、食品卫生许可、公共场所食品卫生许可、
7、环保排污许可、文化经营许可、体育经营许可、烟草零售许可等多个环节，而前面的五个许可中有三个在公安部门内部、有两个在卫生部门内部，是完全可以简化一些的。在深圳市，办一家高新技术企业要经过 20 多个部门审批、要盖 50 多个公章、缴 30 多次费用；在广西玉林市，65 岁的罗中老人为办一个专业花木市场，他往复找 10 多个部门跑审批，在市场开业之前就跑过 86 次，缴纳的审批手续费一次达到 30005000 元。在河南郑州市，市、区两级都设立了生产馒头办许可证的审批办公室，老百姓称之为“ 馒头办” ，在审批中到市里交费1100 元、又到区里交费 1600 元。四是重许可、轻监督，或者是只许可、不
8、监督的现象普遍存在。在行政许可法征求意见的过程中，有一个外资企业的老板深有感触地说：“在中国办 企业，准入很 难，但一旦准入了，就很自由。” 这与外国恰好相反，外国准入容易，但监督极为严格。许多许可机关只有权力而没有责任，发证发错了也没人去追究责任。还有一些人错误地认为，许可就是收费，没钱没利的审批与许可，谁干？明明是正常的行政管理职能也4要收费，有的利用权利搞“搭车收费” ，甚至 “越权收费”，甚至“ 索拿卡要”，等等。所以有人说：“行政许可已经成为一个腐败源” 这话从某种意义上讲是对的。（二）行政许可法的制定是深化行政审批制度改革的需要据统计，国务院的 65 个部门中，有行政审批（许可）职
9、能的部门和单位共有行政许可项目 3948 项。从 1998 年开始，我国进行行政审批制度的试点，经过 2002、2003 年的两次清理，取消行政审批事项 1218 项；以后，又对所保留的 2648 项进行逐步清理、公布。如果行政许可不立法，则容易出现边清理边设定的弊端，制定行政许可法以后，就只能依法设置，否则就是违法行为，就要受到行政责任追究。（三）行政许可法的制定，是适应我国加入世界贸易组织新形势的需要我国政府在 2001 年 12 月 11 日 加入 WTO 以后，正式成为世界贸易组织的成员国，就必须遵守其游戏规则。世贸组织在行政许可方面对我国提出了 9 条要求，我们的行政许可事项也必须与
10、国际接轨，要严格遵守公开、公平、公正的原则，增加行政许可的透明度。从这个角度来看，我国制定行政许可法也是十分必要的。二、行政许可的基本特征与基本原则什么是“行政 许可” ？国内外学 术界的认识 不一致。美国于 1946 年制定、1976 年修订的联邦行政程序法规定：核发“许可证” 包括机关批准、延续、拒绝批准、吊 销、暂停、废止、收回、限制、修改、变更许可证的活动，以及为许可证规定一定条件的活动。美国1970 年各州标准行政程序法规定：“许 可” 包括所有或一部分行政机构允许、证明、特许或为法律所规定类似的权利。日本的“许可” ，“是指在特定的情况下解除基于法令的一般性禁止（不作为义务），使其
11、能够合法地从事特定行为的行为”。5我国行政法学界对于“行政许可” 的含义 主要有两种观点：应松年主编的行政法学新论认为：行政许可是行政机关根据相对人的申请、以书面证照或者其他方式允许相对人从事某种行为、确认某种权利、授予某种资格和能力的行为。认为行政许可的主体是行政机关，目的是实施行政管理，内容是国家一般限制或者禁止的活动，许可的事项必须有法律的明确规定。胡建淼教授所著行政法学一书认为：行政许可是指行政主体依据行政相对人的申请、依法赋予特定的行政相对人拥有可以从事为法律一般禁止的权利资格的法律行为。行政许可法第二条对于“行政许可” 概念的表述，是在 综合各种意见的基础上作出的界定，即：“本法所
12、称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为” 。从 这 个概念的表述中，我 们可以对 “行政许可”的概念归纳出如下四个基本特征：（一）行政许可是行政机关的一种事前控制的全程的管理性行为行政许可作为一种重要的行政权力和管理方式，其权力和义务是紧密联系的，对某一事项需要行政许可，就意味着对于该事项的监管的事前控制，同时是全程式的监管。因此，某些管理行为，如政府确认民事财产、民事关系、事后的备案、婚姻登记、确权发证等等，都不是行政许可。比如，某人买一套房子，要到政府房管部门进行产权登记，房管部门要审查发证，确定其房产权，从表面上来看是行政许可，而实
13、际上只到发证就完成了政府的行为，所以不是行政许可。有些行为，你干你的，无须审批，但要到主管部门备案，这是一种告知备案行为，不是行政许可。还有一些属于人类自然规律的人权行为，如男女双方结婚登记、发结婚证的行为，也不是行政许可。行政许可在形式上有审批、登记、发证发照、备案等，其主要功能表现在三个方面：一是控制危险，二是配置资源，三是证明或提供某种信誉、信息。究竟什么是行政许可，什么不是行政许可，要根据管理特点具体地加以甄别。6（二）行政许可是行政机关对于社会实施的外部管理的行为政府管理行为分为外部和内部管理两大类别，凡是行政机关内部管理的行为都不是行政许可，只有其管理的对象属于外部即属于社会的公民
14、、法人或者其他组织的，才是行政许可。如政府制定规划、财政预算、财政审批、人事审批等，都是内部管理行为，都不属于行政许可。（三）行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请所产生的行政行为也就是说，无申请即无许可，如果是政府及部门单方面作出的决定、或者是对于普遍对象的约束或允许的行政行为，则不属于行政许可。（四）行政许可是行政机关准予从事特定活动的行政行为行政许可是一种赋权行为，即申请人本来没有这项权利，只是因为行政许可机关的允许和赋予，他才获得了一般人不能享有的特别权利，这才是行政许可。如果未经许可，行为人就不能从事某项活动，擅自从事者就要承担法律制裁的后果，或者其行为不受法律的保护。在
15、本法的条文的相互关系上，有少数是原则性规范，大多数是具体的行为规范，在执行中凡是有具体规范的就按具体规范执行，假如找不到具体规范则按原则性规范办理。下面讲一讲行政许可法的总则部分的第四条到第十条所体现的六个基本原则：1、法定原则设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。从“ 权 限” 来 讲，只有法律、行政法 规（含国 务院决定）和地方性法规可以设定行政许可，省级人民政府规章可以依照法定条件设置临时性一年的行政许可。其他国家机关的规章和文件一律不能设定行政许可。2、公开、公平、公正原则指的是行政许可的依据、条件、范围和程序都得公布，否则不能作为实施行政许可的依据。许可的实施过程
16、和结果应当公开，便于社会监7督。“公平、公正 ”体 现在设定和实施行政 许可的两个环节。能否许可，只依照法定条件和标准，不分是中国人还是外国人，也不分是国营、集体、个体或合资经营性质。尤其要根除地方保护主义和部门、行业保护主义的弊端。3、便民与效能原则实施行政许可，根据以前摸索的经验，要采用集中行政审批权限、合署办公和“ 一个窗口 ”对外等方便群众、减少 环节的办法，实现“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”的执 政为民的新理念。根据行政许可法的规定，省级人民政府经国务院批准，可以决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；几个行政机关实施行政许可的，可以实行“一个窗口 ”对外；依法需要几
17、个部 门办 理几道行政许可的，可以确定一个部门受理行政许可申请、再转其他有关部门分别提出意见后统一办理；申请行政许可可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出；申请人提供的材料齐全、符合法定形式的，行政机关必须受理，对于材料齐全、不需要对行政许可申请作实质审查或审核的，原则上应当当场作出决定；除当场决定和法律法规另有规定的外，行政机关原则上应当自受理之日起 20 日内作出决定；对涉及申请人与第三人重大利益的许可事项，行政机关应当告知申请人、利害关系人听证的权利。4、救济原则指的是本法第七条中的公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权，享有依法申请复
18、议权和提起行政诉讼权；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。5、信赖保护原则指的是本法第八条中的公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，除法律、法规、规章改变或实际情况发生变化的以外，8行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。这个原则产生于德国。二战以后，德国国民对政府失去了信心，在这种情况下，德国政府提出了信赖保护原则，收到了极好的效果，国民对新成立的联邦政府增加了信任感。在两年之后，又将此原则写入宪法，德国理论界也给予了极大的关注与肯定。后来，欧洲的行政法学将德国的信赖保护原则普遍加以吸收。我国是社会主义国家，人民政府要讲诚信，才能得到人民的信任和拥
19、护，才能增强党和政府的威信和凝聚力。所以，行政许可法采用了这个原则。行政许可的改变只能由于法律、法规、规章的修改或者废止，或者准予许可所依据的客观情况发生了重大变化；由此给申请人造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。第七条中的“赔偿” 和第八条中的“ 补偿 ”是两个不同的概念。 行政 许可法由中国法制出版社印出以后，就有人打电话批评出版社印错了，说两处的表述不一致。这是一个误解。“ 赔偿” ，是因行政机关 违法实 施行政许可而给予全额的赔偿；“补偿” ，是行政机关并没有违法，而给 予合理份额的补偿。如国家为了人民群众的身体健康和生命财产安全防止禽流感的蔓延，采取一种特殊措施，在疫区 1.3
20、 公里以内的家禽作全部宰杀处理,一只鸡的补偿是10 元钱,实际上不是一只鸡的价值(实际价值要高出 10 元)。6、监督与责任原则本法第十条规定，县级以上人民政府要建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政许可的监督检查；同时规定，所有行政机关要对被许可人从事行政许可事项的活动实施有效监督。前者是内部监督，后者是外部监督。其目的是改变过来“只许可、不监督” 或“重许可、轻监督”的倾 向，在监督问题上的不作为或失察行为都要追究责任。可以说，这部法律充分体现了“法治政府” 的理念，意味着全能政府向有限政府的转变，这是一个非常重要的转变。浙江大学副校长胡建淼教授撰文指出：“法治政府的理念固然
21、承认并重视民众的守法，但其重9点不是治民 ，而是 治官，其基本的精义在于治国者先受治于法 。”（见法制日报2003 年 9 月 18 日）三、行政许可的主要制度（三项制度）行政许可法设置了行政许可的设定制度、实施制度、监督与责任制度。（一）设定制度（第十二条至第二十一条）行政许可设定，指的是通过立法创设行政许可的抽象行为。在内容上，包括设定行政许可之范围和可以不设定行政许可之范围两个方面。这个制度在本法第二章中作了明确规定。第十二条规定了“可以设定行政许可”的范 围，共有 6 项。第 6 项是兜底的一项，可以通过不断的立法加以完善，但只能通过制定法律或行政法规加以完善。这 5 项当中，除第（二
22、）项以外，都没有数量的限制且不收费；而第（二）项都有数量的限制且要被许可人支付一定的费用。第十三条规定“可以不 设定行政许可” 的内容，共有 4 项，是让政府不要管那些不该管的事项。在设定制度中又涉及行政许可的设定权（即第十四条至第十七条）。有 4 个设定主体、5 种设定形式：全国人大及其常委会、国务院、省级人大及其常委会和省级人民政府，法律、行政法规、国务院的决定（必要时）、地方性法规和省级政府规章（临时性许可 1 年）。“其他规范性文件一律不得设定行政许可”（第十七条）。其中，在设定行政许可的制度中又涉及几个设定原则：1、条件。指的是第十五条的内容：对法律未作限制；对行政法规以“尚未制定法
23、律的 ”为 条件；对国务院决定以“必要时”为条件，同时要及时制定法律或行政法规；对地方性法规以“尚未制定法律、行政法规的” 为条件；对省级政府 规章以“ 尚未制定法律、行政法规和地方性法规的” 为条件，同时满 1 年后要么废止、要么提请本级人大及常委会制定地方性法规。本条第二款对地方性法规和省级政府规章设定行政许可的限制。 2、内容。指的是第十八条中的“ 实施机关、10条件、程序和期限”。 3、起草规则。指的是第十九条中的“ 采取听证会、论证会等形式听取意见”及“ 说明”的事项。4、实施要求。指的是第二十条和第二十一条的内容，即不需要实施时要及时修改或者废止等等。（二）实施制度（第三章至第五章
24、，共 38 条）实施行政许可是一项重要的行政执法行为，一般只能由行政机关实施（第二十二条），但也有“授权” 和“委托”。第二十三条是法律、法规“授 权 ”的“具有管理公共事物职能的组织” 如气象局、地震局、卫生防疫站、兽医站、邮政局，又如证监会、银监会、保监会、电监会（亟待修订电力法授权电监会的执法权）。第二十四条是行政机关依照法律、法规、规章规定的“委托 ”（只能委托“其他行政机关”，而不能委托事业和企业单位）。“授 权 ”与“委托”的区 别：在主体、对象和法律后果上都不一 样。授权：全国人大及其常委会、国务院、省级及较大市的人大及人大常委会可以通过法律、行政法规授权；授权的对象是“具有管理
25、公共事物职能的组织”；其法律地位和后果是被授权的 组织适用行政许可法中有关行政机关的规定。委托：行政机关都可以行使委托权；委托的对象是“其他行政机关” ；委托的条件有四：一是依照法律、法规、规章的规定；二是在“委托范围 内” ，“以委托行政机关名义实施”；三是“ 不得再委托其他组织或者个人实施”；四是由委托者承担法律后果。例如：森林法规定，农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业行政主管部门或者委托乡镇人民政府审核发放采伐许可证。烟草专卖法规定，经营烟草制品零售业务的企业或者个人由工商行政管理部门根据上一级烟草主管部门的委托，审核发给烟草专卖零售许可证（委托的对象是“企业或者个人”
26、属于特例）。第二十四条 还规 定：“ 委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告”，体现了行政公开的原则。11注意：委托实施行政许可和委托实施行政处罚有两个不同之处：一是受委托的主体不同，许可委托的受委托者只能是行政机关，而行政处罚委托则限于符合法定条件的组织；二是委托规则的严格程度不同，许可委托严于行政处罚委托，增加了“公告 ”制度。第二十六条、第二十七条吸收了行政审批制度改革的成果，既规定了“ 统 一受理 ”、“统一办理”、“ 联合办理 ”和“集中办理” 的做法，又规定“不得向申 请人提出 购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求” ，“不得索取或者收受申请人的财物，不得
27、谋取其他利益”。第四章是行政许可的实施程序，分为“申请与受理” 、“审查与决定”、“期限” 、“听证”、“ 变 更与延续”、“特别规 定” 等六节，凡 29 条。在我国立法史上将实施程序写得如此之详细还是第一次。归纳起来是两个方面的程序：一是方便申请人的程序如申请人可以委托代理人申请，可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式申请；在办公场所公示申请时需提交的全部材料的目录和申请书示范文本，应当说明、解释、提供信息；不得要求申请人提交与申请无关的技术资料和其他资料，等等。二是及时准确办理行政许可的程序如在期限中，第四十二条规定，“ 除可以当 场作出行政 许可决定的以外，行政机
28、关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”“采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。”再如，第四十六条 规定， 应当向社会公告并举行听证的规定，凡是法律、法规、规章规定应当听证的事项而未听证的就是违法。再如，第四十八条规定：“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决12定” ，注意要召开听证会、挑选记录人员、记录交由参加听证的人员确认无误后
29、签字或者盖章。第五章是“行政许可的 费用” 。这一章只有两条而独立成章，是考 虑到费用问题十分重要，彻底改变过来“ 许可必收费” 的不正常现象。第五十八条是规定行政机关实施许可和监督检查不得收取任何费用（除法律、行政法规规定的以外），包括提供申请书格式文本也不能收费（包括工本费）。这些费用要列入本级财政预算，保证按预算核拨。第五十九条规定，依法收取费用的，一是要公布，二是全部上缴国库，三是财政部门不得以任何形式返还或者变相返还这些费用，以防止行政许可利益化。（三）行政许可的监督与责任制度（第六章、第七章，共 22 条）1、监督检查制度（第六十条至第七十条）前面讲到，一部法律用一章十一条的篇幅又
30、如此具体、明确的规范监督检查，在我国立法史上是绝无仅有的。“监督” 与“监察”属古汉语词，为时代统治者所运用，都重在一个“监 ”字。“监”字有二义：一是指自上临下的“监视 ”；二是 “监”与“ 鉴”相通犹镜“ 照视” ，即执政者要修身律己。孔子曰：“审 法度，修 废官” 和“尊五美，屏四恶”，即铲恶扬善。孟子提出：“得民心者得天下 ”。荀子提出： “平政爱民” 。韩非子提出：“ 闻有吏虽乱而有独善之民，不闻有乱民而有独治之吏，故明主治吏不治民”。唐代史学家吴兢在贞观政要序言中引述唐太宗训导侍臣之言：“为君之道，必须先存百姓，若损百姓以奉其身，犹割腹以啖（da n）腹，腹饱而身毙。若安天下，必须
31、先正其身，未有身正影曲，上治而下乱者”。美籍学者吴克教授写成中国的监察制度一书，十分惊叹地写道：“这一个独一无二的中国机构，是政治传统上很重要的部分。有如中国认为值得保存的其他许多事物，它历代相传，绵延不绝。它被认为重要和不容忽视，对西方政治可能有所贡献”13本法的“监 督检查” 包括两个含 义：第一，是上 级行政机关对下级行政机关实施行政许可行为的监督检查，是内部监督；第二，是行政机关对被许可对象从事许可事项活动的监督检查。第六十九条对于“可以撤 销行政许可” 的情形，要通 过监督检查才能发现，针对不同的性质、情节和后果分别处理。凡是行政机关有过错的，就要“ 赔偿” ，因被 许可人的过错造成
32、的不受法律保 护。被“撤销”的行政许可自成立时起就丧失效力，主要有两种：一是争讼撤销包括复议撤销和诉讼撤销两个渠道；二是行政机关依职权撤销（涵盖了除诉讼撤销之外的一切撤销）。“可以撤销 ”、“应当予以撤销”和“ 不予撤销”这三种倾斜情形的区别：“可以撤销 ”有或然性，究竟是否撤 销，要根据 “两利相权取其大、两害相权取其轻” 的原则予以 权衡，如某人未达到法定的年龄申请取得驾驶执照，申请人在驾驶多年后，是否要撤销过去颁发的驾驶执照？我看可以不撤销。又如，行政机关对于不符合法定条件的申请人颁发了“药品生产许可证” ，生产的 药品达不到要求，则 必然会损害使用者的人身健康，则应当撤销。“应当予以撤
33、 销” 和“不予撤销”都没有或然性。第七十条中涉及“撤 销” 和“注销”许可证 照，还有“ 撤回”、“吊销” ，各自概念不同：“撤销 ”是针对不具备取得行政 许可条件而取得了行政许可的；“ 撤回 ”是针对 具备行政许可条件，但因行政 许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或者准予许可的客观情况发生了重大变化；“吊销” 是 针对 被许可取得行政 许可后从事 违法活动；“ 注销”是基于出现了使行政许可失去了效力的特定事实。2、法律责任制度（第七十一条至第八十一条）第七章是“法律责任 ”，共 11 条。所谓“法律责任”，是指法律关系主体对于自己的违法行为承担法律后果。我国法律制度设定的法律责任有三
34、种：刑事责任、民事责任和行政责任。本法属于行政法，主要是规范行政责任，也涉及刑事责任。有三个臭皮匠赛过14诸葛亮特点：一是重点在于规范行政机关的法律责任，共有 8 条，即第七十二条至第七十九条；二是法律责任规范得全面、具体、可操作性；三是赋予了行政监察机关的权力。法律责任有四个原则：一是责任法定原则；二是责任自负原则；三是责任平等原则；四是法律责任与违法行为相适应的原则，即违法行为与法律责任是因果关系。本法设定的法律责任分为五类：第一，违法设定行政许可的法律责任（第七十一条）。其补救措施有责令改正、依法予以撤销。这一条等于未设定所要追究的法律责任。在全国人大审议时有的人提出要追究法律责任，但未
35、被采纳，主要是考虑：一是集体责任，二是难以办到。这里设定对于抽象行为的“撤 销” 已经是个很大的突破了。第二，违法实施行政许可的法律责任（第七十二条至第七十六条）。经本人核对，本法至少有 27 条规定了相应的处分或者处罚。第七十二条规范的是行政法律责任，包括行政处分、行政处罚和行政赔偿。行政处分包括：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。行政处罚包括：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或其他证照、行政拘留等。行政赔偿也称“国家赔偿” ，其具体规定要看国家赔偿法。第三，行政机关不依法履行行政监督职责或者监督不力的法律责任（第七十七条）。对于该作为而不作为或者未
36、充分作为，也是要承担法律责任的。第四，行政许可申请人和被许可人的法律责任（第七十八条至第八十条）。第七十八条中，一般来说，对于申请人“隐瞒” 或者“提供虚假材料”的行为，是不予受理或者不予行政许可并给予警告的处理；但是，其申请属于“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事故的申请人在一年内不得再次申请该行政许可”，这 就意味着对其法律责任的加重。15这样一来就有助于建立社会信用体系；同时，加大违法成本、使违法者负担更大的不利后果。我国台湾法学界对于申请人再次申请的资格限制，定性为“行政秩序 罚” ，也叫“负担行政处分”。我国大陆对此目前尚未达成共识，在过来的理发中也没有作出这样的规定；只有个别的规章作出这样的规定，如国家教委1991第 16 号令中等专业教育自学考试暂行规定第三十七条规定：在考试中夹带、传递、抄袭、换卷、代考等舞弊行为以及其他违反考试规则的行为，省考试委视情节轻重，分别给予警告、取消考试成绩、停考 1 年至 3 年的处罚。行政许可法的此条规定是一个突破。第五，公民、法人或者其他组织擅自从事依法应当取得行政许可的活动的法律责任（第八十一条）。这是“资格 罚” ，针对 不特定的行政主体，主要措施是 “制止”和“ 行政处罚”；追究刑事 责 任的要以“ 构成犯罪 ”为前提条件。
