1、北京限外启示录：中国城市化之困陆伟飞一月中旬的北京，寒风刺骨。这天尽管是周末，路上车流依然如织。家住海淀区四环附近的张国平上午十点就出门，驱车前往国贸会友。他原以为十二点前必定可以抵达，结果直到下午近两点，才与朋友汇合用餐。张国平直呼失策，后悔没搭地铁赴约。但事实上，在北京坐地铁体验并不好，几条热门的线路，不管是不是早晚高峰，是平日还是节假日，永远处于“春运”状态。中国的大城市，不管是建成面积还是人口，近二十年来始终在急速扩张中。作为首都，北京尤甚。到去年，北京的常住人口已接近 2000 万人。而此前国务院批复的城市总体规划所设定的要求是到 2020 年达到 1800 万人口规模。北京提前十年
2、“超额”完成“任务” ，上海、广州、深圳，甚至杭州、南京、西安等二线城市也直呼人口压力巨大，不能再扩大人口规模。但事实上，中国的城市化进程还处在初级阶段，仍有很长的路要走。区域经济发展不平衡也决定了仍将有大量人口涌入沿海城市。这对矛盾究竟该如何解决？从限购到限外（小）伴随着人口的急剧膨胀，北京的机动车保有量也快速爬升。过去这一年，北京净增了81 万辆机动车，到年底，保有量已经突破 470 万辆。这一数量比常住人口不相伯仲的上海多出了近 190 万辆。堵车成了北京人的家常便饭，再宽阔的马路，也会沦为停车场。乐观的北京人编排了很多段子调侃“首堵” ，但内心已逐渐变得难以容忍。为缓解城市病的痛楚，去
3、年底北京“刮骨疗伤” ，开始效仿上海对新增车牌数量进行限制。不过，为减小社会阻力，北京未采用上海拍卖的办法，而是通过摇号选择车牌主人，过程犹如抽奖。通过这种方式，北京把每月新增的机动车数量控制在 2 万辆，全年 24 万辆。这比去年的 81 万辆足足少了近七成。但若跟每月仅投放七八千张车牌的上海相比，新车数量仍相当可观。不仅如此，北京的新政策还禁止在京纳税不满七年的外地人参与摇号，这意味着这些外地人将无法拥有京牌的机动车。即便他们采用迂回方式在周边的河北或天津获得车牌，聪明的政策制订者早就想好了对策外地车牌不仅在早晚高峰不能进五环，还需办理进京证，必须遵守尾号限行措施。不能进五环，事实上就是不
4、能进入整个北京市区。对于上班族，这等同禁行令。决策层显然是希望通过减少参与摇号的人数来提高中签率，但“限外”的做法对于实现限制机动车数量的初衷其实毫无帮助。北京车牌摇号中的“限外”措施，其实是从房产调控中学来。在去年的国务院“新国八条”中，就已规定非本地户籍的购房者必须在当地纳税或缴纳社保满一年才有资格获得房贷。此后，限制贷款进一步演变为限制购买。截至 2 月 22 日，全国已经有 18 个城市将此政策落地。不过据称有更多的城市被住建部点名需限购，最终执行这一政策的城市数量可能会超过 70 个。继一年前率先出台限购政策后，北京再次担当房产调控急先锋。2 月 16 日，北京也公布了其新一轮房产调
5、控政策，称“京十五条” ，其中对外地人购房资格的苛刻限制引发舆论一片哗然：政策规定， “对无法提供北京市有效暂住证和连续 5 年( 含)以上在北京市缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明的非北京市户籍居民家庭，暂停在北京市向其售房。 ”还未从年前车牌摇号限外政策中缓过神来的在京外地人神经再次受到刺激车已经不让买了，如今连房也不让染指。限购政策的本意是通过限制本地和外地居民在一个城市中购买房子的套数，来排除炒房行为。而对非本地户籍购房者纳税和缴纳社保年限的规定是为甄别此类人所购房屋是用于自住还是投资。大部分城市选择一年作为观察期，因为连续缴税一年就足以证明购房人在当地有稳定的工作，因此有自住需求。而北
6、京规定了长达五年的观察期，除了甄别刚需跟投资需求之外，似乎还有刻意将一部分刚需暂时排除在购房资格之外的用意。有开发商预计，此番北京的限购，购买力可能会减少 30%。而北京中原地产则分析称，升级版的限购政策可抑制市场过百万的潜在购房家庭需求，整体商品房成交量预计下降五成。北京市的决策层可能是想用这种激进的手段来迅速遏制房价涨势，并为即将公布的房价调控目标准备好政策工具。北京不欢迎你？（小）但也有观点认为，北京多番出台针对非京户籍市民的政策，动机并不简单。如前所述，北京已经提前十年超越了国务院所批复规划的人口规模，因此北京市政府已经将控制人口规模作为重中之重的任务来执行。今年北京“两会”审议通过的
7、北京市“十二五”规划草案就提出，今后五年北京要遏制人口无序过快增长，将实行户籍指标调控人口规模。不仅如此，北京还提出了“以业控人”的思路，通过工商部门，对小百货、小食杂店等 17 类业态提升审批准入，约涉及 30 万户商业主体、100 万名流动人口。对外地人入京谋生如此层层设防，无怪乎人们会作此联想限制外地人买房买车的目的是要赶他们跑，至少是喝阻想来“北漂”的人。在不少人看来，奥运歌曲北京欢迎你音犹在耳，如今的曲调却变成了“北京不欢迎你” 。事实上，中国的一线城市从未敞开怀抱接受外来人口落户。北京户籍向来被认为是全中国最难获取的。上海在世纪之交那几年曾短暂地放宽大学生落户条件，但随着 2004
8、 年大规模推行居住证制度，口径愈发收紧。此后，应届本科甚至研究生很难直接落户。直到2009 年上海才出台居住证转户籍的办法，但持证人必须等上七年，并且符合一定的激励条件。大学生如此，其他来沪就业者更不用提。相对而言，深圳是一线城市中落户条件最宽松的，但也正是这个城市，户籍人口与非户籍人口之比最悬殊。大城市对于人口膨胀如此忧心忡忡，似乎中国的城市化已经到了需要刹车的时候。事实是，中国的城市化进程才至中途，甚至有学者认为，才刚刚开始。经济学家华生就表示，统计数字上中国的城市化已经达到 45%，似乎和世界平均水平 50%相差不大，但是真正以城市户籍人口为计算的城市化水平仅是 28.6%。因此他认为，
9、中国虽然已经进入工业化的中期后端，但是城市化还在初期阶段。这便是学界关于中国城市化远远落后于工业化的判断。这是否意味着今后很长一段时期，仍将有可观的人口潮水般涌向一线城市？这一势头至少在短期内难以阻挡。任凭地方政府如何绞尽脑汁不让外地人驻留，作为逐利主体，他们依然会前来寻找机会。有学者甚至认为，北、上、广、深应该各接纳 5000 万人口。城市化与工业化（小）果真会达到这样惊人的规模吗？也未必。一线城市不会永远拥有绝对的诱惑力。美国经济地理学家 JR弗里德曼的区域空间结构演变理论认为，在工业化初期，一些地方因初始条件优越或受外部刺激迅速成为区域中心，在发展过程中周边要素不断向这一中心聚集，使其与
10、周边地区的差距越拉越大。但随着进一步工业化，新的经济中心将出现，直到后工业化阶段，各经济中心之间、经济中心与周边地区之间的发展差距缩小，最终走向一体化。就中国而言，目前新的经济中心在崛起。近几年让东部地区十分头疼的“用工荒”其实就表明，中西部的工业正在奋起直追。统计数据也表明，2008 年之后，中西部的 GDP 增速明显高于东部。东西部发展差距在开始缩小。而随着劳动力的回流，中西部地区的城市化水平也将相应得到提高。随着经济中心遍地开花，城市化的步伐似乎将跟上工业化。但并不全然如此。农民工在沿海地区不能转化为城市人口的运命依然可能在中西部重演。实际上，任何城市骨子里都不欢迎农民工入籍，因为这会给
11、他们增加负担。农民工成为这一城市的户籍人口，就必须向他们提供社保，甚至要给他们安排廉租房、经适房。重庆曾算过一笔账，每个农民“进城” ，政府需支付成本 6.7 万元。而最开始的政策，重庆规定，进城农民必须放弃原先的宅基地和承包地。这种做法被外界解读为“土地换社保”或“土地换户籍” 。不少人怀疑，重庆看似是开放户籍的做法，其实是“垂涎”农民手中的土地，其背后依然是土地财政的冲动。在舆论压力下，重庆市政府改口称政策并不要求农民交出土地。重庆受到质疑，与近些年各地掀起的一股“农民被上楼”之风引起人们警觉有关。所谓“农民被上楼” ，就是地方政府利用城乡建设用地增减挂钩试点政策，安排农民住进城里或者专门
12、建造的小区，农民原先的宅基地则被复垦为耕地，节约出来的建设用地指标由用地单位或政府收购，用地单位凭此指标向政府竞拍土地，政府也可凭此指标在近郊征地。通过这一空间腾挪术，政府让被征土地升值。有识之士担心，如果任由此风渐长，拆迁纠纷会愈演愈烈，严重影响社会稳定。的确，在目前的权力结构和法治环境下，很难保证农民的上楼完全出于自愿。正是出于这种担忧，2 月 16 日，国土资源部等部门表示将对各地城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治工作进行全面清理检查，重点对大拆大建、强迫农民上楼等行为进行严肃整改。城市化还是城镇化（小）城市化，从原理上说是一种简单的经济移民现象，是经济发展过程中，二三产业超越第一产
13、业的必然结果。但在中国，由于存在城乡二元的户籍制度、等级森严的城市体制以及赶超策略下的特区政策等因素，真实的城市化要么偏慢，要么极不均衡。在决策层语言中，城市化被小心翼翼地表达为城镇化，其真实用意是认为大城市不能再发展人口，应该将人口引流到县级市甚至镇。中央二十五规划建议中即提出，大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。尽管中央有这样的期待，但现实可以看到，大城市摊大饼式的扩张仍在如火如荼地进行，中小城市和小城镇的发展却困难重重。尤其是小城镇，有些不仅面貌不大改观，反而日渐凋敝。中国的城市体制，一为广域建制，二有行政级别。广域市是市下设县、市下设市。这就导致
14、上级的市有机会从下辖县市中抽取资源资金用于自身城市建设发展的需要。这已经成为目前各界质疑地级市建制的原因。现在不少省份已经开始进行省管县的改革，目的就是为了将更多的资金资源留给基层县市，满足其发展需要。而即使不存在“市县争食”的问题，由于不同行政级别的城市在财政留成、审批权限以及立法资源等方面的差异，导致资源愈发集中于行政级别更高的大城市，形成一种马太效应。不少地级市、副省级市及计划单列市正是利用上述两个优势对下属县市进行合并，完成其扩张。这就产生土地城市化快于人口城市化的局面。而由于级别问题，发达地区不少小城镇进一步发展的空间受到制约。如温州乐清的柳市镇，其人口和经济规模已经超越不少县市，但
15、由于受现行管理体制等因素的制约，该镇能够按规制提供的公共服务已经不能满足需要，只有升级才能解决问题。但乐清显然并不能接受柳市镇脱离而与自己平起平坐。在浙江和广东不少地方都存在这样的问题。为解决这一矛盾，去年，浙江宣布赋予全省 27 个先行试点的镇与县级基本相同的经济社会管理权限。2009 年，广东东莞也开始放权，试行“县级镇” 。但是，这种通过赋权的方式扩大小城镇权能的做法在政策上只是权宜之计，而不是正式的制度安排。有学界人士因此建议，恢复我国已经废除多年的县辖市建制，有条件的小城镇应该名正言顺地成为一个城市。尽管中国的城市化还存在种种障碍，不少问题在从短期看仍无法克服。但是，近的来说，中国经济转型必须依赖内需的驱动，没有高度的城市化就不可能有发达的消费。远的来讲，一个均富的中国必然是建立在地区间均衡发展的基础上，城市化也须均衡发展，强者愈强、弱者愈弱只能拉大贫富差距。
