1、大连海事大学毕 业 论 文二一四年六月装订线综合运输背景下的交通运输管理体制改革研究专业班级： 公共管理 1 班 姓 名： 赵彤阳 指导教师： 马晓雪 公共管理与人文学院摘 要随着 30 年来我国交通运输体制改革，我国的交通运输业取得了较大发展，交通运输业的进步支撑了我国国民经济 30 多年的快速增长和社会的进步。但目前仍然存在交通拥堵、安全堪忧、能源高耗、污染严重、用地超标、国企亏损、债务繁重、市场失序、政府错位等重大问题。事实表明，我国现行的交通体制已不适应社会主义市场经济发展需要，必须通过改革，废除不适应生产力发展的交通管理体制，建立具有中国特色的现代运输管理新体制，才能促进国民经济持续
2、、快速、健康发展。综合交通运输体系广泛采用新技术能够综合协调不同运输方式使得运输的过程统一化。能够有效增加交通运输能力、提高运输效率，缓解交通运输紧张的状况。因此，发展我国综合交通运输体系是提高我国交通运输能力的重要途径。在建立中国特色社会主义市场经济体制的背景下，加快完善交通运输行政管理体制，要以职能转变为核心，处理好政府和市场的关系，明确交通运输管理部门的职能定位和边界，加大简政放权力度，放宽市场准入条件，转变管理方式，发挥市场在资源配置中的基础性作用。关键词：综合运输；交通运输；管理体制；大部制改革ABSTRACTWith 30 years of Chinas transportatio
3、n system , Chinas transportation industry has made great development , transportation, support the advancement of the national economy 30 years of rapid growth and social progress. But there are still traffic congestion, safety worrying , high energy consumption and serious pollution , land exceeded
4、, SOE losses , heavy debt , market disorder , dislocation and other major government issues . The fact that our current transportation system suited to the socialist market economy has been the development needs must pass reform , the abolition of the traffic management system suited to the developm
5、ent of the productive forces , the establishment of a new modern transport management system with Chinese characteristics , in order to promote sustained , rapid and healthy development. Integrated transport system capable of widespread adoption of new technologies integrated coordination between di
6、fferent modes of transport makes the transport process of unification . Can effectively increase the transport capacity , improve transport efficiency , ease transportation tight. Therefore, the development of a comprehensive transportation system is an important way to improve our transportation ca
7、pacity . In the establishment of a socialist market economy with Chinese characteristics, background , accelerate the improvement of transportation administrative system , should take into core functions , handle the relationship between government and the market , positioning functions and boundari
8、es clear traffic management sector , increase Jane Administrative decentralization efforts, relax market access conditions, changes in management, the basic role of the market in resource allocation.综合运输背景下的交通运输管理体制改革研究一、绪论（一）研究背景和研究意义2013年3月14日，第十二届全国人民代表大会一次会议国务院机构改革和职能转变方案中，提出实行铁路运输政企分开，将原铁道部拟订政策
9、和铁路发展规划的职责划入现交通运输部；由交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航各行业的发展，加快促进综合交通运输体系建设。此次改革后形成了由交通运输部负责管理国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局的交通运输大部门管理的构架格局，初步建立起与综合交通运输体系发展相适应的大部门体制。2013年11月26日，经国务院和中央编委批准，中央编办关于交通运输部有关职责和机构编制调整的通知正式印发，明确了交通运输部的职责及其与有关部门单位的职责分工，优化了组织机构设置和人员编制。2014年3月12日，交通运输部发布了交通运输部内设机构主要职责，这表明交通部的有关职责和机构编制调整已经基本到位，标志着交通运
10、输大部门体制改革落实工作顺利完成。综合交通运输体系广泛采用新技术能够综合协调不同运输方式使得运输的过程统一化。能够有效增加交通运输能力、提高运输效率，缓解交通运输紧张的状况。因此，发展我国综合交通运输体系是提高我国交通运输能力的重要途径。建立有我国特色的综合交通运输体系将为我国经济的持续健康发展做出很大贡献 。交通运输部大部制改革适应综合运输发展的时代要求，有利于提高我国的综合运输能力和水平。（二）相关概念1综合交通运输综合交通运输是交通运输系统内部各个组成部分之间以及交通运输系统与其外部环境之间形成一体化协调发展的状态。其受全球化推动与信息的支持，并在社会目标及资源环境约束条件下，通过市场、
11、政府和社会三者协调关系形成一种良性发展的形态，以满足社会经济中生产方式、生活方式、时空关系及时空结构转变与改善的要求。2交通运输管理体制交通行政管理体制是指参与道路交通管理的政府机构的组织制度。综合交通运输管理体制的建立必须依靠一套强有力地综合交通运输机制作为保障。为其提供合理的组织结构、制度保障。综合交通运输管理体制的建立主要根据不同国家具体的政治经济体制、市场特点、文化背景等因素。随着社会经济的发展，为解决日益突出的交通运输问题，发达国家逐渐设立了负责综合交通运输管理的中央政府机构。其主体思路为：以信息技术为主导、充分利用不同交通运输方式的优势。满足各客户群体需求，实现各个运输方式有效整合
12、、高效利用，整个运输过程无缝、高效为目标的运输方式。（三）相关理论1新公共管理理论它主张在政府公共部门采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务效率，强调在解决公共问题、满足公民需求方面增强有效性和回应力，强调自上而下的统治性权力与自下而上的自治性权力交互，强调政府与公民社会的协商与合作，强调政府低成本运作，强调公共服务的质量和最终结果，强调引进企业管理的若干机制和方法来改革政府。它的基本思想包括：（1）政府的管理职能是“掌舵”而不是“划桨”（2）政府服务以顾客或市场为导向（3）广泛采用授权或分权的方式进行管理（4）广泛采用私营部门成功的管理手段和经验（5）在公共管理中引入竞争机制（6
13、）重视提供公共服务的效率、效果和质量2新公共服务理论新公共服务理论是从市场和经济学的角度重塑行政的理念和价值，从而建立了一整套全新的行政发展架构的理论体系。它的基本思想包括：（1）服务而非掌舵；（2）公共利益是目标而非副产品；（3）战略地思考，民主地行动；（4）服务于公民而不是顾客；（5）责任并不是单一的；（6）重视人而不止是生产率；（7）超越企业家身份，重视公民权和公共服务。3.公共组织理论4.整体性治理理论二、我国交通运输管理体制改革的现状一般社会科学的论文大标题下应有过渡段（一）我国交通运输管理体制改革历程在我国经济体制改革的大框架和大背景下，我国的交通运输管理体制改革也在稳步推进，政府
14、管理职能不断转变，市场在交通运输资源配置中的基础性地位得到进一步加强。交通运输管理体制改革作为我国经济体制改革的重要组成部分，其改革进程与经济体制改革的总体进程密切相关。根据我国经济体制改革30年来的阶段性特征，在结合交通运输行业自身特点的基础上，我国交通管理体制改革演进历程也可大致划分为三个阶段：交通运输市场化改革的初级探索阶段（19781991年），这一阶段中在社会主义计划经济理论的指引下，交通运输各行业实行政企分开和扩大企业自主经营权，在市场化改革的道路上进行了初步和有益的探索；交通运输市场化改革的逐步推进阶段（19922001年），这一阶段中在建立社会主义市场经济理论的指引下，交通运输
15、各行业继续逐步推进政企分开，理顺中央政府和地方政府的关系，转换交通运输企业经营管理机制，从而将交通市场化改革发展到一个新的阶段；交通市场化改革的持续深化阶段（2002年至今），按照十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中全面建设小康社会的战略部署和要求，交通运输各行业持续推进管理体制改革，政府职能向公共服务职能和行业管理转变，市场的基础性作用得到进一步加强，交通市场化改革进入全面深化阶段。（二）我国交通运输管理体制现阶段存在的问题1长期推行分方式管理模式分方式管理容易导致各部门对于机构设置、体制调整和综合交通的衔接缺乏深入研究，容易造成部门分割、区域分割的局面。各种运输方式各
16、自规划、建设和运营，缺乏有效的衔接，难以形成各种运输方式间的协调配合、设施的统筹规划及运营管理和提供完整的运输产品和服务。这不利于按照综合交通运输体系发展的要求整合交通资源、统一规划以及全国统一运输市场的形成，难以形成统一高效的综合交通管理体系。这里应明确指出：交通运输管理按方式设置部门，如水运局、公路局、铁路局等等2中央和地方政府在交通管理上未能形成有效的分工由于中央和地方在交通管理体制分工不明确，各自的利益关系界定也不清楚，导致各自的职能相对并不清晰。部分省市各自规划建设，缺乏统一协调，容易造成巨大的资源浪费。3政企不分的情形仍然存在一些职能管理部门除履行其行业管理职能外，还直接管理其直属
17、的企事业单位，政府职能和企业职能混合，难以保证行业管理的公平、公开和公正，容易形成垄断经营；同时政企不分还容易造成权力利益化，导致机构臃肿，层次繁多。4交通与非交通管理严重分离这种分离主要是针对城市道路的管理而言。城市道路的建设、管理目前属于城建部门，未能纳入交通管理的领域。尽管目前国内部分省市推行的大交委已经将该部分纳入到其职能范围，但从全国范围内来看，仍是存在着交通与非交通严重分离的状况。特别是随着我国进入快速城市化阶段，城市交通与城间交通的衔接问题日益突出，有必要将城市交通纳入到大交通中，形成统一的综合交通管理体系。5缺乏完善有效的外部监督机制交通项目的投资建设和监督管理全过程权利都由政
18、府主管部门所垄断，管理 权力过于集中，缺乏独立的外部监管体制。应尽快建立权利彼此制衡的行业监督制度，充分发挥行业协会等中介机构在从业规范、资格管理、自律监管、运行机制维护等方面的重要作用。6交通基础设施重复建设突出交通基础设施建设缺乏统一规划、平衡发展的大局思想，致使重复建设突出。我国由于没有一个统一管理各运输方式的行政主管部门，致使交通运输各部门之间争项目，争投资的现象十分突出，而且还导致了重复建设。由于交通各部门缺乏统一规划，致使城乡之间、东西部之间、陆水之间发展极不平衡，海陆空路网和港站布局不合理，综合运输优势未能发挥出来。7交通运输业管理成本直线上升我国按各运输方式不仅在中央和各地方政
19、府分别设立了运输主管部门，而且一种运输方式还有 2、3 个部门管理。由于机构设置过多，管理人员也越来越多。由于机构重叠，职责交叉，矛盾重重，致使政出多门，权利制衡，人浮于事，效率低下的现象十分突出。该管的事没有去管，互相推诿；有利的事大家都争着去管，各不相让。各部门之间在执法时经常出现矛盾，甚至大动干戈。各家都有部门文件依据，地方政府难以协调，运输业户无所适从，也损害了执法的权威和政府形象。同时，由于管理机构、人员过多，经费不足，就到处罚款， “三乱”屡禁不止，加重了广大经营者的负担。8交通运输业规模经济难以实现由于我国长期实行的“多家管”的体制，规模经济难以实现，联合运输难以组织，现代物流业
20、难以发展，而且运力投放盲目，无序竞争严重，难以形成综合运输效益，致使一些行业和企业亏损严重。实践证明，我国现行交通运输管理体制导致综合运输优势难以发挥，联合运输难以组织，规模经济难以实现。故此，交通运输业要相互联合，单枪匹马是无所作为的，必须建立陆、海、空综合运输网络，充分发挥各种运输方式的优势，做到取长补短，优势互补，协调发展。（三）我国交通运输管理体制问题产生的原因1. 部门行政管理制度是现行交通行政管理体制问题产生的制度性根源我国现行交通行政管理体制是在 1986 年确定，其基本管理制度仍然是沿用了与计划经济相适应的部门行政管理制度 ,部门行政管理的基本做法是在横向上把行政权力分配给各个
21、职能部门，在部门职权范围内，决策与执行高度统一，管理上实行自我封闭。在这种体制框架下，需要有效的行政协调去克服部门间的摩擦。如果部门间磨擦的力度大于行政协调的力度，整个行政管理体制就很难运转协调。在现实中这表现在两方面：一方面，由于当前我国缺少一部涵盖道路交通管理全部要素的法律。交通部与公安部在交通管理方面的职责分工与相互配合没有从法律上进行清楚地界定，部门间出现摩擦也很难通过法律协调。虽然国务院、地方政府以及公安与交通两部都在行政协调方面下了很大功夫，也没有解决好公安与交通两部门之间的摩擦，没有很好地协同推动交通运输生产力的发展，成为公安与交通实行部门行政制度管理交通所必然产生的问题。另一方
22、面，从全国范围看，部门行政管理制度在纵向上实行“条块分割”：“条”代表中央， “块”代表地方。部门行政管理在交通管理中的主要问题是“条条分割块块” ；使得 “管得着的看不见，看得见得管不着” 。这是地方政府眼见现行交通行政管理体制有诸多弊端，却往往无能为力的主要原因。在现实生活中，在某些情况下，也会出现“块块分割条条”的问题，地方基层政府或地方职能部门利用部门行政赋予的权力，将统一的公路人为地分割开；这种弊端在高速公路管理中特别突出。简言之，部门行政管理是旨在适应计划经济体制与部门权力运作，并会导致部门分割与地区分割的行政管理制度。这是目前交通行政管理体制中诸多问题产生的制度性根源。2. 交通
23、管理主体定位偏差是问题发生的直接根源交通管理主体的定位，直接关系着交通行政管理体制能否廉洁高效、运转协调。交通管理是一个广义的概念，它除了包括关于交通安全保障的管理之外，还包括道路的规划、设计和建设等方面的管理，包括车辆的投放与配置、道路交通运输的组织与运输市场的调控，以及从事道路交通的各类专业技术和管理人员的组织。因此，从世界范围观察，几乎所有国家的道路交通管理的主体都是交通部门。在我国，交通管理主体定位还存在着争议。在计划经济时代， “人的行为”是诱发道路交通事故的主要因素，警察部门是道路交通安全管理的主体。因此，1986 年制定的国务院关于改革交通行政管理体制的通知 ，就明确规定“全国城
24、乡道路交通由公安机关统一管理” ，实际赋予公安部门道路交通安全的统一管理职权；然而随着时代的发展，交通事故的主要诱发因素己从“人的行为”这个单一要素，发展为“人、车辆、交通、环境”等多种要素，公安部门承担了自身不可能完成的统一管理全国道路交通的职责。交通以及农业(农机)、建设等部门在交通管理的责任越来越大，公安部门为了执行“全国道路交通的统一管理” ，几乎是不可避免地要将管理范围向交通部门、农业部门等延伸，向专业经济管理领域延伸，出现我国道路交通安全的“一家管”与道路交通管理的“多家管”之间的矛盾，造成管理主体上的错位与争权。当前我国道路交通安全的严峻形势现实，要求我们在充分肯定警察具有交通安全执法权威的同时，重新考虑完善交通安全管理体制的思路。概括地说，实现道路交通统一管理的主体由公安部门向交通部门的转变，同时强化公安部门作为道路交通路面执法的主体地位，是我国交通行政管理体制中关于主体定位的基本要求。只有这样，才能实现道路交通(运输)的管理主体与道路交通安全管理主体的统一，才能从道路交通管理所涉及的各个环节和各项要素落实道路交通安全的措施，使交通安全管理成为全过程的管理。3. 部门权力利益化是导致弊端长期得不到解决的深层次根源
