1、农民工的社会保障问题研究内容提要: 农民工是随着我国城乡经济体制改革的深化而产生并发展壮大的群体,为中国的城镇化、工业化和现代化做出了巨大的贡献。然而，他们却缺少基本的社会保障。鉴于他们面对的风险已经是市场经济和工业化所带来的各方面的社会风险，而不是与小农经济相适应的自然风险，传统的家庭保障和土地保障已经不能满足农民工的需要，也不能适应国民经济结构调整和社会发展的需要。因此，建立和完善针对农民工的社会保障制度就显得尤为迫切。本文从目前城市农民工社会保障的现状的入手，分析了形成城市农民工社会保障现状的原因所在，主要和我国当前的户籍制度、法规缺位以及思维惯性密切相关，并由此提出了解决城市农民工社会
2、保障的近期和长远两方面的对策。关键词：农民工；社会保障；现状；对策随着我国经济的全面发展，改革的逐步深入和国家工业化、城市化进程推动的加快，农村经济结构发生了很大的变化。越来越多的农村劳动力进入城镇就业，农民工逐步成为我国产业工人的主体，农民工的社会保障问题渐渐地成为了我国社会较为突出的问题。党的十六大、十七大以来，党中央更是把农民最关心、最直接、最现实的问题作为当前突出的问题，放在了极其重要的位置，有力地推动了农村社会保障制度和体系的建立。 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议明确提出要“认真解决进城务工人员社会保障问题” 。 国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知中强
3、调指出要“积极创造条件为进城务工农村劳动者提供必要的社会保障”。十七大报告提出要“建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度”，这就标志着农民工社会保障建设正式纳入了党和国家的工作日程。农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，是介于农民与工人之间的一个特殊社会阶层，是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊社会群体。1农民工是我国改革开放和工业化、城市化进程中涌现出的一支新型劳动大军, 他们已成为一个不容忽视、规模巨大的特殊社会群体。农民工已成为我国产业工人的主体，他们使我国工人队伍结构发生了历史性的变化，他们为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献。然而，作为城
4、市的“边缘人”，农民工享受的社会保障程度很低。国际劳工组织宣言指出：“没有社会的安定，就没有社会的发展；而没有社会保障，就没有社会的安定”。农民工的社会保障问题实际上是在农村富余劳动力向城市转移过程中, 如何实现从传统的土地保障向现代社会保障制度转换的问题。这个问题解决得好, 会大大促进农民向城市的转移, 加快城市化、工业化的进程, 推动中国社会从城乡分割走向城乡协调发展。为农民工提供适度的社会保障, 既是这个特殊群体的力量发展到一定程度的必然要求, 也是经济发展到一定阶段的必然结果, 更是有效解决“三农” 问题、实现小康社会与和谐社会目标的必然选择。因此, 研究农民工的社会保障问题既具有重要
5、的现实意义, 更具有重要的战略意义。2农民工的社会保障是社会主义和谐社会建设过程中不可忽视的重要方面，它不仅涉及农民工的切身利益，而且直接影响社会的稳定。只有为农民工提供可靠的社会保障，才能对他们到城市工作、生活产生强大而持久的吸引力，才能有效开发和配置农村丰富的人力资源，促进生产力的持续发展和社会的稳定和谐。农民工的社会保障问题，关系到我国的农村富余劳动力是否能够顺利转移，关系到农民收入的提高，关系到我国的城镇化建设，关系到我们是否能全面实现小康建设和谐社会。因此，进一步加强对农民工的社会保障问题的研究，尽快建立和完善农民工的社会保障制度，具有十分重要的现实意义。一、农民工社会保障的现状(一
6、)我国农民工的社会保障的一般概论目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。据原劳动和社会保障部快速调查和分析，2005 年 5 月我国农村劳动力外出务工的规模约为 12 亿人，进城农民工约为 l 亿，跨省流动就业的农民工约为 6000 万( 按照外出务工的农村劳动力 80进入城镇、50跨省流动的假设估算) 。农民工最显著的特点是流动性大，不仅往返流动于城乡之间，并在单位之间、城镇之间频繁地变动工作岗位，而且外出的人群每年都在不断变动，新老农民工进行着代际更替。农民工总量一直保持不断扩大的趋势，从农民工就业类型看，有的属于正规就业，相当部分已成为企业生产技术骨干，这些农民工有明显的城市化倾向，渴望
7、长期留在城镇工作和生活，但现在的城镇公共服务系统仍不能做到平等对待；有的属于灵活就业，工作极不稳定，随时可能返乡。从就业的行业分布看，据原劳动和社会保障部统计，在第二产业中农民工占全部从业人员的 58，其中在加工制造业中占 68，在建筑业中接近 80；第三产业中的批发、零售、餐饮业中，农民工占到 52以上；城市建筑、环保、家政、餐饮服务人员 90都是农民工。显而易见，农民工正在迅速的从农民中分离出来，融入产业工人阶层，并已成为我国产业工人的主力军。农民工作为中国特色的职工群体，将长期客观存在，是和谐社会建设的不可或缺的力量。虽然日益壮大的农民工队伍为我国现代化建设作出了重大贡献，但他们却并没有
8、享有城市市民所享受的社会保障待遇。当前，我国农民工社会保障制度相对滞后、保障程度较低、保障机制不健全，已成为不争的现实。（二）我国农民工社会保障取得的成绩建国后到改革开放前，我国农村社会保障采用的是集体保障为主，家庭保障作补充的形式。对于一些没有劳动能力，且无依无靠的老人、残疾人和孤儿，由集体实行“五保”，即保吃、保穿、保住、保医、保葬（儿童保教） 。改革开放后，随着家庭联产承包责任制的推行，实行分田到户，农村家庭成为基本单位，以土地为基础，以家庭保障为核心的保障制度取代集体保障成为农村社会的主体保障形式。20 世纪 90 年代中期，由于政府的大力推行，农村社会保障得到了较快发展，取得了一些成
9、绩。(三) 我国农民工社会保障存在的不足1、农民工不能充分就业，即使就业也受到歧视，农民工的失业和生活无保障现象十分严重。而且农民工既不能享受失业保险，也不能享受城市最低生活保障制度，享受工伤和医疗保险的比例也远低于城市本地职工。一是就业和劳动权益经常受到侵犯。近年来，随着城市下岗工人增多，城市就业压力加大，许多城市特别是大城市也出于保护本地人就业的考虑，对农民工就业实施了一些限制措施，如上海市早在 1995 年发布了上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法对农民工进入上海就业进行了行业限制。此后，青岛、武汉等城市也实施了类似的做法。另外，农民工的工资和劳动保护权益也屡遭侵犯，在我国现存的二
10、元劳动力市场中，绝大多数的农民工只能在工资低，劳动条件差的第二劳动力市场就业，有的学者概括为 3D（险-danger; 脏-dirty；难 -difficult） 。劳动部 2005 年快速调查显示，农民工主要分布在制造业、建筑业、住宿和餐饮等行业，分别为 27%、26% 和 11%，另据国家统计局 2004 年所作的调查显示，农民工平均每周工作 6.4 天，每天工作 9.4 小时，远远超过每天 8 小时，每周 5 天的法定工作时间，而工资收入仅为年均 6471 元，且拖欠现象严重。二是农民工经常面临失业的窘境。有资料显示，约 76%的农民工在城市中有没活干的经历，从失业时间看，失业在 3 个
11、月以上的占到 89%，失业 4 个月以上的占 13%，他们在城市没有稳定的住所，没有最低生活保障金，一旦失业，对他们而言可能是全面的生活危机，同时也成为社会稳定的一大隐患。 2、农民工与雇主之间的劳动契约十分松散。许多企业不与其签订正式劳动合同，即使签了合同，双方当事人的权利与义务也不对等。农民工的劳动强度高且工作条件恶劣，超时劳动现象突出，每周工作时间长达 60 小时甚至更长，大多没有固定的休息日。3、农民工社会保险参保率低。（1）现行社会保险政策受到不少用人单位的抵制，在一定程度上形同虚设农民工虽然也属城镇非农劳动者，但由于各种原因，大多数农民工没有被现行城镇职工基本社会保险制度所覆盖。从
12、理论上讲，随着劳动用人制度的改革和劳动法的颁布实施，传统意义上的固定工概念即被打破，企业所有用人，无论是传统的正式职工、还是以农民工为主体的临时工都属职工，农民工等带有明显身份歧视的称谓应当寿终正寝、不复存在，农民工只要一经雇用，用人单位都应一视同仁地为他们提供城镇职工享有的基本社会保险。但事实并非如此。 劳动法实施十年来，农民工的临时身份仍然挥之不去。由于多数用人单位拒不依法为农民工按国家有关规定参保，地方政府又没有依法强制用人单位为其参保，绝大多数农民工并没有依法享受到城镇职工基本社会保险制度的有关待遇，现行法律法规赋予农民工社会保险权利的有关规定在一定程度上形同虚设，基本未能落实。（2）
13、基本未被社会保险制度覆盖随着劳动力流动的加速和劳动力市场的逐步统一，农民工总体规模逐年增长。但这一庞大的群体纳入现行社会保险体系的数量非常有限，一般估计不超过 20%。分险种看，据劳动和社会保障部 2005 年上半年完成的农民工社会保障专题报告，农民工参加养老保险的总体参保率为 15%左右，部分地区如广东、大连参保率也仅达到 20%；参加医疗保险的为 10%左右；参加失业和工伤保险的比例也亟待提高，且基本未参加生育保险。（3）农民工参加现行城镇社会保险体系存在有名无实、有始无终，待遇难以享受的问题从目前各地农民工参保情况看，按现行城镇社会保险体系接受农民工参保的地区，用人单位普遍存在少缴保险费
14、或象征性缴费的情况，致使农民工参保有名无实、有始无终，未来难以真正享受养老和医疗保险待遇。据大连市劳动保障部门调查，一些使用农民工的企业能不参保的则尽量不参保，即使在劳动保障部门扩面过程中，迫于压力不得不缴费的也尽量少缴费，常用的手段是少报参保人数、压低缴费基数，已经缴费的也不能如数提供缴费农民工的名单（主要原因是漏缴太多，象征性缴点费用实在无法具体分到哪些农民工头上。再加上农民工频繁流动，原有农民工参保缴费情况还没搞清，新的农民工又来了一批） ，给经办机构个人账户管理带来了困难。在一些社保部门眼里，用人单位关于农民工的用工情况永远是个搞不清的“迷” ，只能让用人单位象征性地缴点费或者罚点款了
15、事，结果大多数农民工仍然游离于社会保险体系之外。在农民工离开原参保地时实行退保政策的地区，由于社保关系难以转移和出于对个人未来就业前景不确定性的考虑，多数农民工都选择退保，结果导致农民工的社会保险关系即行中断，没有起到养老保险应有的作用。二、农民工社会保障困境的原因分析目前，农民工参加养老和医疗保险还存在比较突出的问题。形成这种状况的原因也是多方面的。其中，既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有农民工对现行制度缺乏信任、用人单位怕参保增加人工成本、地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题，还有现行制度不适合农民工（如门槛高、难转移等）方面的问题，同时也有城乡
16、二元制度等深层体制原因。1、农民工就业状态不稳定导致参保困难 在城镇就业的大多数农民工没有稳定工作。据劳动保障部调查，农民工在一个单位工作 3 年以上的只占 20-30%。据农业部固定观察点数据显示，2003 年全部外出劳动力中，外出时间 3 个月以内的占 9.7%，4-6 个月的占 14.5%，半年以上的占 75.8%，其中10 个月以上的常年性外出占 60.2%；2004 年，在外出农村劳动力中，有就业岗位但是不稳定的占 40.6%。由于技能不高，又面对工资低、劳动强度大、且受到不平等对待，为寻找更好的工作机会，多数人频繁流动。这一方面使经办的工作量倍增；另一方面，在农民工社保关系不便转移
17、的情况下，增加了管理难度，凸现现有的信息系统不能适应需要；此外，高流动性还导致单位和本人都缺乏参保积极性，也给劳动保障部门缴费基数核定及监察执法等工作带来困难。2、农民工、用人单位和地方政府三方均存在短视行为，对参保态度不够积极 农民工一方面对参保不够重视，另一方面也对现行社会保险制度缺乏信任，对自己以后能否享受养老待遇心存疑虑和担心。由于现行养老保险制度规定按月享受基本养老金的最低缴费年限为 15 年，而农民工流动频繁，如果不能实现转移接续，多数很难达到该年限标准。有的地方还规定退休前 5 年必须到该地参保，这实际上把农民工的养老问题排除在外。所以农民工在离开参保地时普遍不愿将钱放在社保机构
18、，一般都选择退保。这实际反映出农民工对现行社会保险制度的不了解和不信任，也反映农民工在参保方面存在短视行为。农民工所在单位多为民营企业、外资企业、乡镇企业以及个体工商户，主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业。这些用人单位为追求利润，千方百计减少人工成本，不重视人力资本投资，主观上也不愿为农民工参加社会保险，强调企业技术含量低，产品附加值不高，只能维持低成本竞争，如果按照城镇企业社会保险办法为农民工缴纳社会保险费，单位负担过重，担心会因此影响本企业的市场竞争力和经济效益。关键还是一些地方政府对推进农民工参保也存在明显的短视行为。从长远看，没有从统筹城乡、实现社会经济协调发展和
19、促进工业化、城镇化的战略高度，没有从以人为本的科学发展观出发，推动农民工参保；从近期看，主要担心推进农民工参保会提高本地企业的营商成本，影响当地的投资环境，把好不容易招商引资引来的资方吓跑，从而影响地方的经济发展和为官一任的政绩。3、社保制度门槛高、转移难，导致农民工权益难以保障 现行制度主要是针对城市原国企职工设计的，明显不适合农民工。主要表现在：（1）费率过高由于承担国有企业历史遗留问题的负担，企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的 28，个人缴费为 11%，企业和农民工个人普遍感到负担太重。据劳动保障部抽样调查，1998 年全国制造业企业缴纳的社会保险费相当于人均工资总
20、额的27.4%,占其人工成本的 17.4%,而人工成本总额相当于成本费用总额的 12.9%。也就是说，企业参加社会保险将增加其总成本约 2.24 个百分点。由于费率过高，形成了高门槛，影响了单位和农民工个人参保的积极性。（2）社会保险关系接续难养老和医疗等主要的社会保险制度被分割在 2000 多个统筹单位（多为县市级统筹）内运行，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，养老保险关系无法转移接续。现行转移政策以及管理手段不适应农民频繁流动的需要。农民工流动性大，不仅在同一个城市频繁地变动工作岗位，而且还经常跨地域流动，以及阶段性转入非农领域就业。由于外来农民工一般来自不发达地区，其户口所在地的农
21、村社会养老保险制度一般没有建立，已经建立的也还很不健全。一旦他们离开原工作的城市，其养老保险个人账户难以转回原籍。按照国家现行规定，职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户，不转移社会统筹资金，城镇职工的社会保险关系转移因此难以落实，而农民工的社保关系转移则更为困难。（3）退保实际上损害了农民工权益由于现行政策允许农民工退保，结果导致农民工流动时反复参保、退保，有的甚至在同一地区更换工作单位时也先退保、再参保。广东省有的地区农民工退保率达 95%以上。退保使农民工只参保、不受惠，不仅直接损害了农民工享受社会保障的对等权益，而且反过来又影响了用人单位的参保积极性。这种状况也影响了政府的形象，有媒体
22、称一些地方将农民工强制性社会保险变成城市社保基金的“提款机”，负面政治影响非常明显。4、农民工社会保障权缺失的司法方面的原因就司法方面的原因而言，城市有关劳动监察、城管、公安、工商等一些执法人员对农民工存在歧视，时常出现执法不公、执法不严或面对农民工权益损害时的行政不作为，使农民工的合法权益得不到保护。另外，缺乏相关的法律法规进行有效的规范。覆盖农民工社会保障的全国性的、全方位的社会保障立法迄今尚未出台。现行的社会保险法规政策中，至今没有一部综合的关于农民工社会保障的全国性专门法律、法规或规章，全国性立法中对农民工社会保险的规定也很少且很笼统。如 1991 年的（全民所有制企业招用农民合同制工
23、人的规定）对农民工社会保险作了较为具体却不完整的规定；1999 年，国务院发布施行了（社会保障费征缴暂行条例），首次将非公有企业职工和外来劳动力纳入养老保险统筹。劳动法颁布后的一系列全国性劳动立法中，在适用范围上大多未对职工作明确列举，缺乏可操作性。而各地关于农民工社会保险的地方性法规也差别很大。2000 年，广东省出台了广东省社会养老保险实施细则、广东省社会工伤保险条例实施细则，明确提出了农民工应参加社会养老和工伤保险的问题；2001 年，北京市颁布了农民工养老保险暂行办法，要求用人单位必须与农民工签订用工合同，并为其办理养老保险手续；2002 年，南京市出台了失业保险办法，也对农民工的养老
24、保险作了明确的规定；同年 9 月，上海市推出了外来从业人员综合保险暂行办法，规定凡符合条件的单位和个人，必须办理综合保险；2003 年，成都市下发了成都市非城镇从业人员综合社会保险暂行办法。这是各省市迄今为止已出台的所有相关条例和办法中针对农民工内容最全面的社会保障条例。其中，明确规定农民工可以享受老年补贴、住院医疗费报销、工伤补偿或意外补偿等几项综合社会保险。然而，有的地方则还没有出台相关地方性法规。在各地制定的法规中，存在着险种少、接续性差、保障水平低等问题。4加之这些法规和规章效力的层次较低，因此很难保障农民工的权益。5、城乡二元结构是农民工社会保障权缺失的根本原因 我国农民工在城镇“经
25、济接纳、社会排斥”的情况在世界城镇化、工业化历史上是绝无仅有的，根源在于新中国成立以来的城镇化选择了一条城乡分割的体制路径。众所周知，几乎所有发达资本主义国家的农村劳动力大规模流动，都是因为工业革命从根本上改变了社会的经济结构，尤其是这些国家农村的经济结构，农业劳动力受农业低产出、土地征用的推力和工业部门高比较效益、高劳动所得的拉力双重作用，大量向城镇自由迁徙，也就是说西方国家的工业化、城镇化是同步进行的。而我国近 60 年来走的是完全不同的城镇化、工业化道路，城乡的劳动力、生产资料等要素不能自由流动，农民被户籍制度固化在农村，工业化没有伴随相应程度的城镇化，城乡之间形成了二元社会经济格局。由
26、于农村劳动者挥之不去的农民身份，农民工在城镇受到户籍、就业、保障、教育、住房等方方面面的制度歧视和排斥，导致城镇内部社会保障和福利方面的新二元格局。尽管上世纪 90年代以来，农民工在就业方面的排斥被逐步冲破，但其他方面的社会排斥仍然在继续。其结果，城镇居民把农民工当成外来者、乡下人；用人单位把农民工当成临时工，不愿承担其社会保险责任；而地方政府又缺乏城乡统筹全局观念，出于狭隘的本位主义考虑，在经济上接纳农民工成为本地劳动者，为当地经济发展和 GDP 增长做贡献，但却不愿为其承担社会保障、子女教育、住房等附着在劳动者就业权利之上的其他社会责任，理由仅仅就是因为农民工不具有本地户口，而当地政府和财
27、政仅对有本地户口的城镇居民负责。看来，城乡户籍壁垒不彻底冲破，用人单位和地方政府总有种种理由对农民工另眼相待6、.农民工的边缘性社会地位不利于他们表达自己的利益诉求农民工社会身份和职业上的矛盾直接导致他们沦为社会边缘性群体。这决定了关于他们的社会保障政策议程的设立途径较少、设立过程缓慢且无法有效表达他们的利益诉求。具体表现为，一方面，农民工群体的选举权和被选举权没有得到有效落实，缺乏制度化表达其利益诉求的途径；另一方面，工会组织还没有成为农民工群体提出政策诉求、保障劳动权益的有效组织，从而使得通过内在途径建立农民工社会保障的政策议程缺乏制度化和常规化机制。一般而言，建立政策议程的途径可分为外在
28、途径和内在途径。由于缺乏有效的内在途径，农民工社会保障的政策议程大多是通过外在途径建立的，即政府主动寻找、发现农民工社会保障的相关问题，并纳入政策议程。这些都不利于充分、全面地表达农民工社会保障方面的利益诉求，不利于迅速、有效地建立农民工社会保障的政策议程，不利于农民工社会保障政策的及时出台和有效执行。三、建立农民工社会保障制度的对策农民工社会保障工作涉及面大，政策性强，要破解这一复杂难题，必须从多方面着手，推动与此相关的制度改革和政策落实，共同配合农民工社会保障制度的建立，促进社会协调发展。（一）提高农民工享受社会保障权利的意识，并对城市居民及城市管理者进行相关的宣传教育。1、做好培训工作，
29、提高农民工思想文化素质，包括文明素养、劳动技能、法律知识等方面的素质；2、加强法律宣传活动，努力提高农民工的法律意识，引导他们通过法律途径维护自身的合法权益。加强对社会关注的热点难点及群众关注、反响强烈案件的援助力度，深入开展对典型案件的援助，进一步提高农民工对法律援助工作的认知度和法律援助工作的社会影响力； 3、要使城市管理者认识到，不能牺牲农民工的社会保障等利益为代价来保持经济的发展。实行城市居民与农民工同工同酬，提高农民工的工资，使他们有财力支付社会保障的费用，打消他们加入社会保障的顾虑。（二）消除认识误区。政府不应当找借口来推卸和回避在农民工社会保障制度建设中所应承担的责任，而且应消除
30、我国现有的社会保障体系和政策中存在的制度歧视。应当加大教育宣传力度，消除认识误区。首先，要通过教育宣传，转变政府部门与工作人员的观念。其次，加强农民工的自我保护意识，提高其对社会养老保险的参与感与认同感，让其认识到加入基本养老保险体系的必要性与可行性。最后，提高雇主和企业的认识水平，使其改变为农民工缴纳保险是增加企业负担的观点，明确各种缴费与发放条款，增强其加入社会保障体系的信心。（三）建立多层次的农民工社会保障制度。农民工是我国社会转型中出现的新的结构因素，多方面因素的综合作用使得他们相当一部分人处于流动不居的状态，加之其所从事的职业也各具特色，因此在构建农民工的社会保障制度时，不应采取一刀
31、切的办法，而应采取分类分层的保障办法，优先解决突出的基本的保障问题。根据当前农民工市民化程度，可将他们分成三类：一类是长期生活在城镇并打算定居的，可将他们按富裕型农村社会保障制度提供，使其享受较高级的福利型的社会保障待遇；一类是短期在城镇生活的，需要建立一整套的配套措施来构建其社会保障；一类是临时在城镇打工的，可将其纳入相应阶段的农村社会保障制度内。有学者提出至少应该吸收在城镇连续就业 5 年以上的农民合同工参加城镇社会养老保险。也有的学者则认为，对拥有比较稳定职业且已在城镇就业较长时间的农民工，应纳入城镇社会保障体系；对无稳定职业且流动性较大的农民工，可设计一种过渡型方案，如制定一定范围内不
32、同档次的缴费率供农民工自愿选择，而其雇佣单位必须根据农民工选择的缴费率而缴纳相应档次的保障费；并为所有的进城农民工建立个人账户。（四）完善立法和相应司法保障措施，同时加强农民工社会保障组织建设完善立法和相应司法保障措施以明确保障对象、保障资金筹集、保障标准、保障管理等方面的问题；同时加强农民工社会保障组织建设，完善农民工社会保障管理体制和监督机制。要建立全国统一的、权威的农民工社会保障管理机构。一要加强农民工社会保障立法工作力度，解决好目前有关农民工社会保障立法层次低、立法空白问题；二要加强依法行政工作，加大依法行政和监督工作力度；三要加强司法改革，建立健全与农民工社会保障法律制度相适应的有效
33、的司法运行机制。7（五）为方便农民工转移保险关系，应实行一体化管理和网络化服务农民工流动性大，而且有回乡务农的可能性，因此农民工社会保险的异地转移成为一大操作难题8。应该建立适合农民工流动的社会保障关系异地转移机制，实现全国统筹，这可以解决农民工因频繁流动、其保险关系无法接续难以享受待遇的问题。同时为方便农民工转移保险关系，应实行一体化管理和网络化服务。实现规则和信息的全国统一，并改革社会保险关系转移办法。允许参保职工在转移社会保险关系时，不仅转移个人账户余额，而且也转移与本人缴费对应的社会统筹基金，统筹基金转移的数额为社平工资的一定比例；取消待其达到最低领取养老年龄时再转移或一次性退还本人。
34、（六）农民工退保政策，对社会保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户、保留社会保险关系，改革户籍制度深化户籍制度改革，逐步取消户籍制度及附着其上的各种歧视性制度。农民工之所以成为迁徙的候鸟往返奔波于城市与农村之间，带来一系列社会问题，其根源是因为户籍制度及附着其上的各种歧视性制度。只有取消户籍制度，逐步实现公民迁徙自由，才能使一部分工作稳定和有能力的农民工逐步在城镇落户，推进城镇化，减少农民数量，最终解决中国的“三农”问题，消除社会保障领域存在的二元现象。改革户籍制度，彻底拆除分割地区和城乡的围墙，形成人人平等、公平竞争、尊重个人选择的市场迁移机制，使一些有能力的农民工进入劳动力市场，获得城市社
35、会保障，而不是作为一个群体被排斥在城市社会保障体系之外。9（七）加强监督，规范用工，切实保护农民工权益1.要求凡用工者必须签订正式合法有效的劳动合同劳动合同是规范用人单位和农民工双方权利与义务的法律文件，可以有效地保护农民工利益。但现实中，签订劳动合同的农民工仅占 40%，且其中不乏有损农民工利益的条款，全面推行劳动合同制度已成为当务之急。政府需加大监督力度，推动各类企业同农民工签订劳动合同，重点抓好农民工比较集中的建筑、采掘、餐饮、加工等行业的劳动合同管理工作，对不签订合同、有损农民工利益者加以严惩。同时，制定适合于农民工的劳动合同示范文本，告知工资发放、社会保险、劳动安全、工作时间和休假制
36、度等方面的规定，引导农民工为了自身利益，行使自己的权利，上岗前与用工单位签订劳动合同。102.依法强制用人单位为农民工参保为农民工建立各种社会保险，不仅是用人单位的义务，同时也是农民工的权利。要进一步加强社会保险立法，规定严厉的法律责任，通过加大违法成本，促进企业依法参保缴费；加强劳动保障监察执法力量，强化执法力度，督促用人单位依法登记、申报和缴费，对拒不履行法定社会保险责任的，要依法处罚。（八）建立工会组织，健全利益表达机制保持顺畅的农民工利益诉求渠道资强劳弱是市场经济中一种普遍的现象，由于掌握的资源很少，农民工尽管人数众多，但在公共决策中缺乏话语权。为了让农民工的利益诉求能够通过合法的、制
37、度性的渠道加以表达，充分维护农民工的合法利益，建议在城市中按照街道设立农民工工会，该工会主要负责本街道辖区内农民工的管理和服务工作：首先，对本辖区的农民工实行登记，对登记数据实行网络化管理，便于对农民工进行跟踪管理。其次，在农民工工会中安排专门人员，负责处理农民工的劳动纠纷、子女教育和社会保障等事宜，充分发挥工会对农民工社会保障的监督作用，为陷入劳务纠纷的农民工联系法律服务机构，提供法律援助，帮助农民工运用法律手段保护其社会保障权益。第三，当农民工失业时，工会组织应该根据该农民工自身条件为其提供或介绍更多的劳动机会。（九）改革土地制度，实行土地换保障近年来，随着我国经济的快速发展，越来越多的农
38、民离开土地进城打工，使农村大量土地被抛荒。而日本在对待土地经营权方面，对征用土地的农民采取土地换保障的做法。参照日本农民年金制度，可以在我国建立农村土地承包权制度，允许土地经营权的转让。对进城达到一定年限、在城镇有了较为稳定的职业与收入的农民工，在其自愿的前提下，政府可以收回其土地使用权，同时辅之以城镇最低生活保障制度，实行土地换保障。这样做一方面可以扩大农村人均占有土地面积，甚至可以实行一定程度的集中经营；另一方面可以促进一部分进城农民工放弃回乡念头，提高城市化水平，推动我国城市化进程。（十）提高农民工享受社会保障权利的意识，并对城市居民及城市管理者进行相关的宣传教育。做好培训工作，提高农民
39、工思想文化素质，包括文明素养、劳动技能、法律知识等方面的素质；加强法律宣传活动，努力提高农民工的法律意识，引导他们通过法律途径维护自身的合法权益。加强对社会关注的热点难点及群众关注、反响强烈案件的援助力度，深入开展对典型案件的援助，进一步提高农民工对法律援助工作的认知度和法律援助工作的社会影响力；要使城市管理者认识到，不能牺牲农民工的社会保障等利益为代价来保持经济的发展。实行城市居民与农民工同工同酬，提高农民工的工资，使他们有财力支付社会保障的费用，打消他们加入社会保障的顾虑。四、结语社会保障是国家实现社会公平的一种必要手段，是一个国家社会文明进步的标志，也是衡量执政能力的重要尺度。同时，笔者
40、也认为社会保障是宪法的权利，作为中华人民共和国的公民，农民工也理应享有社会保障权。值得欣喜的是，农民工的社会保障问题已逐步受到各方面专家学者的关注和重视，研究视角也在不断拓展，社会各界对其认识也日渐由感性走向理性，这也将为农民工社会保障的解决提供有力的支持。12农民工社会保障是城乡社会保障体系建设的一个重要组成部分，做好农民工社会保障工作，是构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的重要内容。我国农民工社会保障制度建设才刚刚起步，不管是理论方面，还是实践方面都有很多不足，需要进一步加强建设和完善。本报告对我国农民工社会保障制度建设作了一些初步的探索，算是抛砖引玉。在构建和谐社会的战略指导下，农
41、民工社会保障形式和内容发展也比较快速，在理论指导方面，需要我们不断与时俱进；在实践方面，也需要我们不断总结经验和开拓创新。 【参考文献】1 郑功成. 农民工的权益和社会保障J. 中国党政干部论坛，2002，(8)：22.2柳松，李大胜.农民工社会保障研究文献综述J.商业研究，2007(5)：164.3刘爱雄.我国农民工的社会保障问题研究J.漳州师范学院学报（哲学社会科学版），2008(1)：44.4晁金典，刘桂英，张淑琴.加快建立适合农民工特点的社会保障制度的探讨J.安徽农业科学，2007 ，35(5)：1503. 5石苏谊.城市农民工社会保障问题研究J.山西高等学校社会科学学报， 2008(
42、6)：50-50， 53. 6朱虹青.我国流动人口的社会保障现状与问题分析J.云南财贸学院学报社会科学版， 2006(5)：110-111. 7罗志先.完善农民工社会保障法律制度J.科学决策， 2005(12). 8华迎放.农民工社会保障模式选择J.中国劳动，2005(5). 9王桂玲.城乡统筹下农民工社会保障的政策执行研究J.山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2007(6)：6-8.10李庆涛.甘肃省农民工社会保障问题的思考J.甘肃农业， 2008(5)：18-19，20. 11牛淑新，朱小菲，白云芸，龙江.城市农民工社会保障长效机制研究J.河北企业，2008(10) ：49-50.12梁平，任思慧.当代农民工社会保障问题研究J.山西高等学校社会科学学报， 2006(06)上半月刊：106-107.13周亦乔。关于解决农民工社会保障问题的探讨J.湖南农业大学学报（社会科学版），2004，（ 02）。14罗志先。当前农民工社会保障权现状、缺失原因及其对策思考J.中共中央党校学报，2005，（ 04）。15沈君彬。农民工权益保障缺失：现状、根源、对策J.中共福建省委党校学报，2005，（09 ）。16王思斌.社会转型中的弱势群体 .J 中国党政干部论坛 . 2002.3.
