1、中国城市发展问题探究学院： 专业： 2011 年 6 月 15 日重庆大学自动化学院形势与政策课程调研报告目录摘要 1文章背景 1城市化进程与土地和户籍制度的关系 2直辖市之争：口水战背后的发展模式之辩 4交通治堵：城市发展进程中的伤与痛 6结语 9参考文献 9重庆大学自动化学院形势与政策课程调研报告1中国城市发展典型问题探究摘要：中国的城市正处于一个高速发展的阶段，伴随着诸如交通拥堵、发展不均衡、农村萎缩、社会矛盾激化等问题。这些问题与西方工业文明的城市化有相通之处，同时也具有中国自身特色。本文通过对城市发展中的几个突出问题进行简单分析，尝试着提出一些解决办法，旨在对中国的城市发展进程进行探
2、究。关键词： 城市化 土地制度 直辖市之争 发展模式 交通治堵2010 年的中国上海世博会提出了一个响亮的标语：城市，让生活更美好。这届世博会，以城市发展为主题，通过 190 个国家和 56 个国际组织的先进城市发展案例，探讨了与城市相关的多元文化融合、经济与科技发展以及城市与农村的关系。本届世博会的目标即提高公众对“城市时代”各种忧患意识的理解，实现城市的可持续发展并提供解决方案。 “城市时代”概念的提出，更加明晰了城市发展对于一个社会乃至国家的重要性。城市是人类文明的“放大器”和“加速器” ，城市文明的发展“聚焦”和“折射”着人类文明演进的轨迹。 古代中国无论是在城镇规模还是数量上都处于世
3、界领先地位。自战国时代始，手工业和商业的发展以及政治和军事中心的建立都促进了城市的快速增长。而西方的城镇化同样初始于古希腊的文化以及手工业商业的繁荣，而由资本的萌芽和工业化的到来崛起，进入蓬勃繁盛的时代。然而，对于古代中国的城市文明来说，由于历朝代重农抑商的传统作用，始终未能出现工业城市，不能不说是一种遗憾。 1 放眼现在的中国，改革开放之后只用 30 年便赶上了西方 200 年的城市化历程。2010 年 12 月 19 日中国国际城市化发展战略研究委员会发布的2008 年中国城市化率调查报告显示，中国的城市化率已达到 33.28%（按城市非农人口占总人口比重计算） ，不得不可谓一个奇迹。然而
4、，在高城市化率的背后，是一系列深层次的矛盾与问题。诸如西方城市化进程中的污染、贫困、犯罪、拥挤等问题普遍存在，同时由于中国独特的户籍制度与土地制度，催生重庆大学自动化学院形势与政策课程调研报告2了新的更为棘手的问题，亟待解决。一、城市化进程与土地和户籍制度的关系城市往往意味着更好的生活水平。所以城市化意味着会有大量的农村人口转移到城市，寻找工作和生活。城市人口的增加必然会导致城市面积的扩张。然而中国城市化模式却完全相反。首先出现的是土地城市化，即大片的农业地被改为建设用地；然后才是人口的城市化，即大量的农民工涌入城市，在城市工作、定居和生活。为什么中国城市化模式如此独特？这是由中国独特的土地制
5、度和户籍制度决定的。 在现有的法律制度下，土地的城市化通过征地制度来实现。由于中国农村的土地都是集体所有，但集体所有的土地被限定于农业用途，要想将农村的土地变为城市中的建设用地，必须通过土地征收来实现。正是这个原因，中国城市面积的扩张都是通过政府的主动扩张，而农民是无法主动为城市化做贡献。当农民集体所有的农地变为国有的建设用地之后，政府通过土地出让金而获得巨大收益，而失地农民则只能获得低廉的征地补偿费用。也正是因为土地的城市化对地方政府而言属于“看得见摸得着”的政绩，还会带来不菲的土地财政，因此各地政府对于土地的城市化往往乐此不疲。但对于人口的城市化，政府就没那么上心了。由于户籍制度的存在，虽
6、然劳动力已经从农村转移到城市，但其工作城市几乎不给这些劳动力提供与城市居民相当的待遇，同时这些劳动力还要承载一个非常有中国特色的名称农民工。顾名思义，他们虽然在城市从事工人的职业，但其身份却是农民。这样做对地方政府的好处显而易见。由于不需要对这些外来人口提供公共服务，这就减轻了所在城市的财政负担；同时，更多的劳动力在城市里创造了更多财富，但其受益人口并没有增加，因此城市里的原有居民也会支持这样的制度。 2 政府对农村土地的征收带来了尖锐的社会问题。由于巨大的收入以及 GDP指标的诱惑，政府往往会成为房地产商暴力拆迁的幕后推手。由此引发的强拆、血拆事件屡见不鲜，有的甚至发展成为群体聚集事件，严重
7、危害社会治安。为了解决以上问题，2011 年 1 月 21 日国务院公布了国有土地上房屋征收与补偿条例 ，以取代如同一纸空文的城市房屋拆迁管理条例 ，从此行政强拆退重庆大学自动化学院形势与政策课程调研报告3出了历史舞台。然而，新拆迁条例的颁布对强拆问题收效甚微。各种拆迁惨案依旧不绝于耳。可以说，只要政府与土地财政不脱钩，拆迁户与开发商的对峙便会一直存在，唐福珍们的悲剧便会一再重演。如何解决这一问题？也许始于去年年底的成都户改给了我们一种答案。作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区” ，成都市在过去的八年里一直致力于摸索城乡户籍改革方案以打破我国人为划分的传统二元城乡结构，从而彻底消除隐藏在户籍背
8、后的身份差异和公民基本权利不平等现状。让我们来看一下成都市的改革轨迹：2003 年，成都市取消了入户指标限制，以条件准入制代替“入城指标” ；2004 年，取消“农业户口”和“非农业户口”的划分性质，统一登记为“居民户口” ；2006 年，率先实现成都农民租住统一规划修建的房屋可入户；2008 年，实现成都农民租住私人住房可入户，彻底打破由货币筑起的农民向城镇转移的堡垒；2010 年到 2012 年，实现全域成都统一户籍，城乡居民可自由迁徙，在 2012 年底前，成都将建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社保等信息于一体的公民信息管理系统。 “城乡自由迁徙” 、 “统一的户
9、籍管理制度” 、 “统一的住房保障制度”等方面的突破成为该市此次户籍制度改革的关键和亮点。从此以后，成都再无居民与农民之分，只有一种人，那就是成都人。 3同时，在配套的土地制度改革中，成都市成立了农村产权交易所，彻底把土地的使用权交给农民自己。农民将自己的宅基地信息在农交所挂牌，房地产商通过购买地票直接与土地所有人进行交易。这样省去了政府征地的环节，也避免了土地所有人与开发商之间由于拆迁补偿发生的冲突，困扰已久的拆迁问题便迎刃而解。成都市政府砍掉土地财政这一传统的巨大收入来源如同砍掉了自己的一只手，其魄力不得不让世人钦佩。可事实就是，在很多情况下只有斩断了利益的链条，制度的推行才会行之有效，否
10、则永远只会是一纸空文。不过，由于改革涉及到太多细节并未得到有效解决，同时法律制度的障碍和利益集团的冲突使得成都市的农村产权交易所在 2010 年底的时候曾被叫停 4个月，今年 4 月份重新恢复运作。由此不难看出，中国的土地制度改革并非是可以一蹴而就的。 “冰封三尺，非一日之寒。 ”可以预见，在今后的很长一段时间里，有关土地与户籍制度改革会始终围绕在所有渴望享受与城市居民平等权重庆大学自动化学院形势与政策课程调研报告4利的农村人以及那些热烈投身于改善公民生活条件的学者官员们身边。不过，成都市的破冰之旅给我们点燃了一盏明灯，借着这点星火，可以让人望见遥远的黎明。二、直辖市之争：口水战背后的发展模式
11、之辩武汉、郑州、西安、沈阳亦或是广州？对于谁将是中国第五个直辖市的争论一直未曾间断过，反而尘嚣甚上，口水战在网络和民间愈演愈烈。在现行的政治和经济体制之下， “直辖”对于一个中国城市的诱惑实在太大了。被中央直接管辖不仅意味着行政级别的提升，发展政策的倾斜，中央财政的支持以及建设自主权的大大增加带给一座城市的巨大推动力不言而喻。重庆就是一个很显著的例子。1997 年，重庆市被国家批准升格为直辖市。仅过了 6 年，GDP 增长17 倍，地方预算内财政收入增加 29 倍，固定资产投资增加 31 倍，农民纯收入和城市居民可支配收入增加 14 倍，城镇化率增加 99。截至 2010年，重庆全市城镇人口
12、1534.15 万人，城镇化率达到 53.21%；地区生产总值7894.24 亿人民币（中西部地区所有城市第一名） ，排名全国第二； 4 重庆已成为长江上游的经济和金融中心，制造业基地和出口产品加工集散地，是中国经济发展的一大重要引擎。可以说，直辖所带来的益处显而易见。直辖可以大大增加城市的自主权。这种自主权可以提高城市经济建设的决策速度，使得城市经营能够在更大程度上因地制宜，可以在更大的限度内开发城市所蕴涵的经济潜能。政府每年会拨给省、直辖市、计划单列市一部分资金用于城市各项发展，这也是直辖的一大好处。目前我国四大直辖市已带起三大经济圈。中心城市作为区域经济的龙头，必定要对周边地区发挥重要的
13、辐射作用。这既是区域经济发展的需要，更是自身长远发展的需要。我国四大直辖市在经济发展的过程中，充分发挥自身辐射作用，已经形成了环渤海经济圈、长江三角洲经济圈以及渝西经济走廊等。 5 去年“两会”时，有人大代表提出，在全国设立 56 个直辖市。这样便可大大缩减中国政府的行政层级，提高行政效率，同时以中心城市辐射带动周边城重庆大学自动化学院形势与政策课程调研报告5市发展可使全国各地区均衡前进不至于出现如今东西部巨大的地区落差。当年升重庆为直辖市便是用以推动西部大开发而缩小与东部的差距。但除了这四大直辖市还有广东浙江江苏这些经济大省之外，中西部很多省份目前都处于自生自灭发展缓慢的状态。没有推动力缺乏
14、政策扶持和外资投入成为最大的动因。一些专家普遍认为，我国目前的省份太少，以至于各省管理的范围太大。各省、自治区的辖区过大，平均人口在四千万左右，一些辖区范围远远超过英国、法国或德国的全部国土，一些大省如河南、四川的人口都在 1 亿人左右，比英德法等欧洲大国还多。这很不利于实行高效的现代化的行政管理。美国是发达国家，只有 2 亿多人 口，却分成了 50 个州，每州只有不足 500 万人，而且有些州是强行一分为二的。而中国，即使考虑到人口众多的特殊国情，省、区、直辖市平均以 2000 万人口（直辖市的平均人口）为宜。那么，中国的省级和副省级区域最终应为 60 个左右才算合理。当然，一个城市的经济发
15、展原因是多方面的，但最主要的还是依靠这个城市的内部因素。直辖也许可以表现为一种促进其发展的外力，但这种外力并不是城市经济发展的必然和主要力量，城市的发展还要靠该区域内部各种生产要素的组合利用程度。成立直辖市不是仅仅满足一个地方经济的要求，这里面有经济、政治，甚至人力等诸多复杂的因素，不仅是城市发展的需要，还必须符合国家的宏观战略。对于城市的发展而言，直辖并非万能，但却提供了一种可能。关于直辖市的争论，同时也潜在的明确了城市发展的模式已经由最初的单中心城市而转向多中心城市发展。虽然 80 年代初以来，我国实行了“严格控制大城市规模，合理发展中小城市的”方针，但大城市的增长仍旧保持了较高的势头。因
16、为在经济发展的初级阶段，大城市的经济结构更完善，市场发育更成熟，拥有更完整的各种资源优势，基础设施更好，就业机会更多，这些都是中小城市无法比拟的。在大城市快速增长的同时，城市结构也开始走向群体化和区域化，即从单中心城市向多中心城市区域演进。 6以我国为例，在建国之后的一段时期内，城市建设大多的沿着原有街道不断向前延伸，形成一条又一条的街。整个城市像“摊大饼”一样蔓延扩展。结果导致了市中心交通等公共基础设施严重超负荷运行，商业人口拥塞，工业区与居民区混杂，环境污染日趋恶化。为了克服单中心城市发展中的种种弊端，重庆大学自动化学院形势与政策课程调研报告6北京、上海等大城市开始有计划的发展一些卫星城市
17、，以分散转移中心城市功能，减轻大城市的负担。然而，在经过了一定程度的成功尝试之后，卫星城市发展很快陷入停滞。这其中，卫星城市分布零散，基础设施不全而文化教育不发达，娱乐功能匮乏而对人缺少吸引力并且功能太单一对外资投入吸纳能力有限是重要原因。 7香港特大城市发展新市镇的经验值得我们借鉴。香港根据人多地少的特点，充分发挥特大城市人口与经济高度聚集的效益，着力于发展新市镇。由于新市镇均为大、中城市，加之新老市区之间建立了良好的产业分工和协作关系。如新市区的发展以工业为主以疏散老市区的工业，老市区则以发展第三产业为主，从而完成率单中心城市向多中心城市形态的转变。直辖市的设立争论也许会成为一个契机，它表
18、述了城市发展进程中的基本模式，就是要以中心城市带动周边多卫星中小城市最后形成多城市区域的联动发展。无论第五个直辖市花落谁家或者改用乡镇合并或设立经济特区等其他手段，只要本着这一基本模式，城市发展总会向着好的方向前进。三、交通治堵：城市发展进程中的伤与痛首都北京现在有了一个新称呼：首堵。去年 9 月 17 日的一场小雨，北京市区的交通几近瘫痪，拥堵路段达到 143 条，创下历史记录。一辆 68 路公交车下午 3 点半从厂桥出发，晚上 8 点半才到六里桥，13 公里路走了 5 个小时。中秋节前夕，交通拥堵更是遍地开花，大连市区出现罕见的大塞车，武汉、长春、长沙亦拥堵不堪。在中国的大城市里，堵车似乎
19、已经成了一种常态。近些年来，伴随着中国经济的崛起，汽车产业也进入了高速发展的状态。中国汽车工业协会在 2009 年 12 月中国汽车工业产销发布会上宣布，2009 年中国汽车业产销两项数据均已超过美国，分别达到 1379.10 万辆和 1364.48 万辆，同比增长 48.30和 46.15，跃居名副其实的世界第一汽车大国。2008 年一季度，北京市共新增机动车 12 万辆，平均每天增加 1300 多辆；2009 年一年时间，北京的机动车新增了 50 万辆，机动车保有量突破 400 万辆；而 2010 年上半年，每月新增 5.75 万辆，一天要新增 2000 辆。迅猛增长的机动车开始如潮重庆大
20、学自动化学院形势与政策课程调研报告7水般涌上城市的道路，给城市交通带来了巨大的压力。北京市交委迅速开出治堵药方：限行，限购。不治则罢，越治越堵。2008 年起，延续奥运时的单双号临时交通管理措施，北京的机动车已经“看号上路”2 年，但是限行的效果正在被迅速增长的机动车数量抵消。北京交通发展研究中心的数据显示，尾号限行的效果很快被猛增的机动车数量抹平，这种水多了加面、面多了加水的治堵策略，就是不断出台更严厉的治堵措施。规划失误是一大原因。虽然北京致力于建设多中心城市，但主要的商务区、金融区和行政区都集中于三环以内，上下班的人流和商业区的人流多集中于此，二环路内的面积仅占市区总面积的 6，集中了全
21、市机动车交通量的 30，不堵才怪。中心城区除了车多人多外，停车场也是稀缺资源。近 5 年来北京的汽车拥有量以年均 20%的速度飞速增长，而相关的道路规划和交通政策却沿袭着计划经济时代的城市规划标准，严重滞后于城市的发展速度。以停车场规划为例，目前的停车规划指标，主要依据 2002 年修订的城市居住区规划设计规范：“居民汽车停车场停车率不应小于 10；居住区内地面停车率不宜超过10”。对于公共中心和商业中心，每 1000 平方米建筑面积，只配置 3 个机动车位。而自 2009 年开始，北京的机动车就已经达到了中等发达国家的汽车拥有水平。北京经营性停车场仅 4855 个，车位数 112.73 万个
22、。如果一个停车位停上一辆车，就会有 23 辆车停不进去。以当时北京市 1900 多万的常住人口计算，汽车保有量达到 478 万辆，意味着每千人拥有量超过 200 辆，但这与美国、日本等发达国家 600 到 700 辆的千人拥有量相比，还有很大的差距。发达国家的畅通之道，或许可以为我们提供借鉴经验。美国被誉为“车轮上的国家”，为汽车提供了极友善的环境，的确是汽车族的天堂。这样的方便不仅因为有四通八达的公路，更在于其大量提供的免费停车场。在美国，大型的娱乐场所和购物中心，会提供免费的停车场所，停车位的面积往往比营业面积还大。居住小区在最初的道路规划时，就会规划适当的宽度，提供免费的路边停车，高档的
23、住宅小区，每户往往配套两个以上的车位。反观国内的停车场规划，却没有跟上汽车保有量迅猛增长的步伐，制定的规划指标，也是八年前的标准。 8在城市规划方面，国外还有很多成功的案例。巴西利亚是一座年轻的现代化城市，是 19561960 年在一片荒野上建造起来的巴西新首都。该城规划框架重庆大学自动化学院形势与政策课程调研报告8为大“十字”型，左右两侧为市民居住区，中轴线前后两端是行政和文化中心。前端是巴西的政治中枢，集中了议会、总统府、法院和十几个部的办公大楼。后端则集中了巴西利亚博物馆、体育馆等文化设施。中部则是两座超级市场，全市的商业、餐饮、娱乐等服务业都集中在此。如此用地功能的集中与城市各中心的分
24、散布置，有效避免了交通拥挤的发生。同时，巴西利亚的市内交通规划布局合理，独具匠心。在交通设施序。此外，主要道路交叉口全部建立地下立交，各重要场所均拥有充足的停车位。的建设上，道路断面布置的人行道与汽车道完全分离，各条机动车道都按不同的高度垂直建立，各种车辆穿梭往来，迅速又安全，交通秩序井然有序。其次，大力发展公共交通设施，建立完善的道路网络体系，也是让城市成为一个健康的有机体，避免交通拥堵的重要措施。道路供给既要建设快速、大运量的干线交通，也要建设无缝衔接干线与社区之间的支线交通；既要开发地面交通通道，也要开发地下、地上交通通道。要形成干线、支线合理配置，空中、地面与地下有机组合的城市道路交通
25、体系，为防治交通拥堵提供坚实基础。发达国家大都市十分注重大运量的地铁和轨道交通建设。如东京地铁达 320 多公里，如果包括城市轻轨则接近 2000 公里。地铁系统交通分担率高达 86%，远高于纽约的 54%，伦敦的 35%。同时，轨道交通换乘十分便捷，基本实现无缝换乘，便捷的地铁为分流地面交通压力提供了可能。再如由于地铁建造成本较高，巴西等一些国家的大城市开设封闭公交道路，大力发展快速公交汽车（BRT），有效缓解交通拥堵问题。此外，经济杠杆是最好的调节手段。为了控制车辆出行、治理交通拥挤，日本东京实行了昂贵的停车费政策，停车费贵到让人心痛。东京市内的各大政府机关、公司等每月都会给员工报销通勤所
26、花费的公共交通费用，但几乎没有一家给员工准备内部车位的。如果开车上班，就得支付路旁或大厦内每小时6001500 日元(约合人民币 40100 元)的停车费。高昂的停车费用是东京政府治理交通的一大法宝。 9车流如水流，宜疏不宜堵。城市交通疏导也是一个系统工程，如果仅仅是隔三岔五地出台一个短期政策，着眼于眼前效果，只会越治越堵。拥堵之困，不在车辆多寡，而在城市规划的混乱；通勤率低，不在道路的宽窄，而在交通重庆大学自动化学院形势与政策课程调研报告9政策的梳理。执政者应当从多方面综合的去解决交通拥堵问题，早做研究，合理规划，纵观全局，从长远的角度考虑，才是解决之道。结语：城市的发展进程是随着工业文明的
27、脚步而前行的。目前中国正处于社会转型时期，政治经济各方面都发生着剧烈的变化，这在人类历史上可以说是前所未有的。中国的特殊国情也决定了城市的发展必定是一项艰巨的工程，每一步都会伴随着冲突与矛盾。西方的先进经验可以借鉴，但更重要的是从自身寻找最优的解决途径，因地制宜，才能让人与城市更加和谐。Better city, better life.参考文献：1社会科学 鲍宗豪 2009 年 12 月 15 日；2财经 傅蔚冈 2011 年 1 月 21 日；3聚焦成都户籍改革：中国最彻底的户籍改革方案 新华网 2010 年11 月 28 日；42011 重庆市政府工作报告 2011 年 1 月 9 日；重庆大学自动化学院形势与政策课程调研报告105中国经济周刊 2004 年 5 月 13 日；6城市经济学 谢文蕙、邓卫 清华大学出版社 1996；7集聚发展:城市化进程中小城镇的发展之路 张俊 中国电力出版社 2008 年 1 月；8北京拥堵之困 中国报道 2011 年 1 月；9城市“治堵”国际经验借鉴 人民论坛 2011 年 1 月。
