1、我国新型农村合作医疗制度的建立与完善-来自抚州市的实证研究报告毕业设计（论文）原创性声明和使用授权说明原创性声明本人郑重承诺：所呈交的毕业设计（论文），是我个人在指导教师的指导下进行的研究工作及取得的成果。尽我所知，除文中特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或组织已经发表或公布过的研究成果，也不包含我为获得 及其它教育机构的学位或学历而使用过的材料。对本研究提供过帮助和做出过贡献的个人或集体，均已在文中作了明确的说明并表示了谢意。作 者 签 名： 日 期： 指导教师签名： 日 期： 使用授权说明本人完全了解安阳工学院关于收集、保存、使用毕业设计（论文）的规定，即：按照学校要求提交毕业设计（
2、论文）的印刷本和电子版本；学校有权保存毕业设计（论文）的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文；在不以赢利为目的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。作者签名： 日 期： - 3 -摘 要新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。本文从考察农村合作医疗制度历史沿革，分析其兴衰原因入手，参考各地具有代表意义的新型农村医疗试点工作研究报告以及相关研究成果，概括存在的普遍问题，进行规范分析。结合抚州市新型农村合作医疗工作展开实证研究，为进一步推进新农合发展提出
3、政策建议。农村合作医疗发端于乡村建设运动时期先驱们的可贵实验，新中国成立后有过一个全面发展时期，但 20 世纪 70 年代末农村经济体制改革导致其全面衰退。90 年代以来的改革和重建，农村合作医疗制度逐渐恢复。2003 年 1 月 16日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部、农业部关于建立新型农村合作医疗制度的意见，新型农村合作医疗制度在全国快速推进。农村合作医疗兴衰有一个明显的分水岭-70 年代末经济体制改革前的全盛时期、之后的衰退时期。为什么存在这么一个明显的分水岭？其深层次原因是什么？笔者认为，是外部制度环境的根本改变。合作医疗保障作既是一种组织，也是一种制度安排，它的长久存在和正常运转取
4、决于外在、更大的制度环境。而 70 年代末的经济体制改革，计划体制向市场体制的转型，传统合作医疗制度赖以生存的经济基础不复存在，传统的合作医疗制度在新的市场体制下已经不能够适应，才有了今日的新型合作医疗制度安排。从农村合作医疗发展历史沿革、兴衰原因分析，可以得出两个基本结论：（一）新型农村合作医疗制度, 并不是对传统农村合作医疗的全盘否定, 而是对传统合作医疗的一种扬弃。尽管传统的合作医疗存在着一定的制度组织缺陷, 但是其组织模式值得我们去研究并加以发展；（二）新型农村合作医疗制度应该是与市场经济体制相适应的、社会化程度比较高的，能够充分利用保险“大数法则”尽可能分散农民群众疾病风险的、具有社
5、会保障性质的、社会化的医疗保障制度。新型农村合作医疗试点工作自2003年开始至今已五年时间，在各部门、各地区密切配合下，开展了大量工作，有关专家、学者在各地实践基础上进行了众多理论研究：有新农合工作中存在问题及解决办法的整体性研究，有商业保险在新农合制度中的作用的研究，有新农合工作中立法问题的研究，有新农合工作中模式选择的研究，有农民参与新农合意愿的专题研究，等等。通过对各研究文章的认真分析，可以得到两点结论。结论一：建立和完善新型农村合作医疗制度具有艰巨性和复杂性。我国农村地域广大，人口众多，实施新型农村- 4 -合作医疗制度是个巨大的工程。同时，我国各地区农村经济社会发展很不均衡，实施新型
6、农村合作医疗制度应因地制宜，采取多种多样的模式，以满足不同发展程度地区农民对医疗保障的需求。结论二：新型农村合作医疗制度的实施尚处于初始阶段，问题不少；医疗具有公共产品性质，提供公共产品是政府的基本职能，因而，在构建具有可持续发展能力的新型农村合作医疗制度中，政府应履行更完全的职能，发挥更积极的作用。 新型农村合作医疗2004年7月在抚州市南丰县试点，随着2008年该市乐安、资溪两县开展新农合工作，全市实现了新农合工作全覆盖，截止目前共有255.2万农民参合，参合率为90.93%。4年来，全市各级党委、政府和有关职能部门认真贯彻落实中央和省有关新农合政策，做了大量工作，取得了阶段性的成果。但也
7、存在一些不容忽视的困难和问题。新农合在制度设计上存在一定的局限性、在运行机制上还不尽完善：报销范围较窄，农民受益面较小；手续不够简化，家庭账户使用率较低；保障水平偏低，农民因病致贫、返贫的现象没有得到有效缓解；资金沉淀偏多，农民受益水平不高；约束机制滞后，医疗机构服务监管难；长效机制缺失，收缴农民个人资金难度大、成本高。目前农村医疗卫生服务体系难以适应新农合正常运行的要求：基础设施简陋，医疗设备陈旧；卫技人员匮乏，诊疗能力薄弱；经办机构建设滞后，工作效率较低。针对以上问题，结合前文所进行的分析，笔者建议：第一，尽快调整有关政策，完善试点方案，规范运作机制，为新农合深入持续发展争取政策支持，包括
8、加快立法进程、建立稳定的财政投入增长机制、调整和完善有关新农合的政策和规定。第二，立足农民受益，督促有关部门将新农合的政策落实到位，为新农合深入持续发展探索成功模式。第三，巩固新农合成果，指导基层切实解决好在落实环节中存在的问题，为新农合深入持续发展奠定扎实基础。我国各地区农村经济社会发展很不均衡，实施新型农村合作医疗制度应因地制宜，采取多种模式，以满足不同发展程度地区农民对医疗保障的需求。作为经济欠发达地区的抚州市，目前能做的就是坚定不移地贯彻落实好中央政策，坚持把新型农村合作医疗制度实施下去，在经济社会不断发展基础上逐步予以完善。关键词：新农合，研究，抚州目 录一、引言 .- 1 -（一）
9、选题意义 .- 1 -（二）文献综述 .- 1 -（三）研究思路及方法 .- 2 -二、对农村合作医疗的历史考察 .- 2 -（一）农村合作医疗的历史沿革 .- 2 -（二）农村合作医疗兴衰原因分析 .- 5 -（三）小结 .- 6 -三、对当前新型农村合作医疗的总体考察 .- 6 -（一）对存在问题的概括与浅析 .- 6 -（二）对解决办法的规范分析 .- 8 -（三）小结 .- 11 -四、个案分析 .- 11 -（一）抚州市开展新农合基本情况 .- 11 -（二）抚州市开展新农合做法及成效 .- 12 -（三）抚州市开展新农合存在的问题 .- 13 -五、对策研究 .- 17 -（一）调
10、整有关政策 .- 17 -（二）落实政策到位 .- 18 -（三）解决相关问题 .- 19 -六、结束语 .- 20 -致 谢 .- 21 -参考文献 .- 22 - 1 -一、引言（一）选题意义新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。这是与市场经济制度相适应的、具有社会保障性质的造福于广大农民的医疗制度。当前，我国正在大力推行，其力度不断增强，覆盖面不断扩大。但在实施过程中，还存在相当多的问题和困难。如何有效实施新型农村合作制度就成为一个有着重要理论与实践意义的问题。（二）文献综述新型农村合作医疗试点工作自
11、2003 年开始至今已五年时间，在各部门、各地区密切配合下，开展了大量工作，有关专家、学者在各地实践基础上进行了众多理论研究。相关研究及主要观点如下：1、有关新农合工作中存在问题及解决办法的整体性研究。如孙绪民、桑爱友对我国新型农村合作医疗制度的调查与思考、罗遐、刘旭论构建发展型的新型农村合作医疗制度等文章探讨了试点中暴露出来的的制度设计问题和制度运行问题，针对问题提出解决思路，具有一定的参考价值。特别是李琼农村新型合作医疗制度研究：问题、措施与发展趋势一文在对新型农村合作医疗制度推行过程中存在问题及应采取的措施进行分析的基础上，对新型农村合作医疗制度的发展趋势作出了预测，为本人的研究提供了一
12、定的思路。2、有关商业保险在新农合制度中的作用的研究。如李留法新型农村合作医疗商业保险运作模式探讨等文章对商业化保险运作模式的可行性及利弊进行了分析，并提出了商业化保险模式运作下趋利避害的措施。而魏晋才、陈昌岳制度创新，促进新型农村合作医疗可持续发展-宁波市北仑区新型农村合作医疗试点经验分析、谢小蓉、傅晨广州市番禺区新型农村合作医疗的实践探讨等文章介绍了新农合实践中依托保险公司管理、实行商业保险二次报销等经验做法，为进一步发展新型农村合作医疗提供了思路。3、有关新农合工作中立法问题的研究。徐翠平我国新型农村合作医疗制度的立法构想、吴萍、周春华论新型农村合作医疗制度中的立法问题等文章对加强新农合
13、工作的立法必要性、可行性、立法原则及法律体系架构、基本内容作了全面阐述。4、有关新农合工作中模式选择的研究。王枝茂新型农村合作医疗制度模式选择-以山西为例的实证分析、邵德兴新型农村合作医疗制度绩效的比较分析-以浙江省萧山、桐庐和龙游三县（区）为例等文章对各地新农合制度模式的约束条- 2 -件、主要类型、运行特点、运行绩效等进行了比较分析，对构建非均衡制度模式提出的参考意见。5、有关农民参与新农合意愿的研究。刘飞翔、林美容、涂玉珠农民参与新型农村合作医疗现状及意愿分析-基于对莆田市500户农民调查、戴溥之论社会资本与农村新型合作医疗保险制度的发展等文章对不同年龄阶段、不同文化程度、不同经济状况的
14、农民的参保意愿展开调查，分析农民较低参与意愿原因，并对提高农民参与意愿提出了政策建议。此外，杨红燕政府间博弈与新型农村合作医疗政策的推行一文认为地方政府的利益分化和信息不对称导致政策执行中出现基层政府管理部门的道德风险和各级地方政府间的不平等博弈，并就此对提高新型农村合作医疗政策的执行效果提出了建议。黄春明、张秀兰海淀区新型农村合作医疗发展研究报告通过数据模拟方式，详细估算了山前山后在新农合与城镇医保接轨的不同方案下的资金缺口情况，提出了海淀区城乡医疗保障实现接轨的优先选择的方案。冀春亮、张艳丽新型农村合作医疗设置家庭账户的实践与思考一文对新农合工作中设置家庭账户的效果进行了实证分析。林志臣新
15、型农村合作医疗计算机网络建设初探一文对建立高效快捷的计算机网络、提高新农合工作效率问题进行了探讨。另外，吴仪全面推进新型农村合作医疗发展等文章对本文的写作也具有一定的参考价值。（三）研究思路及方法本论文从考察农村合作医疗制度的历史沿革，分析其兴衰原因入手，参考各地具有代表意义的新型农村医疗试点工作实践，概括存在的普遍问题并进行规范分析，为新型农村合作医疗的发展寻找历史的依据与发展路径。在此基础上，结合抚州市开展新型农村合作医疗工作展开实证研究，为我国新型农村合作医疗制度的建立与完善提供意见建议。研究方法：在大量阅读相关文献及深入调查研究掌握第一资料基础上，采取总体分析与个案研究相结合、规范研究
16、与实证研究相结合的方法，对我国新型农村合作医疗制度的建立与完善开展研究。二、对农村合作医疗的历史考察新型农村合作医疗制度之所以加上“新型”二字，是因为它是在老农村合作医疗基础上的重建。深入了解农村合作医疗的历史沿革，探讨农村合作医疗兴衰原因，总结经验教训，对促进新型农村合作医疗制度发展具有积极借鉴作用。（一）农村合作医疗的历史沿革- 3 -1、乡村建设运动时期。就如何解决农村的看病问题，乡村建设的先驱们作出了可贵的实验，其中颇为成功的，首推河北“定县实验”。1932 年，基于当时农村恶劣的卫生状况，陈志潜博士在晏阳初的支持下，在河北省定县开展了基层卫生调查，建立了中国第一个以县为单位的县、乡、
17、村三级保健制度。保健网的建立成效显著，1934年华北霍乱特大流行，该县只发生少数几例，无一人死亡。且整个保健网的经费平均每人每年仅为 0.10 元左右，即使是比较穷的社区也能承受得起 。乡村建设先驱者们的努力促成农村卫生实验逐步演变为国民政府的政府行为。1934 年，国民政府卫生署颁行县卫生行政方案，1937 年公布了县卫生行政实施办法纲要。“定县模式”是以社区为载体，进行统筹规划、运行的范例，值得进一步探究。2、抗日战争、解放战争时期。低成本、高效率的“定县模式”的推广在国民政府时期收效甚微，到抗日战争开始时，设立卫生院或县立医院的县不到全国当时总县（区）的 1/10。19371949 年，
18、战争不断，国民政府时代的农村卫生工作基本停止 。中国共产党领导下的卫生事业发展历史中，农村合作医疗最早可追溯到抗日战争时期的“卫生合作社”。1944 年一度流行伤寒、回归热，农民病人去医院不方便。陕甘宁边区政府应群众要求，委托大众合作社设立医疗机构，由大众合作社与保健药社投资，并吸收民众团体及私人股金，成立卫生合作社，性质为“民办公助的卫生合作社”。卫生合作社医生不受办公时间限制，病人随到随诊，看病免费，药价低廉；工作人员实行供给制，家属吃优待粮。这种合作社性质的卫生医疗机构一直延续到新中国成立初期 。3、新中国全面发展时期。1966 年 8 月 10 日，在覃祥官的努力下，新中国历史上第一个
19、农村合作医疗试点“乐园公社杜家村大队卫生室”挂牌成立。其做法是，农民每人每年交 1 元合作医疗费，大队再从集体公益金中人均提留 5 角钱作为合作医疗基金。除个别老痼疾病需要常年吃药的以外，群众每次看病只交 5 分钱的挂号费，吃药不要钱。农村合作医疗做到了“有病早治，无病早防”，受到了人民群众的热烈拥护。1968 年下半年，毛泽东就乐园公社农村合作医疗作出亲笔批示，此后，农村合作医疗在全国 95%以上的农村迅速推行 。4、全面衰退时期。20 世纪 70 年代末，农村经济体制改革首先冲击了农村卫生组织，卫生院陆续下放到乡政府管理，农村卫生组织在人、财、物等外部条件上发生了很 贾维谦.陈志潜教授 h
20、ttp:/www.myhxf.org/documents/chenzhiqian.html 中国农村医疗卫生事业发展历程回顾 http:/ 史永丽,孙淑云.农村合作医疗制度的起源及其法律性质 http:/ 4 - 胡振栋.覃祥官：中国农村合作医疗之父 http:/ 80 年代后，随着家庭联产承包责任制在我国农村全面铺开，家庭成为农村的基本生产单位，农村合作医疗失去了依托，曾经轰轰烈烈的农村合作医疗制度在全国绝大部分农村地区迅速消失，由 1970 年代鼎盛时期的 90%，1980 年代猛降至 10%以下，最低时覆盖率只有 5%左右 。被世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费唯一范例”的中国农村
21、合作医疗制度面临解体的危险。5、逐渐恢复时期。20 世纪 90 年代以来，党和政府为了扭转这种局面，在加大投资改造公共卫生保健设施和整顿医药市场的同时，寄希望于改革和重建农村合作医疗制度。1993 年中共中央在关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中提出，要“发展和完善农村合作医疗制度”。 1997 年 1 月，中共中央、国务院在关于卫生改革与发展的决定中，提出要“积极稳妥地发展和完善合作医疗制度”。2002 年 10月 29 日，中共中央和国务院发布了关于进一步加强农村卫生工作的决定，要求到2010 年，使农民人人都能享受初级卫生保健；今后 8 年的时间内，在全国农村基本建立起适应社会主
22、义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。6、新型农村合作医疗制度的建立及特点。2003 年 1 月 16 日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部、农业部关于建立新型农村合作医疗制度的意见，全国各地实施该制度进入快速推进阶段。截至 2007 年 9 月 30 日，全国开展新型农村合作医疗的县（市、区）达到 2448 个，占全国总县（市、区）的 85.53，参加新农合人口 7.26亿，参合率为 85.96 。新型农村合作医疗制度较之以往的合作医疗制度其不同之处主要在于：首先，新型合作医疗制度的资金筹集由政府唱主角，中央政府对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作
23、医疗的农民每年按人均 10 元（2006 年提高为 20 元，2008 年提高到 40 元）给予补助，地方政府对参加新型农村合作医疗的农民每年按人均不低于 10 元给予补助。其次，新型合作医疗是以保“大病”（住院）为主，兼保“小病”（门诊）。其三，参加农村新型合作医疗以户为单位，避免了“一人参保，全家吃药”情况的发生，也增强了基金筹集的力度。其四，资金支付实行分级、分段、分项的原则。分级支付，指辖区内政府所办的公立医院（卫生院）住院与经转诊到辖区外指定的三级医院住院或外出因急诊到就近公立医院就医所发生的医药费用，其起付线、报销比例和最高封顶线都有区别，辖区内报销比例高于辖区外报销比例；分段支付，指将发生的住院费用根据不同的数额分段，每段的报销比例不同，住院费用越多，报销的比例越高；分项支付，指门诊发生的费用，除规定不予报销的项目外，药费和医疗费用均按规定比例报销。
