1、城市污水处理市场化问题及对策城市污水处理市场化探索实践在我国仅有两三年的时间,有许多认识、政策和管理体制等方面的问题尚未解决，严重制约着市场化的发展进程。若这些问题得不到较好解决，市场化方式仍不可能对促进我国实现“十五”环保计划目标发挥实质性作用。 污水处理市场化中的问题 （一）政府与市场关系的认识偏差 在社会主义市场经济体制初步建立的今天，人们对政府与市场在经济活动中的正确定位问题已经有了比较清楚的认识，但对二者在环境保护等公共事业领域中的定位问题，仍缺乏正确理解。目前，在城市污水处理等环境基础设施领域，关于这一问题的认识偏差主要表现为两个极端。 （1）受计划经济思想的束缚和对“公共物品”理
2、论的片面理解，认为城市污水处理设施建设与运营不宜进行市场化，过分强调政府对提供设施的责任，不积极创造有利于市场化的政策环境。同时，由于原有体制下环保设施运行质量不高，污染治理效果不好，潜移默化地使环境保护无经济效益的片面认知逐渐成为人们的固有意识。 （2）没有全面和深入地认识清楚市场机制的实质和风险，片面夸大市场化的作用。与第一种认识偏差相反，一些人被少数成功的市场化案例和媒体报道上的渲染所迷惑，认为市场化方式是发展城市污水和垃圾处理设施的主要办法，有的甚至将 BOT 项目误解为不是由政府和居民而是由投资者最后承担项目成本，有误导政府不发挥主导作用的危险。 （二）现有政策不能满足市场化需要 1
3、999 年以来，我国就污水和垃圾收费、水价改革、产业化发展和外商投资目录等方面问题，以部门通知和意见的形式发布了 6 项指导性政策文件。但这些文件尚无法满足市场化形势的要求: （1）污水处理收费较低，运营经费得不到保障。良好的收费体系是市场化方式建设和运营污水处理设施的前提条件，它既是企业向银行或通过其它渠道融资的抵押，又是企业盈利的保障。目前，大部分城市都已建立了污水收费制度，但标准较低，在 0.10.5 元/吨之间（少数城市提高到 0.6 元/m3 左右） 。譬如在河南，许多城市的污水处理费最低的仅为 0.05 元/吨，高的也不过 0.3 元/ 吨,湖南的污水处理收费基本上维持在 0.2
4、元/吨，西部少数地区甚至尚未开征该费用。而实际城市排水处理成本要高出很多，包括折旧和还贷一般在 1 元/吨左右。现今较为合理的收费标准是江苏省 1.11.2 元/吨，然而这种状况在大部分城市是无法达到的。所以，如果没有政府财政补贴，许多城市的污水处理收费标准对民营企业缺乏吸引力。造成这一局面的原因，除了出于对居民承受能力的考虑外，主要是一些城市政府和居民对收费制度的认识跟不上，相关政策的权威不够，实施力度不大，收费政策对不交费者没有相应的处罚规定等因素。 （2）现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见，缺乏相应的法律依据，政策的权威性和力度不够，特别是当遇到诸如解决企业化改制中的人员安置和
5、实行扶持产业化发展的税收优惠等深层次的问题时，一些地方政府及其主管部门有畏难情绪，回避问题，拖延市场化的发展进程。 （3）现有政策只是框架性的指导政策，对一些关键问题如企业改制和优惠政策，既缺乏可供操作的实施方法，也没有明确地方政府实施的权限，给地方政府落实相关政策带来了较大困难，往往造成有政策无作为的局面。 （三）地方政府应用市场化能力不足 城市污水处理市场化在我国还是新生事物，许多地方政府对如何运作BOT、TOT 等市场化模式缺乏知识。其结果出现两种不正常现象，一个项目需要很长的准备阶段，甚至几年谈不成一个项目，要么匆忙上阵，谈成的项目在价格、回报率、监管等关键问题上出现很多失误。其中的相
6、关问题具体表现在：（1）目前专门负责监督和管理工作的是市政管理部门（或城建部门）和环保部门，但既没有明确的职责授权，也没有同时具备两个领域专门知识和经验的人力资源。许多污水处理设施低水平重复建设的现象，不能得到有效的抑制和疏导。 （2）在企业化改革中，改革后的一些企业一般也都进行了清产核资，也按要求设了董事长、总经理、董事会等，初步建立了法人治理结构，但没有什么实质性的变化：产权单一，机制没有完全创新，只在经营上减少了一些政府部门的干预，但还未能完全实现政企分开；取消了财政补贴，在一定程度上刺激了企业加强经营管理的积极性，但还不能使企业彻底改善经营，改善管理水平。（3）在运作 BOT 和 TO
7、T 等市场化项目时，遇到了谁来代表政府与民营企业签约的现实问题。按照现有环保法律，城市人民政府具有建设和组织建设环境基础设施的法定职责，但并没有授权其可以融通社会资本。而且，国家有关政策规定，政府不能从事经营性活动，禁止地方政府与企业签订商业合同，或为企业提供担保。这样一来，与民营企业合作的政府法人并不存在。目前，已有的 BOT 项目合同，有的是与政府主管部门签订的，有的是与政府主管部门下属的公司签订的。在一些案例中，企业对合同的合法性和依赖度，主要取决于对政府领导的信任，而不是合同本身的法律效力。 （4）一些地方的污水处理厂有隶属多家管理的现象，涉及水利局、公用事业局、建委、市政管理局等部门
8、，造成政府多门，责任不清，管理混乱的局面。例如，河南省安阳市，全市三家污水处理厂竟分别隶属三家单位管理。 （四）污水处理行业尚不成熟 我国环保产业发展缺少总体规划的指导，处于相对盲目的发展状态。在污水处理行业中，尚未形成专营的大型企业或企业集团，企业规模相对较小，且多是兼营企业，重点装备的配置、专业工程承包、专业化污水处理设施运营能力还严重不足，无法达到规模效益，技术开发能力弱，而且服务领域较窄，服务水平不高。目前，环保设施运营资格认证仅仅是自愿认证，一些专业公司即使没有资格证书依然可以从事商业承包运营。正因为如此，才使一些不成熟的技术，甚至一些伪劣技术充斥环保市场，一些“皮包公司”在市场上招
9、摇撞骗。此外，由于大批的进口设备进入污水处理行业，经过几年的运转后，设备陆续会出现大小不等的损坏，特别是索赔期后的维修和正常的大修。这就需要有专业技能的技术人员来进行，回请国外的专家来维修，维修成本将会大幅度增高实在难以接受，要使进口设备能够维持正常运转，必须培养对进口设备维修保养的国内专业人员，使其掌握维修技能达到进口设备的维修标准。有了维修的专业人才还得有充足的备品配件，特别是一些将要淘汰的设备被引进中国，备品配件国外也不会再生产了，就需要国内自行测绘、加工制造，只有这样才能使进口设备发挥出它的作用，否则设备的损坏，配件的缺乏会影响污水处理厂的正常运行。 （五）监督管理不到位 目前还未形成
10、公平竞争的市场环境，环保产业标准体系尚未建立，不正当的市场竞争和一些地区地方保护主义较严重。我国的城市污水处理设施建设项目要由国家有关部门批准，一些地方政府和部门不允许外地环保设备和环境服务进入本地市场，采取各种方式限定、变相限定污水处理企业只能经营、购买、使用本地生产的环保产品或者只能接受指定企业或者个人提供的环境服务，搞市场封锁；有些地方片面强调当地环境保护建设项目所需的设备和产品要在当地生产，造成低水平重复建设。这不仅致使滋生腐败，对新兴的环保市场也产生了不良的影响，挫伤了投资者的投资信心和积极性。 此外，在对环保产业法律的实施上同样存在执法不公正和监督不力的现象。由于当前一些企业环境意
11、识和法制意识还比较淡薄，出于利益驱动，有的企业常常会关停设施。而在许多地方，环保系统的执法并不严肃，不少执法人员缺乏高度的使命感，环保执法有时成了一种交易，而且这种现象比较普遍。同时，没有一个经常监管的机制，即便有，其应有的权威性也没有得到体现。环保局作为监管机构倒是常设，但其权威性、可动用的手段有限。 （六）改革运营体制面临困难 对原有事业单位进行企业化改制，是我国城市污水处理市场化过程中的主要形式和任务。2002 年发布的意见对此也做了明确规定。但各地目前将要普遍遇到两个特殊困难，一是改制必然会有部分人员被裁减，下岗人员的安置问题成为改制中的首要难题，二是原事业单位按公司法改制成独立的企业
12、法人后，需要随税法缴纳所得税等税种，这样一来，改制后企业的运行成本或负担反而会增加。在税收的优惠方面，地方政府可操作的空间较小。所以这两种困难交织在一起，使得不少地方政府对改制的积极性不高，或难于推进。 根据学者的看法，成功的实践在采用新的方法时引入了制度变革，而失败的实践在采用新的方法时没有提供适当的制度激励，用句形式化的语言就叫做缺乏规范化的操作。因此在污水处理的市场化实践中，应采取适当对策以规范市场化操作方式，加快市场化进程。 污水处理市场化中的对策 （一）处理好政府与市场的关系 在推进城市污水处理市场化的过程中，必须正确处理好政府与市场的关系问题，准确定位。在设施建设方面，政府必须发挥
13、主导投资作用，市场化方式为辅，在中长期，可以期望市场化方式发挥较大作用；西部地区，更应强调政府的主导作用，而且国家应给予财政和融资上的扶持；但在设施的运营方面，可以逐步实行全面市场化的运作方式。 （二）创建合理的污水处理收费体系 充分体现“污染者付费原则 ”和“使用者付费原则”，加大合理收费力度，保障污水处理厂的正常运行。污水处理厂运行经费的唯一可靠的来源渠道就是收取污水处理费，国家对该收费有了明确的规定，地方政府应按照本地区污水处理行业所需要的经费及当地工厂企业、居民承受的能力，给予加大收费力度的政策。一个地区污水处理厂建设的规模越大，处理的水量就越大，人民受益也相对大，从而污水处理厂的运行
14、费用也高，向工厂、企业居民收取污水处理费也会相对高些，这个道理人们会理解的。此外，我国城市污水中工业废水约占40%50%，比发达国家要高得多，相比之下，水质可能更加恶劣，处理难度更大，这种情况在缺水城市更为突出。除非投入更高的处理费用，否则同样的处理流程并不能使净化处理水达到理想的水质。而污水处理厂的规模及处理工艺的选择是依据污水排放系统的水量与水质而确定的，污水处理厂运行管理成本的组成不仅与各工厂企业排出污水的水量有关，而且与各工厂、企业排出污水的水质有更直接的影响。为此，收取污水处理费不能单纯从排出水量的多少来计费，而且还要综合排出污水中各种污染物的多少一并计费，对排放污水量大而且污染物含
15、量高的工厂、企业收费单价相对要高些，对排放污水量小而且污染物含量低的工厂、企业收费单价相对要低些，对宾馆，饭店的收费要高于工厂、企业的收费价格，对居居的收费价格要低于工厂、企业的收费价格。 另外,征收 污水处理费应当是政府的权力, 政府可以将污水处理费支付给参与相关设施和运营的企业,但不能将收费权转让给任何性质的企业。 （三）完善政策法规，建立监管体制 为了强化推进市场化的政策，建议将现有相关部门指导意见综合成一项“实行城市污水处理市场化发展”的综合性政策，以国务院决定的形式颁布。然后，在条件成熟后，进行相关立法或将市场化内容加入有关法律之中。 在城市生活污水处理厂运营方面，理顺城市生活污水处
16、理厂的管理体制；尽快实施市场准入制度；出台推进企业化、市场化指导意见和实施细则与技术规范等。此外，要打破地方保护主义引入市场竞争机制，尽快实现污水处理和再生水运营的企业化、社会化，提高效率，降低成本。加强市场的培育和规范，努力营造公平、公正、公开的污水处理市场环境。针对地方政府实行市场化能力严重不足以及“多头管理 ”的混乱问题，需要地方政府建立明确的监管和服务体系。 为防止城市污水处理厂的超标排放或造成二次污染，要将其作为排污企业，由环保部门统一监管。 与此同时加大执法力度特别是对违法行为的处罚力度，督促企业环保设施的正常运转，促进环保设施运营市场的形成。 （四）扶植国内环保产业发展 首先加大
17、科学研究投入，借鉴和吸收发达国家的先进技术，充分利用高等院校、科研设计院所和环保产业的资源，以市场需求为导向，积极组织产、学、研相结合的科技攻关，研究开发适合中国经济现状和发展水平的安全、可靠、高效、低能耗、低投资的工艺技术和配套设备，积极推行污水处理专用设备国产化。 其次，在全国范围内推广“环境污染治理设施上岗操作人员培训制度 ”；对环境投资项目的贷款利率、税收、还贷条件以及折旧等方面实行优惠政策，如对经营环境公共物品的企业实行税前还贷还债，或者免征营业税；完善投资项目的审批制度，改变按投资规模划分审批权限的做法，建立项目申报登记备案制度；鼓励企业利用证券市场进行回报融资。再次，推动污水处理
18、实行集约化，统一规划，统一实施，设施建设成本和运行费用都可大大降低，是企业获得规模效益；允许企业获得“社会平均利润” ，建立适当的补偿机制和退出机制，创造一个良好的外部环境。 此外，对于企业改制后的下岗人员除统一保护和扶持政策外，政府还应在养老和医疗保险方面，给予特殊优惠政策，并通过培训，帮助他们在市政建设或环保产业领域重新就业。 （五）因地制宜选择适当模式 在城市污水处理领域，我国东部地区全面实行市场化的基本条件已初步具备，具体可以选择四种市场化模式： （1）对污水处理设施运营的事业单位，全面实行企业化改制。在这方面，北京和上海的做法具有一定的示范意义。改制后的企业可以是国有企业，也可以是公
19、私合营的股份制企业，在企业化改制中，可以借鉴深圳的经验。 （2）对已有设施，可以以托管运营的方式，交给改制后的企业或民营企业实行商业化运营，如深圳市龙田、沙田污水处理厂运营模式；也可以采用TOT 模式，盘活国有资本，建设新设施。 （3）由政府新建的设施，应通过公开招标和租赁方式，实行市场化建设运作和设施运营。也可以通过 TOT 方式，回收建设投资，用于建设新项目。 （4）在条件成熟的地方，积极采用 BOT 和 PPP 方式，建设新设施。在这一方面，东部部分城市已有较成功的案例可供示范。 与东部地区相比，由于收费政策不到位，或费率过低，以及市场化意识和能力不足等原因，西部地区全面实行市场化的条件较差，但企业化改制可以先行，还可以采取供排水“一体化”模式。同时，若收费不足以吸引民营企业投资，政府可以使用财政补贴的办法，优先探索 PPP 模式，逐步实践 TOT和 BOT 模式。就具体的市场化模式而言，东部的成功案例对西部有普遍的借鉴意义。
