1、关于广东省高速公路造价情况及降低造价的意见 作者：广东省计委稽察办 来源：广东省发展和改革委员会 发布时间：2006 年 8 月 25 日 16 时 33 分为剖析我省高速公路工程造价偏高的原因，提出降低造价对策，省发展计划委员会组成专题调查组，采取点面结合、比较分析等方法，开展多种形式的系列调研活动：一是对全省高速公路项目造价情况进行全面普查，掌握了全省高速公路建设的基本情况；二是派出重大项目稽察组，结合普惠高速公路、西部沿海高速公路程序性稽察，对造价问题进行重点解剖；三是针对高速公路建设在勘察设计、监理、原材料采购中存在部门垄断、行业保护问题进行专题调查；四是组织调查组分别赴福建、广西和湖
2、南进行考察，与相邻三省（区）高速公路造价进行比较分析。现将有关情况报告如下：一、我省高速公路造价偏高，六成项目投资超概算 根据对我省 31 个高速公路项目的普查，其中已建成项目 19 个，总长约 1001 公里，每公里平均造价 5167 万元，超亿元的有华南快速干线 15198 万元/公里，广州东南西环高速公路 11842 万元/公里，广深高速公路 10383 万元/公里；在建项目 12 个，总长 975 公里，每公里平均造价 4249 万元，造价较高的有：广州新国际机场 高速公路一期每公里 11504 万元，广州北二环高速公路每公里 7692 万元。与相邻三省（区）相比，福建高速公路每公里平
3、均造价约 2900-3000 万元；广西高速公路每公里平均约 1900 万元；湖南高速公路每公里平均约 2800 万元，我省高速公路造价明显偏高。经重点比较，福建漳（州）诏（安）高速公路与我省汕汾高速公路连接，同属同三国道，具有相似的自然环境，虽然汕汾高速公路每公里工程量相对较少，建安费却高出 21%。 我省高速公路六成以上项目投资超概算。根据普查，我省已建成的 19 个项目中，除 3 个项目因资料不全或因汇率变化不具可比性等原因外，其余 16 个项目中，超投资总概算的有广佛、深汕西、华南快速干线等 10 个项目，占总数的 62.5%，其中广佛和深汕西分别超概算幅度达 41.4%和 31%；在
4、建 12 个项目中，西部沿海高速公路台山段、广肇高速公路一期等7 个项目的总投资预估将超出概算，占总数的 58%，其中西部沿海高速公路台山段超概算幅度达 38%，广肇高速公路一期达 22.5%。按可比口径，普查项目中超概算项目占总数的60.7%。与我省情况形成鲜明的比照，福建、广西已建成的高速公路项目未出现工程决算超出概算的情况，而我省高速公路概算对工程造价却不能起到有效的控制作用。 二、我省高速公路造价偏高的原因分析 造成我省高速公路造价偏高的原因是多方面的，其中自然环境和经济社会环境是重要的客观因素，但从总体上看，主要原因还在以下主观方面： 1、没有严格执行基本建设程序。 根据稽察了解，在
5、建的部分高速公路项目存在不严格按基本建设程序办事的现象。如普惠高速公路项目，在初步设计尚未批准、概算投资未经审批确认的情况下就开工建设，开工至今三年，工程量现已完成 70%以上，而投资造价仍在进行调整。到 2001 年 2 月，省交通厅才上报初步设计概算调整方案，建设主管部门至今仍未批复初步设计，致使整个概算总投资无法锁定。西部沿海高速公路台山（一、二）段项目，原是地方公路建设项目，工程可行性研究报告批复估算总投资 17.67 亿元。以后尽管项目投资主体和投资方式改变，但项目业主和交通主管部门却一直未上报投资调整方案，在项目恢复开工建设后，到目前该项目总投资可能突破 28 亿元，使原工可方案批
6、准的总投资失去控制作用，今后项目竣工审计及财务决算也将失去审核依据。 稽察还发现，汕汾、普惠、西部沿海高速公路在建项目都存在项目资本金不及时足额到位的问题，致使投资增加银行贷款，加大了建设期贷款利息支出，增加了项目的建设成本。 2、机构改革前交通行政主管部门实行部门垄断、行业保护，勘察设计、监理和主要原材料采购单位都由主管部门指定，没有实行招投标，缺乏提高工程质量、降低工程造价的竞争机制。 设计是控制建设项目投资的关键性阶段。我省有些项目前期的勘察质量不高，设计变更过多，造成投资大幅度增加，是超概算的最直接原因。目前在建 12 个项目中，由交通主管部门指定省公路勘察规划设计院作为勘察设计单位的
7、有 6 个项目，约 445 公里；在未动工建设的项目中，指定该设计院设计的有 3 个，约 162 公里。而省公路勘察规划设计院现仅有技术人员 95 人，其中本院人员 80 人，招聘人员 15 人。勘察设计工作任务过多集中于一个设计院，缺乏竞争和有效监督机制，对提高勘察设计质量和降低工程造价极为不利。在该设计院负责的 6 个在建项目中，汕汾高速公路、广肇高速公路一期和普惠高速公路的设计变更比较多。据调查，因设计变更汕汾高速公路增加投资 44815 万元，调增 15%；广肇高速公路一期增加投资 29800 万元，调增 18.6%；普惠高速公路边勘察、边设计、边施工，原合同估算的投资额不断突破，如土
8、建工程招标合同金额 55061 万元，到目前按已结算支付和部分未结算支付的工程量计算，实际要达到 79877 万元，增加投资造价 24816 万元，增幅达 45.07%。与我省上述情况形成鲜明对比，由于福建、广西通过严格认真的设计把关，减少了工程施工后的设计变更，因而能有效地将工程造价控制在概算投资的范围内。监理是控制工程质量和工程造价的重要环节。由于部门垄断采取指定的方式，有的监理单位明显超出自身监理人员能力承揽监理任务，出现了外聘人员多、派驻现场技术力量不足，无证上岗人员多的现象。如广东虎门技术咨询有限公司作为主管部门指定的监理单位，现有技术人员 335 人，其中外聘人员 200 人，占总
9、人数的 59.7%。在建 12 个项目中，该公司承担监理的项目有 6 个，总长 308 公里，概算总投资 52.06 亿元。经稽察，该公司负责监理的西部沿海高速公路新会段，监理处有 17 名技术人员，仅 3 人持监理师证，8 人持监理培训证，6 人无证；阳江段有监理人员 30 人，其中无证人员 14 人，占 46.2%。上述两段高速公路都没有该公司本单位监理工程师驻现场，现场人员全部为外聘，甚至总监也是外聘人员。由于监理人员流动性较大，监理技术力量薄弱，监理工作难以到位。据抽查新会段崖门大桥监理组部分监理资料发现，管理欠规范化，记录欠详实，所记录内容连当天工地发生的大事也未能反映。 另外，在建
10、 12 个高速公路项目的钢材、水泥和沥青等主要原材料经主管部门指定，基本上都由广东新粤交通投资有限公司供应，没有实行招投标、引入市场竞争机制，部分材料供货价格偏高，而且供货合同价格在整个建设期内基本不作调整，对降低工程造价带来不利影响。 3、工程施工招投标不规范， 没有真正起到通过招投标提高效益、降低造价的作用。 国家和省的招投标法规规定：建设工程施工的招投标业主应以批准的设计图纸编制招标文件，投标单位以同样图纸编制施工预算。据调查，在建 12 个项目中有 5 个是在项目初步设计批复前就开始招投标，标底及所签订合同金额未能真实反映各标段实际造价，为工程投资控制带来了许多隐患。如西部沿海高速公路
11、阳江段 14 个标段，施工中标合同金额为9.38 亿元，但合同执行过程中发生大量工程变更签证，到 2001 年 1 月，变更金额达 4.1亿元，调幅为 43.6%。这种不规范的施工招投标实际上仅起到选择施工队的作用，但难以起到控制投资的作用。 4、项目执行管理不严格，不能对工程造价实行有效控制。 目前我省高速公路部分工程承包结算方式是按实际发生工程量进行结算，因此严格管理尤为必要。但由于有些项目管理工作不到位，致使现场计量、变更签证这些重要环节没有得到有效控制。如普惠高速公路建设，在勘察设计阶段设计队伍资质参差不齐，设计文件质量不高，施工过程中设计变更程序与手续不规范，部分应按图施工工程未经设
12、计单位正式出图就实施，造成“先干后认”的事实。由于该工程有不少重大设计变更造成投资不断突破，以致设计单位和主管部门在三年工期内要不断修编初步设计概算。 建设单位管理费普遍大幅度超用。在 19 个已建项目中，除 5 项资料不详实无法比较等原因外，其余 14 个项目中有 13 个超用，占 92.8%；在建 12 个项目中，如果不采取有效措施，预估有 10 个项目超用，占项目总数 83%。在造成建设单位管理费普遍大幅度超用的诸多原因中，除原编制办法标准较低不尽合理外，突出的原因是管理费开支控制不严、计划不周，特别是人员编制开支标准、开支总量都缺乏严格的计划控制。 5、征地拆迁费过高和超指标征地，直接
13、加大工程造价。 我省高速公路建设不少项目在省政府领导及有关部门协调下，得到地方政府的支持和配合，征地费用能够控制在合理的范围之内，但也有一些项目征地拆迁费过高，直接加大高速公路造价。据普查，华南快速干线的征地费每亩 23 万元，再加上拆迁、补偿安置费每亩 28.3 万元，仅此一项就占公路总造价的 16.8%；据反映,广珠西线高速公路(一期工程),按现行的土地管理法计算,广州、南海征地费平均价分别是 14.26 万元/亩和 8.4 万元/亩;但地方分别要价 39 万元/亩和 20 万元/亩（尚未最后确定）。若按上述价格计算，整个工程的征地拆迁费将高达 5.9 亿元，平均每公里征地拆迁费 4055
14、 万元，占总投资的31.4%。另外，有的项目超指标征地，既多占用了土地又直接加大了工程造价。如汕梅高速公路的梅南至畲江段平均每公里征地 155.19 亩；惠河高速公路平均每公里征地 148.09 亩，均明显超出通常的四车道高速公路征地指标。 三、进一步控制工程造价的措施 1、选准切入点。分析我省高速公路造价偏高的主客观原因，应立足于从主观因素方面提出相应的对策。对于列入“十五”计划中的高速公路项目，从起步开始要完全严格按照基建程序组织实施，严格管理。对于目前在建的项目如不及早采取有效措施，将是已建的高速公路高造价的翻版。因此，从在建高速公路入手，采取积极有效的整改补救措施，是降低高速公路造价的
15、切入点，也是当务之急。 2、认真做好项目前期工作，从源头上控制工程造价。在重大项目的决策方面，要严格履行项目审批程序，做好项目前期的可行性评估的决策论证；对重大工程项目的可行性研究报告未经有资质的咨询机构和专家的评估论证，审批部门不予审批或上报；咨询评估机构也要对其出具的评估论证意见承担责任。要重视和加强项目决策阶段的投资估算工作，努力提高建设项目可行性研究估算投资和设计任务书概算投资控制的真实性和准确度，切实发挥其控制建设项目总造价的作用。定额管理部门应根据部颁标准，区别不同情况，制定符合我省实际的投资估算办法和各类估算指标，建立全省分类分地区的工程造价信息网络，形成一个合理的造价目标控制体
16、系，对工程造价实施动态管理，为有关部门编制可研估算、初步设计概算及施工预算提供科学合理的依据。 3、严格执行招标投标法。坚决取消带有部门、地区保护色彩的各种规定和管理办法，杜绝指定设计、施工、监理和原材料供应单位等行政干预。建议对目前在建的高速公路项目进行一次清理，发现在勘察设计、施工、监理以及物资采购等方面仍存在指定现象的，要坚决纠正或采取积极补救措施；对于以行政手段继续干预项目单位正常业务活动的单位和个人，要追究责任。尽快出台广东省实施中华人民共和国招标投标法办法，加强对招投标行为的监督，保证应当公开招标的项目都公开招标。对高速公路土建工程的招标，推行合理最低价择标的做法，投标人只要能够满
17、足招标文件的各项要求，以合理的最低价中标。对勘察设计、施工和监理单位实行工程量限额制度，杜绝任何违规转让、分包等问题的出现。提倡采用施工图设计作为招投标的依据，以减少因勘察深度不足和设计漏项造成的变更，有效控制工程造价。 4、对高速公路项目推行公开招标选择社会投资主体，由省计委会同有关部门制定具体实施办法报省政府批准执行。按照投资项目法人责任制的要求，要明确投资主体对筹资、建设直到生产经营、归还贷款本息及资产保值增值全过程负责。 5、加强勘察设计管理，实行严格的奖惩制度。提倡限额设计，明确规定设计单位控制工程造价的责任。设计单位必须按照批准的可行性研究报告进行初步设计，按批准的概算进行施工图设
18、计，不得擅自提高或降低设计标准。对设计单位因设计失误造成损失的，要扣减设计费，给予通报批评，并由有关部门降低或取消该单位的设计资质；对于经过审查的施工图设计，如在实施过程中出现非社会因素和后继法规原因的重大变更，要追究主要设计人员和设计监理人员的责任。对高速公路的初步设计方案及概算，要积极推行采用一家设计院设计，另一家设计院审核的办法。对经审核确实达到优化设计的，可以在所节省的工程造价中提取一定比例给予奖励。 6、加强项目执行管理。（1）交通主管部门要对全省在建的高速公路进行一次检查，坚决杜绝“三边工程”，对尚未完善报批手续的工程责令建设单位在规定期限内补办有关手续。凡未能在限期内完成整改的，
19、应作停工处理；（2）规范合同的签订，严格合同管理，加强对合同执行情况的监督检查，凡违反合同规定进行转包和分包的，要严肃查处；（3）加强对工程现场管理，严格控制现场计量、变更签证，特别要加强对隐蔽工程的质量控制及工程量变更签证；（4）施工过程中的变更设计，要与施工承包商经济效益挂钩，形成比较完善的有效约束机制；（5）严格控制管理费开支。建设管理单位的部门设置、人员配置要精简、高效，按合理的工资补贴标准编制项目年度管理费预算，对严重超编的项目单位和不合理的开支要坚决进行清理。（6）建设单位在工程建设中不得突破核定的概算。要坚决锁定概算总投资，凡投资超概算的，从现在开始，一律由建设单位自筹资金解决。
20、 7、试行统一收费、分段结算的营运管理模式。由于高速公路具有封闭的特点，实行全程统一收费，可以减少中间环节，实现高效管理，同时，可以减少公路沿途的收费站、房建、机电系统的建设以及管理人员，降低工程的造价和营运管理成本。我省应针对不同的高速公路建设和运营项目业主的实际，通过调查研究，制定一个切实可行的办法。 8、明确高速公路建设所在地政府的职责，依法规范征地拆迁费用。鉴于目前在高速公路建设的征地拆迁过程中，费用不断增加，而且索赔要价越来越高的状况,建议省政府明确所在地政府在高速公路建设中所应负的责任,采取积极稳妥的做法，解决高速公路沿线在征地拆迁中出现的问题。要严格依法规范征地拆迁费用，杜绝所在
21、地、市、镇政府及村委会利用高速公路建设搜刮资金，截留、挪用、占用征地拆迁补偿费投入本地建设的做法；加强对资金使用的管理，对将补偿农民拆迁费用挪作他用，甚至占为已有的行为，要严肃查处。建议审计部门选择一两个征地费用过高，当地农民未得到合理补偿的项目进行审计。禁止以任何名义向建设项目单位摊派，认真清理和坚决纠正向项目乱收费现象。 9、强化政府的监管职能，加强对重大项目建设的稽察。这是保证财政性出资安全和效益，确保高速公路工程质量和降低工程造价的重要环节。省计委重大项目稽察特派员办公室是去年机构改革新建立、专职从事省重大项目建设监督的职能机构。要进一步加大对重大项目稽察的力度，同时保证稽察办人员和经费的落实。省计划部门要进一步加强与省交通、建设、财政、审计等部门的协调，按照省委、省政府的要求，采取有效措施，使我省高速公路建设的工程造价降低到合理的水平。
