1、题目：大学城土失地农民安置补偿标准及建议-以某区大学城为例 2大学城土失地农民安置补偿标准及建议-以某区大学城为例摘要：近几年来随着新圈地运动的兴起，各级地方政府以及学校以建“大学城”为名盲目地大规模圈地，而这其中存在着一些问题。本文通过问卷调查，走访，查阅大量的国内外相关文献以及一些优秀的论文来获得相关数据。解决方法则借鉴江苏省常州市武进区湖塘镇大墩村大学城的一些成功经验，以期为中国其他地区大学城失地农民的安置提供一些参考以及建议。关键词：大学城；圈地；失地农民Research on University Town and a compensation for requisition of
2、land_take the University Town in Xiqing region for exampleAbstract：In recent years, with the prosperity of the “Enclosure Movement” governments at various levels and schools enclose the land aimlessly in the name of “University Town”. The “University Town” always expropriate the agricultural land. H
3、owever, the law about a land acquisition compensation hasnt been completed. So that a lot of farmers hasnt received the land acquisition compensation. Through questionnaire survey, face-face visit and consulting a lot of in and abroad documents to acquire some precise data. The success of American a
4、nd Taiwans model (especially the success solution of “University Town” in dadun village hutang town wujin district changzhou city jiangsu province) create policy impacts by lending experience to help the government solve the land-expropriated farmers problems effectively after their cultivated land
5、are expropriated.Key words：University City；Enclosure Movement；the land-expropriated farmers引言近几年来随着新圈地运动的兴起，各级地方政府以及学校以建“大学城”为名盲目地大规模征用农用耕地，而失地农民却得不到合理的安置与补偿。大学城新建过程中会出现一系列问题。而这其中最突出的问题主要集中在：其一，各级地方政府以“大学城”名义大规模征用农用耕地。其二，各级地方政府大量征用农用耕地后并没有给予农民合理的经济补偿，使得失地农民生活无保障。3我们所定义的大学城是指在高校、政府、社会（主要是指企业）等多种力量的参与
6、下，将若干大学集中在一个地区，依托各个学校的科研院所以及城市资源达到资源共享并执行教育、科研、开发、生产及生活服务功能的新型现代化社区。一、研究现状目前，对于大学城建设的过程中大量征用农用耕地问题，刘国臻（2007.8）在“论美国的土地发展权制度及其对我国的启示”中提出土地发展权的概念，并建议我国完善土地发展权以及明确土地发展权的归属性的问题。许合进（1999.12）在“台湾土地税立法及对大陆启示”中提出：要完善土地税法并由此而推行国家的土地政策。而对于大学城大量占用农用耕地后失地农民的安置问题，田传浩（2005.4）在“农地制度、农地租赁市场及农地配置效率理论来自苏、浙、鲁地区的经验”中提出
7、：对于农民的补偿可以采取股份合作制，按股分红，使被征地农民拥有稳定和长远的收入来源。陈敏（2009.3）在“城市化进程中的征地补偿探索”中提出，政府应建立失地农民的最低生活保障制度，多渠道地为失地农民建立养老保险制度以及完善失地农民的就业机制。 1王秀兰在“世界部分国家（地区）征地补偿理论分析与借鉴”中提出，我国应该制定除现金补偿以外的其他的辅助补偿方式。她还提出，土地补偿费应该适应市场的发展需求，根据区位因素划分等级并制定不同的补偿标准。对公益性用地实行听证会制度。 2对于大学城建设的过程中大量占用农用耕地问题，刘国臻(2007.8)只是提出了土地发展权的概念，许合进(1999.12) 也只
8、是提出要完善我国的土地税法，而对于大学城建设过程中所产生的农民大量失地以及失地农民的妥善安置具有一定的地域性，不能只是一味地按照国家处理一般失地的方法处理。本文旨则侧重于大学城建设中涉及到的大学城大量征用周边失地农民的耕地以及周边失地农民的补偿安置问题，并将就相关问题进行进一步的阐述。二、大学城发展现状大学城的发展历程 城市的需求是大学城产生的外因，城市的快速发展需要有一个动力来拉动，大学城应用而生。大学城被形象地比喻成“经济蛋糕” ，因为它不仅可以提高一个城市的科学文化品味，还可以带动其周边经济的发展。大学城自然是高科技人才最集中的地区，这也就吸引大批的商家在大学城周边投资建厂，因为高校是他
9、们选择人才的可靠来源。况且，人口越来越多则餐饮、娱乐、旅游等都会红火起来，这将极大地提升大学城周边土地的利用价值。未置可否，这一地区的经济会被带动起来，相应地还将拉动这一地区的消费。高校自身的扩招是大学城产生的内因。1999 年，我国高校实行扩招，同年 9 月，全国高4校共招生 159 万，相比于上一年增幅达到 47.7%。此后，招生人数更是突飞猛进地增长，2000 年招生为 220 万，2001 年招生为 260 万 【3】 ， 2002 年招生为 320 万，2003 年招生为 382 万，2004 年升至 402 万 4。2005 招生 504 万，是 1998 年的 4.7 倍，高等学
10、校在学人数达 2300 万人，规模居世界第一。2007 年全国普通高校本专科招生 567 万，比2006 年增长 5%。 5随着高校的扩招，在校人数不断攀升，那么也就要求有相应的办学和生活服务空间与之相适应，如：教学楼、宿舍楼、生活区等。而大学城的诞生可以解决高校扩招所带来的一些问题；可以增加高等教育资源使教育资源达到共享；可以提高高校办学质量；对于拓展办学空间也起到了积极的作用。我国大学城的兴起始于 2000 年 8 月，河北廊坊的东方大学城是我国建设的第一个大学城。目前全国已建和在建的大学城达 60 多个。大城市在建，小城市也在建；发达地区在建，落后甚至是非常贫穷的地区也在建。建大学城似乎
11、成了一种时尚，大家争先恐后地投入大笔的资金（如河北廊坊大学城光是负债就达到 22 亿元人名币） 7人力、物力修建大学城，而且建城的规模越来越大， “你建的大，我建的比你还大” 。 在全国已建的 31个大学城中，规划用地总面积已达 6146.857hm2，实际用地面积达 3161.937hm2， 6占规划用地总面积的 51.44%。河北廊坊东方大学城占地 1.1 万亩（其中包括 108 套高档别墅以及占地 6640 亩的被称为亚洲最大的高尔夫球场。此外，在东方大学城随处可见别墅、度假村、美食坊等） ，而在 1.1 万多亩土地上的项目建设，经过廊坊开发区规划建设局审批的土地面积约 5233 亩，也
12、就是说其他的 6000 多亩土地是没有经过规划审批的属于非法占地。山东菏泽大学文化城占地 466.7 公顷， 6要投入 50 万巨资，打造全国最大的仙林大学城，规划面积达 70 平方公里，而这其中圈用了 5000 亩土地；根据江苏国土资源厅提供的资料显示，河海大学在占地 997 亩的新校区建设基本完成后，又征地 3200 亩；东南大学在征地 1000 亩之后，又征地 3000 多亩。 8一时间，大学城似乎成了“圈地”的代名词。而随之而来的是大学城普遍面临“空壳”危机，因为实际招生人数并没有预想的那么多。那么，这也就导致了大学城的部分土地闲置。因此可知，一些大学城由于不合理的大规模征用耕地导致了
13、部分土地资源未充分利用。（二）天津市某大学城概述随着天津经济的快速发展，人们对于一些生活必需品的消费会逐渐降低而相应的会增加一些较为奢侈的娱乐、发展的消费，则必然会导致人们对于建房、修路以及教育等的一些基础设施投资的增加。5天津师范大学、天津理工大学和天津工业大学作为大学城的第一批进驻高校，总占地面积达 10200 亩，总投资约 36 亿元，新生已于 2005 年秋季入住。某区南河镇大学城的建设是高校自身出于自身发展的需要，通过校址置换建设新校区，形成集聚效应，带动周围地区发展，这样组建的大学城属于高校主导模式。这种发展模式的代表是沈阳北部大学城。 9这种为了自身发展需求而新建大学城是容许的，
14、但是新建大学城过程中占用大量耕地和建设用地是不可取的，因为一些大学城申报的土地远远多于其实际校区的占地面积。随之产生的是校区规划方面未能充分利用土地、校区中的部分耕地另作他用。三、大学城新建的过程中所存在的问题（一）兴建大学城前后失地农民情况一、调查户失地情况兴建大学城前后的耕地有什么变化呢？根据天津农调队对我市东丽区、津南区、某区、武清区、宝坻区、蓟县六个区县 100 户农民家庭的调查情况东丽、津南、某三个近郊被调查的 60 户，原户均拥有耕地 4.21 亩，耕地被征用后，现户均耕地仅为 0.33 亩，减少了 3.88 亩，减幅为 92.2%。其中耕地全部被征用的有 40 户，最多失地 17
15、.5 亩，最少失地 0.5 亩。（天津市农调队 2003.9.03 ）二、失地农民的就业情况东丽、津南、某三个近郊调查户中，拥有劳动力 125 人，其中征地安置就业 5 人，占 4.0%；外出务工 16 人，占 12.8%；经营农业 5 人，占 4.0%；经营第二产业 24 人，占19.2%；经营第三产业 39 人，占 31.2%。失地后农户劳动力就业率为 70.4%。赋闲在家37 人,占劳动力的 29.6%。（天津市农调队 2003.9.03 ）三、失地农民的心态与希望耕地占用后农民有着不同的反映，40%的调查户表示支持经济开发建设，这些户心态平和。24%的调查户担心今后生活的稳定性。部分村
16、民年龄偏大，学历较低，从事非农行业，又没有专业特长，就业很难，导致他们失地以后的生活没有保障。耕地全部被占用的纯农业户，因目前仍没找到工作，闲下来的村民无事可做，对未来生活缺乏信心。个别村民，只顾眼前，把土地补偿费大部分都挥霍了，他们买车、用于生活消费、有的用于赌博，给家庭和社会的稳定都带来了隐患。（天津市农调队 2003.9.03 ）根据天津农调队的调查，目前农民最急需解决的困难和希望解决的问题主要有：54%的家庭最急需解决就业问题；14%的家庭希望政府放宽政策解决农民一些实际困难，如减免第三产业税收；7%的家庭希望建立养老保险制度、医疗保障制度和最低生活保障制度；615%的家庭希望解决子女
17、上学困难； 22%的家庭希望增加粮食补贴，或减免农业税收；8%的调查户希望政府加大对村干部的廉政监督；10%的调查户希望土地被占用后，能享受与城市居民一样的待遇，而且希望政府出台进城打工的具体政策。（天津市农调队2003.9.03 ）天津市南河镇姚村以前是大片的农田，为了新建天津某大学城，农民被征用 10000多亩耕地。作为大学城附近的失地农民，他们是一个特殊群体。因为，他们不仅是世世代代以土地为生的传统意义上的农民，也是为了顺应高校自身发展需求而做出很大牺牲的一个特殊群体。全国大学城的新建必然会导致农民人均耕地占有量的减少，进而导致了失地农民的产生。地方政府是土地征用过程中的执行者，但他们大
18、量占用了农民的耕地后并未将农民应得的土地补偿金按时如数的地补偿给农民。未按时如数拿到补偿金的农民，工作、生活无着落，成了一个需要被保护的弱势群体。综上所述，大学城在新建的过程中存在的问题主要集中在：地方政府在安置大学城周边失地农民时存在土地补偿金发放不到位、暗箱操作以及截留现象。显然如果不及时解决由于新建大学城而产生的失地农民问题，久而久之，失地农民对于大学城的进一步发展会构成一定的威胁。大学城的新建必然导致建筑用地需求量的增加，尤其是国家要求农村为城市和其它以公共为目的的建设提供土地资源。而随着教学用地的增加，就要求有大量相应的土地资源与之相适应。在城市土地资源较为紧张且价格高昂的情况下，国
19、家必然会通过征用、征购一部分农业用地来获得相对低廉且大量的集体土地所有权，但这并不能成为政府利用职权之便随意征用农民耕地的理由。四、占地补偿实例的问卷调查及分析表 1 占地补偿实例的民意调查表民意问卷调查调查问题 调查选项 调查结果您认为新建大学城以农民失去土地为代价对于增加农民的收入有益么？有益无益有益：8.07%无益：91.3%您不种地之后好找工作么? 好找不好找好找：8.70%不好找：91.3%您认为自己做小买卖以后比以前种地收入提高了么？是不是是：8.70%不是：91.3%您认为由大学城新建所引发的城市包围农村 可行 可行：34.78%7的政策对于现在农民的状况是否可行？ 不可行 不可
20、行：65.22%您认为农民是否是新建大学城所带动的城市化的直接受益者？是不是是：13.04%不是：86.96%新建大学城所带动的城市化对农民的影响是利大于弊么？是不是是：13.04%不是：86.96%您认为自己现在的工作稳定么？ 稳定不稳定稳定：4.35%不稳定：95.65%其中共调查 67 人，女 30 人，男 37 人，调查年龄从 2060 岁不等，所调查农民文化水平均较低，大多为小学毕业及以下，其中有效问卷 65 份。主要采取问卷调查与个别走访相结合的方式。针对第 1 题的回答可以看出，91.3%的农民认为新建大学城所带动的城市化以农民失去土地为代价对于增加农民的收入是无益的。我个别走访
21、了刘松树、华锡强、高文芝几位农民，他们对于第 1 题给出了自己的回答：农民在社会地位中仍然是处于社会最低层，虽然他们对于国家的粮食供给以及中国新社会主义建设的贡献是最大的，但得到的回报是最少的。这也就是不难解释为什么有些农民辛辛苦苦地工作，赚的钱却很少，这就是说付出劳动时间最多的人，其社会价值并不是最多的（个人收入与社会劳动时间并不总是成正比） 。土地被征用之后，农民就失去了最基本的生活保障。因为土地对于农民来说是维持生存的。拥有了土地也即拥有了一笔固定的家庭财富。马克思认为，土地所有权乃一切财富的最初源泉。 12随着城市化与工业化的进一步推进，沿海经济发达地区对于土地的需求量是增加的。尤其是
22、当城镇地价较高时，政府会更多地考虑征用农用耕地以缓解建筑用地、工业用地需求紧张的状况，那么相应的，沿海经济发达地区的地价会不断上升，有的地方的地价甚至可以达到每亩几十万元、上百万元的天价。农民拥有了这样的土地就相当于拥有了一种基本的致富资本。因为土地是一种增值资本，可以投资。而且土地升值所带来的预期经济效益是相当可观的。而失去土地之后，农民也就相当于失去了一笔家庭财富，况且土地还可以作为一笔家庭财产由后代继承。针对第 2 题的回答可以看出，农民失地后有 91.3%的人认为不好找工作，而只有8.70%的人认为好找工作。农民失去土地就相当于失去了一个最基本的工作岗位。许多农民是兼业农民或专业农民，
23、即有些农民在从事农业劳动的同时还会出去打一些零工，这就叫兼业农民。专业农民是指完全依靠务农来获得收入的农民。当农民大部分或全部失去耕地之后，就要求农民由农业经营转为非农业经营。而大部上取得分农民由于就业观8念陈旧、劳动技能水平和文化素质水平较低，则无法在竞争激烈的非农业市场优势。尤其是那些年龄比较大的农民，以前都是农业生产的好手，当转入二、三产业市场之后，由于年龄较大，又缺乏从事二、三产业经营的相关经验，致使他们找不到合适的工作岗位。而他们又不想呆在家里无所事事，于是那些所谓的“4050”们便自己做一些小买卖。通过走访得知：大部分大龄男劳动力选择在天津某区大学城一带拉面包车、卖水果、修鞋、卖衣
24、服或鞋以及摆小摊卖小吃（麻辣烫、鸡蛋灌饼、寿司、凉皮、煎饼果子等） 。而大龄女劳动力则选择体力劳动较轻的一些劳动如：卖水果、卖外贸鞋、给卖小吃的丈夫打下手等。而通过走访，大部分农民认为失地之后工作不好找，甚至根本找不到。只有少数人抓住城区发展带来商机的农民也即有能力的农民可以谋求到一份比务农更稳定、工资更高的工作。而那些找到工作的农民也普遍反映：“现在的工作很不稳定且收入也不稳定，因为城管对于大学城周边的小摊小贩的数量有一定的限制，而且一些地痞会对摆小摊的农民收取一定的保护费用。 ”这也就增加了失地农民收入的不稳定性。为了谋求生存，他们只能起早贪黑、风餐露宿，为了适应城镇变化莫测的市场，他们只
25、能不停地更换工作以维持最基本的生活。由于缺乏一定的投资理财知识，他们找不到正确的使土地补偿费增值的方法只能做吃山空。针对第 5 题的回答，91.3%的农民认为自己不是新建大学城所带动的城市化的直接受益者。因为他们普遍认为，在国家就保护失地农民权利方面做的还不够完善时，地方政府必然会舍弃农民的利益而保全自己的利益。例如有些地方政府征收土地价格与出让价格存在巨大差异。地方政府常常以低成本从农民那里征收土地，而后以高价出售土地。据专家研究表明，土地征收价格与出让价格之间的比例关系大致为：1：10。 “以地生财”已经极大地刺激了地方政府征用土地以获得最大利润。 11（即土地本身靠一次性税收来维持的直接
26、收入以及依靠建筑业的间接收入，其中间接收入占绝大部分，都在一定程度上刺激地方政府通过多次审批，擅自改变土地用途，土地整理，跨省搞“占补平衡”等方式来扩大征地范围，扩大出口建筑用地面积，以至于忽视了经济增长的可持续性。 ）地方政府给大学城周边失地农民补偿费（6-7 万元/年，每人拥有土地大概 30-40 亩） ，每个农民所得到的土地补偿费用相当于 1750-2000 元/亩到几十甚至几百，这样的补偿费是相当低的，远远低于市场上的土地价格。然而地方政府出让土地的价格可以达万元/亩。这种利益分配的巨大差额使失地农民极为不满且使方政府公信力下降，影响了农民与地方政府之间关系的和谐发展。低额的土地补偿费
27、用根本不能维持失地农民的基本生活。若按天津市现行城镇居民最低生活保障标准：每人每月 879 元计算，法定的征地补偿费用只够农民维持 5 年生活，而且征地还会引起农民许多不可见（间接）利益损失。如：9随着经济的快速发展，地价必定会越来越来越高，尤其是国家对于耕地保有量以及基本农田面积都有一定的限制且限制越来越大越严格（国家有关法规严格要求，征用土地必须经省级以上人民政府批准，其中征用基本农田和基本农田以外的耕地超过 35 公顷，或者征用其他土地超过 70 公顷，必须经国务院批准） 。这样，必然会使耕地的出让价格上升，而地方政府在征用农民土地之后，并未将土地的增值的那部分费用折合为补偿费而发放给农
28、民。实际上，地方政府应该将土地补偿费、安置补偿青苗补偿、地上附属物拆迁补偿费等费用一并补偿给农民，而农民失去土地就相当于失去了一种低成本的生活消费方式。通过对个别农民走访得知，大部分农民失去土地之后，进入城市很难负担得起城市高消费的生活（比农村高出许多倍） 。因为，在农村，农民的很多生活费用和支出都来自与土地直接赋予、邻里互助以及家庭成员救济。对外支出的费用可多可少：收入高了可多支出些；收入少了可少支出些，这些完全是农民自己决定的。况且农村多为小农经营，自产自用，自产自销较为普遍。蔬菜基本上都自己种植自己食用，面粉也多是自家小麦加工而成（加工费很低廉） ，清油也都是自家葵花、花生加工的（在农村
29、，农民都是往村里交葵花、花生由榨油厂榨油） 。家家基本上都用煤，也不用交什么暖气费。物业费、水电费也相对较低。即农村是一种自给自足，低成本，低消费的模式。在农村生活，开门七件事样样都要钱。 11尤其是购房与结婚支出很大，而在农村，这些费用是很低的。而且，住进城市之后，水电费、取暖费、物业费都得按时交。若不按时交费将严重影响居民正常的生活，但在农村，基本上都用煤炉取暖，煤成本低廉且由自己控制什么时候供暖，什么时候不供暖。房子是自己的，没什么物业费，也不存在交不起房租而被赶出来的情况。有些农民抱怨“本来就找不到工作，天天呆在家里还得交水电费和物业费等一些其他的费用，整天提心吊胆的，老怕有一天交不起
30、房租而被赶出来。 ”综合问卷调查以及走访个别农民的结果，不难看出，伴随大学城新建而产生的失地农民确实存在生活无保障、就业无保障、医疗无保障的问题，而且失地农民就业普遍存在困难，他们不能很快地适应城市的商品市场与消费市场，容易成为在农村生活与城市生活之间徘徊的“中间人” 。五、现有安置补偿理论及其不足我国现行征地补偿计算方式通常称为“区边价法” ，征地统一年产值是综合考虑一定区域内农用地的年产值来测算征地补偿标准。征地区片综合地价是综合考虑一定区片范围内土地类型、产值、土地区位、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素测算的征地补偿标准。我国现行的征地补偿标准体现了同地同价的原则。
31、强调10在同一区域或区片范围内，征地补偿应执行同一标准。这是我国现行的一套征地补偿制度。我国现行征地补偿制度中存在许多不足。如：第一，这种补偿制度只是按照旧土地市场的价格的标准，向失地农民发放经济补偿金。这种补偿远低于现阶段市场土地价格，使农民利益蒙受巨大损失。况且，这种补偿只包括由于征用土地所造成的土地的直接经济补偿，而对于土地以及其地上附着物的预期的土地增值补偿却并未计算在内。第二，征地的范围远远超过“以公益为目的”的要求。宪法第 10 条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地，自留地，自留地也属于集体所有。国家为
32、了公共利益的需要，可以依据法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占，买卖或者。 ”但是实际情况并非如此。一些地方政府利用其职权之便滥用土地，以其它形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律规定转让对农村土地随意地“征用” “征购”买卖，这种现象在现在兴起的房地产开发热以及开发区建设热中尤为明显。农民的土地权利得不到应有的保护，甚至屡遭践踏。村社集体在土地交易中的谈判地位与法律中的地位并不相称。地方政府更是利用农民法意识薄弱-尤其是对于国家土地法中颁布的关于农民土地权利的知识知之甚少，而想法设法地巧设各种优惠名目来诱使农民出租或卖出自己的土地，以达到自己的经济以及政治目的。第三，对于失地农
33、民的补偿方式单一且额度偏低。国家现在对于失地农民的补偿只是通过金钱这一种单一方式进行。试想，就算国家按照相关规定将农民应得的补偿费用一并发放给农民，那么那一点可怜的补偿费究竟能让农民维持生活多久？也许农民可以过几年相对舒适的生活，一旦那些补偿费用用完之后，农民又该寻求什么样的出路？农民一辈子都是和土地打交道，失去了土地之后，他们什么也干不了。其实，国家通过直接发放补偿金以求暂时解决失地农民的做法是不可取的。它对于失地农民产生的效应是一种“慢性自杀” 。因为，国家根本没有从本质上去探求解决问题的方案。就像国家扶助贫困地区，不应该只是一味地只是拨款资助，而应该是将大量的科学技术引入农村，从根本上解决“农民致富难，难致富”的问题。况且，国家给失地农民的补偿金是通过政府发放给农民的。事实上，政府部门通常是将征地费用支付给村委会或村民小组，由其管理和使用，而村（组）往往是在保证干部工资和集体花费外，按人头平均分配给农户，由农户自行安排。 3也就是说那些补偿金经手的人太多，根本不能保证补偿金真正地落实到农民手中。
