1、- 1 -食盐专营的改革方向及盐政执法的改进【摘要】而时至今日，食盐专营专卖制度在增加国家财政收入、改善我国居民碘缺乏状况、稳定食盐市场，实现让利于民方面取得了巨大的经济效益和社会效益。但同时，食盐专营的一些不足之处也逐渐显露出来。因此，加强和改进食盐专营也成为了一个亟待解决的问题。食盐专营改革可以说是势在必行，然而问题的重点在于，食盐作为关系着全国人民身体健康和身体素质的生活必需品，食盐专营应该朝着怎样的方向，以怎样的尺度来进行改革。才能既保证其生产效率、经济利益不断提高，又保证不会因为食盐的市场化而使其质量难以得到保障，进而影响全民的健康水平。另一方面，就盐政执法方面而言，在食盐的生产，流
2、通，仓储，销售过程中。除盐政部门之外，可能会涉及多个部门，不同行政区。因此，必须多部门联动，强化盐政联合执法。【关键词】食盐专营；盐政执法；改革一 关于加强和改进食盐专营工作的思考在中国，食盐专卖制度自古有之，最早可以追溯到春秋时管仲提出的“官山海”政策。1996 年 5 月，为加强食盐管理，保障食盐加碘工作有效实施，保护公民身体健康，国务院第 197 号令发布食盐专营办法 ，决定对食盐实行专营管理。 办法的颁布，标志着新时期中国食盐专卖制度的确立。而时至今日，食盐专营专卖制度在增加国家财政收入、改善我国居民碘缺乏状况、稳定食盐市场，实现让利于民方面取得了巨大的经济效益和社会效益。但同时，食盐
3、专营的一些不足之处也逐渐显露出来。因此，加强和改进食盐专营也成为了一个亟待解决的问题。在食盐的生产，流通，仓储，销售过程中。除盐政部门之外，还涉及工商部门、交通管理部门、 质量监督部门等。因此，必须多部门联动，强化盐政联合执法。除了跨部门的联合执法，跨区域联合执法同样重要。此外，食盐的经营归根结底要在盐政部门的监督管理之下，走市场化道路。而要走市场化道路，必须转变以往的经营管理模式，开拓市场新局面。(一)必须坚持食盐专营工作 坚持食盐专营这项原则不能变。1. 1996 年 5 月，为加强食盐管理，保障食盐加碘工作有效实施，保护公民身体健康，国务院第 197 号令发布食盐专营办法 ，决定对食盐实
4、行专营管理。这说明，坚持食盐专营工作是对国家政策法规的响应，符合我国基本国情，符合广大人民的根本利益和需求。2. 除此之外，在实际操作中，食盐专营同样显示出了其优越性。（1）食盐专营能够适应市场经济。食盐的指令性计划管理，能够实现市场经济要求的“在国家宏观调控下，保持总需求与总供给的基本平衡。 ”同时，食盐专营有利于盐资源的科学合理利用。财政收入的稳定增加和确保消费者得到实惠。（2）食盐专营有利于国家对盐资源实行有效的保护。我国盐资源丰富，有漫长的海岸线，有较多的储量大、品位高的井(岩) 盐矿，有闻名于世的青海盐湖。除海盐外，矿盐资源不具有再生性。因此，盐矿资源的开发，必须有长远规划，必须与社
5、会发展需求相平衡，必- 2 -须实行有计划的开发和综合利用，这些保护性措施只有在实行严格的计划管理时方能做到。（3）食盐专营有利于国家稳定增加财政收入盐税在古代，如先秦至魏晋南北朝时期，都占国家财政收入的 80%甚至 90以上。今天随着时代的飞速发展，盐税在国民经济收入的比重已不到 02，但却仍是我国至今唯一保留的以量计征的税种。以湖南为例，产、销企业每年缴纳各种税费 8000 多万元。同时盐业产，销企业拉动相关产业，如井矿盐需燃大量煤炭制热、发电盐的调运带动铁路、水路、公路等运输部门的业务。食盐放开经营，势必造成各种税费流失，财政减收，而且涉及到盐行业的稳定和相关企业的共同繁荣。（4）食盐专
6、营有利子广大百姓得到实惠。在盐的流通领域，工业盐几年前就己实行产销见面，处于开放状态；食盐销售，批、零价格由国家制定，其经营均属市场行为，各种涨价因素需盐业产销企业通过强化管理自行消化：如各种运费随政府调节而扬抑，包装袋的原料颗粒(聚乙烯、聚丙烯等)随市场波动而涨跌。真正让普通老百姓得到实惠的，就是食盐的批、零价格不得随市场其它商品价格而上下浮动。1（二）食盐专营工作的改进方向 1996 年 5 月国务院发布的食盐专营办法中明确规定了食盐在生产、销售、储存运输等环节的具体要求以及违反规则的处罚办法。在此基础上，各地方盐政部门也出台具体细则，规范食盐生产、销售、储存流通等各个环节。然而，这些法令
7、法规在实际操作过程中，却也还是出现了一系列问题，需要加以改进。1. 完善定价机制现在食盐采取分区销售，统一定价，食盐的供给量和定价都有是由政府制定。但是现实情况确是定价机制并不完善，定价的依据不明确，各个地区之间供给与需求也不能达到很好的均衡。因此，盐政在强化食盐生产销售过程中的监管同时应引入市场机制，利用无形的手调控食盐的产量与价格，达到效率的最大化。2. 缩短流通环节，明确分工，提高管理效率目前，食盐从出厂到消费环节，要经过省级盐业公司、市级、县级三级批发，再经零售商才能到消费者消费。由于三级批发，层层加价，另外机构重叠，造成管理人员多，劳动效率低，无形中也拉高了食盐价格。因此，简化流通环
8、节，采取更加直接的销售方式有利于简化销售过程，抑制食盐价格。此外，还应该对冗杂的部门进行裁撤和合并，明确各级部门职责以及相关工作人员的分工，以杜绝监管盲区，切实提高验证部门的工作效率。3.将政企分离，强化监管职责政企不分，专营权和监管权合二为一，导致许多地方专营扩大化，监管弱化。到目前为止，食盐专营没有建立与专营政策相适应的管理体制和运行机制。在专营政策执行过程中因为利益、责任主体多元化，出现了一系列条块分割的现象。我国大部分地区的盐政管理和经营队伍是一套机构两块牌子，各地盐务局是盐业管理政策的制定者、盐政执法者、生产企业的上级主管，同时又是盐产品的经营者。因此，政企分离势在必行。政企分离首先
9、要实现机构的一分为二，一部分是由高素质执法人员组成的行政部门；另一部分是由专业化的经营管理人员组成的经营部门。如此一来不仅能在很大程度上提高两个部门的工作效率，而且可以形成经营部门专业化生产，行政部门大力监管的良好局面。 二 强化盐政联合执法，开拓市场新局面 - 3 -在食盐的生产，流通，仓储，销售过程中。除盐政部门之外，还涉及工商部门、交通管理部门、 质量监督部门等。因此，必须多部门联动，强化盐政联合执法。除了跨部门的联合执法，跨区域联合执法同样重要。(一)坚强多部门、多地区协作，强化联合执法1. 加强各部门协作盐政执法的主力虽然是盐政部门，但在执法过程中往往会涉及到公安部门、工商部门、 质
10、量监督部门等多个部门。因此要做好盐政执法工作必须密切与其他部门联系，组成联合执法小组。只有多部门联合联动才能从根本上解决盐业犯罪问题。（1）盐政执法过程中，经常会出现犯罪分子阻挠执法，伤害执法人员的情况。此外，私盐销售常出现制贩一条龙的犯罪团伙，想要做到一网打尽是很困难的。这种时候，尝试和公安部门合作。组成“公安、盐业联合执法领导小组”，进一步强化盐业部门和公安部门的执法协作，全力保障盐政执法的顺利进行以及人民群众身体健康和生命安全。（2）私盐假盐最终都将在市场、超市、以及各个零售店出售。而工商部门作为与市场联系最为紧密的部门，掌握着作为私盐假盐潜在销售渠道 市场的信息。因此，与工商部门的合作
11、意味着盐政执法可以减少盲区，减少漏网之鱼出现的可能性，同时可以全面提高执法效率。可以说，堵死了私盐假盐的销售渠道，即使对假盐私盐制造、贩卖者的致命一击。（3）现在市场上存在着不少的假盐私盐，少数私盐假盐的仿冒程度较高，很难直接识别。此时就需要质量技术监督部门的协作，加强对市场上出售食盐的质量监督和检验。盐政部门可以和质量技术监督部门建立长效合作机制，不定时地对市场、超市、零售店中出售的食盐进行抽样检查。让假盐私盐无处藏身，切实保证广大人民群众的合法权益以及身体健康和生命安全。（4）除了以上三个部门之外，交通管理部门、卫生部门、新闻媒体同样是协作的对象。通过与交通管理部门协作，不仅可以加大对私盐
12、假盐运输过程中的监管力度，起到震慑作用；通过与卫生部门协作，可以让广大群众了解食盐相关知识，认识私盐假盐对社会公民的危害，树立自觉抵制假盐私盐的意识；而媒体作为社会的传声筒，则可以起到很好的宣传作用，同时也能起到威慑盐业犯罪作用。2. 加强区域协作，促进联合执法虽然食盐专营办法中明确规定食盐禁止跨区销售，但是部分犯罪分子为了利益而不惜铤走险。像这类跨区盐业犯罪就需要多地区盐业部门密切协作，联合执法。（1）只有做到知己知彼才能达到百战不殆。做好盐业执法工作，首先各地要全面了解了合作地区各县（市）盐业市场现状。并在此基础上规划出全面可行的检查方案，依照减产方案进行全面细致的检查专项联合行动，尤其吧
13、工作重点，放在边境接壤区域的城乡结合部、农贸市场、转代批营销网点、食品生产加工企业等。对检查过程中发现问题，要持积极、务实态度，为联合执法工作，奠定良好合作基础。（2）搭建盐政执法交流信息共享、资源整合的平台，加强沟通，建立互访、联动，长效管理机制，积极配合。各执法队要积极沟通交流，根据边界盐业市场的实际情况联合查处涉盐违法案件，灵活组织开展各种形式的经验交流，完善信息共享制度，通报盐业市场出现的新情况和新问题，提高执法效能。（3）相互学习、取长补短。充分吸取双边的先进工作经验方法，寻找到了各自不足和差距。通过学习，提高行政水平。针对当前盐政管理市场出现的新情况、新问题，抓好执法人员的业务交流
14、和学习，不断完善执法手段，提高执法业务水平，切实增强打击违法行为的能- 4 -力，为进一步巩固联合执法成果，共建和谐稳定的盐业市场奠定坚实的基础。（4）扩大宣传影响和社会效应。及时向新闻媒体发布执法成果和典型案例，有条件的要在检查时邀请新闻媒体随行，及时进行宣传；要将有关盐业法律法规、食盐专营知识、碘盐知识向受检户进行讲解，使群众了解碘盐与无碘、劣质盐的区别，做到自觉购买合格食盐；在集贸市场人群聚集的地点利用车载广播进行宣传，使广大群众知道打击盐业违法的重要性及举报奖励办法和途径。2三 通过改革，打造多元化的经营管理新模式随着食盐专营的弊端不断显露，社会上要求打破食盐专营的呼声似乎是一浪高过一
15、浪。食盐专营改革可以说是箭在弦上，不得不发。然而问题的重点在于，食盐作为关系着全国人民身体健康和身体素质的生活必需品，食盐专营应该朝着怎样的方向，以怎样的尺度来进行改革。才能既保证其生产效率、经济利益不断提高，又保证不会因为食盐的市场化而使其质量难以得到保障，进而影响全民的健康水平。（一）坚持市场和效益原则市场化无疑使提高企业效率的最好手段，通过市场的调控实现资源的最优化分配，实现供给与需求的动态平衡。这一过程中将会大大提高盐业的生产效率，从而一定程度上降低食盐的市场价格。1. 实施盐业企业改制可以说，盐业企业改制是盐业改革的前提条件。只有真正成为独立的市场个体，才能在市场中发挥主动性和积极性
16、。首先应破解盐业经营企业人员冗杂、机构重叠低效的难题。长期以来形成的盐业经营企业人员冗杂、体制不顺的问题已成为制约盐企市场化改革发展的瓶颈。要破解这一难题，关键在于体制机制的创新，盐业企业要适应市场经济竞争的需求，就必须彻底改革专营时期形成的集体经济模式下的体制机制。可参照现代企业管理制度实行盐企全员起立，全部解除身份，然后竞争上岗实行股份制改革的做法，竞聘上岗的领导团体组合各岗位人员，充分体现能者上、平者让、庸者下的竞争机制，新的企业通过人人参股，在企业内部真正塑造“以人为本 ”的治企理念，真正形成“ 以企为家，员工与企业共生存、同荣辱 ”的企业精神和企业文化，最终实现盐业经营企业轻装上阵，
17、多元化经营的发展目标。2. 建立完善的物流配送体系，实现多元经营原有的物流配送体系在一定程度上有着层次重叠，分工不明确，效率低下等弊端。所以在盐业企业改革背景之下，十分有必要对食盐的物流配送网络进行重新的规划，划分出明确的层次，明确各层分工。具体有以下几点。（1）国家级配送中心和食盐集中分装中心，设立在产区，假借生产厂家源源不断的原盐集中分装，以减少短途中转搬运成本。成品出厂即调拨各配送中心。（2）省级调拨配送中心的设立,按全年总销量计算，结合物流模型的选型，合理设置配送中心数量，其职责是依据计划指令，处理流通信息，负责装运点的食盐配送，直达配送。（现在设在樟树的国家级中心与省级中心机构、业务
18、已合并。 ）（3）区域配送中心作为配送、储备的主体，应破旧立新，即变革现有沿用 60 年代学前苏联“拖拉斯“的销区划分和组织机构模式，以科学的经济流向，结合发达的交通现状，充分利用现有的仓储设施、设备，将地市县盐业公司改造为各区域配送中心的分销站点或称分公司，条件具备的区域可先行考虑试点，以点带面，形成从配送中心到广大消费者之间的分销网络，合理地重新设置机构及明确名称，划定归属及辖区，实现食盐批发业务扁平化运作。集团公司从管理 44 个地市县公司到直管三、五个区域中心，组织资源增值活动将- 5 -很明显，并逐步完成地市县公司的功能转换进而深度挖掘终端市场，增值渠道。（4）地市县盐业公司改造的分
19、销站点以下设基本单位，以经营连锁的方式，采用特许或授权连锁经营方式，布局食盐终端营销网络，直致辐射零售终端客。3（二）坚持政府监管原则盐业事关国计民生，因此在走市场化经营道路的同时，由于市场调节自身存在着够有弊端，政府一定加强监管、严格把关，切实保证食盐的质量和安全。切实对广大人民群众的切身利益和身体健康做出应有的贡献。实现政企分离之后，单纯作为行政部门的各级盐政局的最主要任务便是盐政执法。而实现政企分离之后的食盐市场形势会更加复杂多样。这就要求盐政执法部门要多管齐下解决这一问题。1. 做好盐业企业资格审查和监督做好盐业企业的资格审查，将关系国计民生的食盐交给真正有资质、有能力、有信誉、有效率
20、的规模化企业经营，将那些不具备相关资质的企业拒之门外，才能做到从根本上把好质量关、安全关。完成资格审查并不代表盐政执法部门在这一环节之上就可以一劳永逸了。高度市场化的经济体制下，企业经常会一味追求利益最大化，从而在产品质量上出现问题。对此，盐政执法部门要做好监管工作，做到警钟长鸣，彻底杜绝相关企业的投机取巧行为。2. 打击制售私盐假盐等违法犯罪行为从理论上而言，盐业企业实现市场化经营之后，生产成本会大大降低，进而食盐的市场价格也会大幅下降。这大大降低了非法制售私盐假盐等违法犯罪行为的利润空间，会使得该类违法犯罪行为大大减少。但即使如此，盐政执法部门也不能有丝毫的懈怠。提高自身行政水平，加大巡查力度和打击力度，让制售私盐假盐等违法犯罪行为彻底失去生存土壤。参考文献1，论市场经济条件下的食盐专营 日期：2005-02-22 来源：中国盐业 作者：谷安武 2，推进盐业市场化改革 探索多元化发展之路2011-01-17 来源：中国化工网3，宜春公司经理黄湘辉谈如何应对盐业体制改革2009-07-20来源：江西盐业网 作者：黄湘辉
