1、3-1城鄉新風貌與綠建築之推動大 綱一、都市擴張與鄉村景觀二、鄉村景觀規劃實例探討2.1 德國國土規劃及景觀維護的發展2.2 英格蘭鄉村署及鄉村景觀相關計畫三、國內鄉村景觀與城鄉風貌計畫3.1 國土規劃與鄉村景觀發展3.2 景觀法之實施3.3 創造城鄉新風貌四、 結論與建議3-2鄉村景觀與城鄉風貌鄉村景觀與城鄉風貌鄭曉昀 王鑫台大地理環境資源學 台大地理環境資源學研究所研究生 研究所教授摘 要在 台 灣 地 小 人 稠 、 發 展 快 速 的 背 景 之 下 ， 城 鄉 空 間 日 漸 成 為 一 個 密 不 可 分 的連 續 體 。 但 對 於 同 時 具 備 了 生 產 性 及 休 閒 性
2、 的 鄉 村 環 境 而 言 ， 漫 無 目 的 的 都 市擴 散 反 而 造 成 了 新 舊 夾 雜 、 土 地 利 用 零 散 的 景 觀 衝 擊 。 本 文 主 要 針 對 鄉 村 景 觀規 劃 的 制 度 面 及 實 行 面 進 行 探 討 ； 從 國 內 城 鄉 發 展 對 鄉 村 景 觀 的 影 響 開 始 ， 就德 國 國 土 規 劃 中 景 觀 部 門 的 應 用 發 展 ， 以 及 英 格 蘭 鄉 村 署 在 處 理 鄉 村 景 觀 評 估時 的 作 業 方 式 ， 作 為 案 例 探 討 。 並 對 照 國 內 現 有 城 鄉 風 貌 改 造 等 相 關 計 畫 ， 進行
3、比 較 及 提 出 建 議 方 向 。一 都 市 擴 張 與 鄉 村 景 觀隨 著 都 市 化 腳 步 的 邁 進 ， 台 灣 的 人 口 高 度 集 中 於 主 要 的 都 會 區 。 過 多 人 口 及產 業 藉 著 交 通 發 展 漸 漸 往 邊 緣 地 區 擴 散 ， 在 已 開 發 區 的 四 周 形 成 都 市 邊緣 （ urban fringe） ， 包 括 都 市 中 心 的 周 邊 土 地 、 鄰 近 市 郊 的 環 境 及 與 其 毗 鄰的 鄉 村 （ 曾 明 遜 ， 1995） 。 由 於 缺 乏 政 治 組 織 及 必 要 的 計 畫 手 段 應 付 都 市 化 現象
4、的 擴 張 ， 因 此 都 市 邊 緣 不 但 呈 現 殘 破 荒 涼 的 景 象 ， 也 形 成 無 明 顯 空 間 界 線 的 城 鄉 連 續 體 （ rural-urban continuum） （ 營 建 署 ， 1990； 張 俊 彥 ，2000） 。在 區 域 計 畫 法 中 ， 此 連 續 體 二 分 為 都 市 土 地 及 非 都 市 土 地 。 雖 然 非 都市 土 地 可 再 分 為 特 定 農 業 區 、 一 般 農 業 區 、 工 業 區 、 鄉 村 區 、 森 林 區 、 山 坡 地保 育 區 、 風 景 區 、 國 家 公 園 區 、 河 川 區 及 其 他 特 定
5、 區 等 10 種 ； 但 這 些 地 區均 可 視 為 廣 義 的 鄉 村 地 區 （ 王 鑫 ， 2002a） 。 更 進 一 步 的 說 ， 鄉 村 源 於 農 業 區域 ， 原 是 以 農 業 生 產 為 主 的 非 都 市 土 地 ， 大 部 分 作 為 作 物 栽 植 、 水 產 養 殖 或 放牧 等 用 途 ； 又 因 遠 離 人 口 集 中 區 域 ， 居 民 與 周 遭 的 自 然 環 境 結 為 一 體 ， 發 生 緊密 的 關 係 ， 故 近 自 然 環 境 所 占 的 比 重 遠 大 於 都 市 地 區 。 早 期 鄉 村 土 地 利 用 集 中於 居 住 、 農 林
6、使 用 及 能 源 取 得 ， 隨 著 居 民 數 提 高 及 需 求 多 樣 化 ， 範 圍 擴 及 休 閒 、自 然 保 護 及 景 觀 維 護 、 水 資 源 涵 養 、 工 商 及 服 務 業 、 汙 水 處 理 及 基 層 設 施 等 ，今 日 的 鄉 村 已 具 備 多 種 使 用 的 型 態 （ 行 政 院 經 建 會 都 市 及 住 宅 發 展 處 ，3-31997； 陳 明 燦 ， 1993） 。承 上 所 言 ， 鄉 村 所 涵 蓋 的 範 圍 從 都 市 計 畫 之 外 的 地 區 ， 直 到 半 自 然 的 生 態 系 。相 較 於 都 市 ， 鄉 村 的 產 業 型
7、態 對 自 然 環 境 的 依 存 度 較 大 ， 也 較 能 反 映 人 地 互 動的 模 式 。 因 此 鄉 村 不 僅 是 一 個 名 詞 ， 更 在 區 域 空 間 上 扮 演 了 重 要 的 角 色 （ 張 俊彥 ， 2000） 。 現 代 社 會 下 的 鄉 村 ， 不 僅 生 產 糧 食 及 原 料 ， 同 時 也 供 應 景 觀 與 優 美 的 近 自 然 環 境 ， 是 自 然 保 育 與 景 觀 維 護 的 場 所 （ 劉 健 哲 ，1997） 。 然 而 台 灣 長 期 追 求 經 濟 成 長 ， 使 得 早 期 因 應 自 然 環 境 條 件 而 衍 生 的 城鄉 發
8、展 空 間 特 色 ， 在 工 業 化 與 都 市 化 的 影 響 下 趨 同 演 變 ， 造 成 既 有 環 境 脈 絡 的破 碎 化 （ 營 建 署 ， 2002） 。 在 鄉 村 多 樣 化 的 利 用 類 型 之 間 ， 由 於 缺 乏 具 有 先 見的 良 好 規 劃 ， 反 映 在 鄉 村 景 觀 上 ， 呈 現 出 新 舊 夾 雜 、 土 地 利 用 零 散 的 狀 態 （ 經建 會 住 都 處 ， 1997） 。景 觀 是 一 種 高 價 值 的 非 再 生 性 資 源 ， 對 人 為 管 理 產 生 的 變 化 也 極 具 抗 拒 性 ；一 旦 遭 到 破 壞 ， 就 很 難
9、 再 復 原 （ 王 鑫 ， 1997） 。 都 市 擴 張 過 程 中 ， 無 可 避 免地 影 響 了 鄉 村 景 觀 的 和 諧 ， 改 變 了 它 原 有 的 功 能 。 在 台 灣 僅 有 管 制 機 關 而 無 規劃 機 關 的 情 況 下 ， 鄉 村 不 但 無 法 隨 著 社 會 變 遷 與 發 展 ， 呈 現 新 的 風 貌 ， 反 而 喪失 原 有 純 樸 並 與 大 自 然 共 生 的 特 色 ， 使 鄉 村 景 觀 問 題 越 趨 明 顯 （ 經 建 會 住 都 處 ，1995、 1997） 。 因 此 本 文 希 望 藉 由 回 顧 國 內 外 案 例 ， 探 討 鄉
10、 村 景 觀 的 合 理 規 劃 ，並 提 出 建 議 方 向 。二 鄉 村 景 觀 規 劃 實 例 探 討在 國 外 ， 特 別 是 擁 有 悠 久 農 耕 田 園 文 化 的 歐 洲 國 家 ， 同 樣 面 臨 了 城 鄉 發 展 及景 觀 衝 擊 的 問 題 。 本 文 以 德 國 和 英 格 蘭 鄉 村 署 的 景 觀 規 劃 架 構 為 例 ， 檢 視 國 外的 城 鄉 景 觀 如 何 納 入 國 土 計 畫 及 實 質 作 業 之 中 ； 前 者 可 視 為 城 鄉 景 觀 與 上 位 計畫 的 縱 向 連 結 ， 後 者 則 為 實 務 面 的 探 討 。2.1 德 國 國 土
11、規 劃 及 景 觀 維 護 的 發 展德 國 的 國 土 規 劃 十 分 嚴 謹 ， 依 行 政 區 大 小 、 規 劃 性 質 的 不 同 ， 由 上 而 下 分 為四 個 層 級 ： 聯 邦 國 土 綜 合 開 發 方 案 邦 綜 合 發 展 方 案 及 計 畫 區 域 計 畫 城 鄉 計 畫 （ 林 六 合 ， 2000） 。 每 一 層 級 中 ， 不 但 有 一 般 性 的 空 間 發 展 計 畫 法 或規 劃 法 ， 更 平 行 列 入 了 自 然 保 護 法 、 環 境 保 護 法 、 景 觀 法 等 。 近 年 來 ， 國 土 規3-4劃 的 重 點 有 下 列 幾 項 （ 陳
12、 明 燦 ， 1994） ：1. 自 然 資 源 的 審 慎 使 用 與 規 劃2. 加 強 現 有 空 間 結 構 之 相 關 分 析3. 探 索 與 環 境 相 容 之 地 域 性 發 展 構 想德 國 基 本 法 在 1994 年 的 二 度 修 改 條 文 中 ， 增 定 條 款 明 定 環 境 保 護 為 國 家 發 展之 方 針 目 的 。 而 聯 邦 自 然 保 育 法 （ Federal Nature Conservation Act 1976） 中 ， 明 定 各 邦 應 依 區 域 特 色 制 定 適 當 法 律 ， 以 落 實 自 然 保 護 及 維 護 景觀 之 目 標
13、 ： 無 論 是 建 成 地 或 無 人 居 住 地 ， 都 需 保 護 、 經 營 及 發 展 其 自 然 和 景 觀 。 使 自 然環 境 中 ， 自 然 系 統 的 承 載 量 、 自 然 資 源 的 有 效 利 用 、 野 生 物 棲 地 及 其 多 樣 性 、特 殊 特 質 和 自 然 地 景 之 美 能 保 存 下 來 ， 作 為 人 類 生 活 的 基 礎 並 預 留 休 閒 空 間 而 地 區 性 的 景 觀 法 規 中 ， 也 落 實 了 聯 邦 自 然 保 護 法 的 理 念 ， 作 出 極 為 詳 細 明 確之 規 定 （ Woodruffe, 1989； 李 桃 生 、
14、 陳 清 香 ， 1996） 。以 區 域 性 的 農 村 重 劃 來 說 ， 規 劃 內 容 不 僅 關 注 農 地 本 身 ， 更 採 取 多 角 進 行 的原 則 。 規 劃 初 期 ， 即 考 慮 農 業 鄉 村 景 觀 維 護 三 者 的 關 係 ， 然 後 配 合 上 位法 案 （ 農 地 重 劃 法 ） 條 文 ， 針 對 上 列 三 者 的 地 方 特 性 再 擬 定 構 想 及 目 標 ， 最 後進 行 細 部 規 劃 ， 付 諸 執 行 。 如 此 一 來 ， 不 但 農 地 本 身 的 重 劃 目 標 得 以 達 成 ， 也同 時 兼 顧 了 鄉 村 發 展 及 景 觀
15、維 護 。 各 個 項 目 雖 是 獨 立 發 展 ， 但 卻 在 國 土 與 區 域計 畫 之 下 相 互 配 合 ， 達 到 各 種 規 劃 及 建 設 的 目 標 （ 劉 健 哲 ， 1997） ， 使 鄉村 景 觀 不 但 與 全 國 規 劃 系 統 接 軌 ， 也 在 區 域 規 劃 中 受 到 應 有 的 重 視 。 因 此 在 德國 國 土 規 劃 系 統 中 ， 景 觀 部 門 藉 由 其 在 國 土 規 劃 中 的 法 定 地 位 ， 廣 泛 地 進 行 鄉村 發 展 及 景 觀 規 劃 （ 如 圖 1） 。3-5圖 1 德 國 景 觀 規 劃 與 國 土 規 劃 之 關 係
16、（ 資 料 來 源 ： 陳 明 燦 ， 1994； 引 自 Mrass, W.& Umdrick zur Vorlesnng, 1991）2.2 英 格 蘭 鄉 村 署 及 鄉 村 景 觀 相 關 計 畫英 國 的 鄉 村 規 劃 起 源 很 早 ， 二 次 大 戰 後 ， 即 由 郡 政 府 開 始 實 施 城 鄉規 劃 法 （ Town and Country Planning Act, 1947） 。 與 德 國 不 同 的 是 ， 英 國發 展 出 鄉 村 管 理 的 專 業 機 構 ， 有 關 鄉 村 的 規 劃 、 研 究 、 推 廣 、 輔 導 、 管 理 等 ，均 屬 環 境
17、部 管 轄 的 範 圍 （ 王 鑫 ， 2002b） 。 1999 年 ， 環 境 部 之 下 的 農 村 發 展委 員 會 （ Rural Development Commission） 及 鄉 村 委 員 會 （ Countryside Council） 合 併 成 為 英 格 蘭 鄉 村 署 （ The Countryside Agency） ， 主 要 負 責部 門 規 劃國 土 規 劃地域性總體規劃規劃階層行政階層景 觀 規 劃 （包括）：a.促 進 總 體規 劃 之 概 況方 案 或 計 畫b.部 門 性 之景 觀 規 劃農業規劃 交通規劃 水利規劃d.促進景觀部門之措施，如：景觀
18、方案自然保護方案 休憩方案階段 1.促進景觀規劃措施景觀綱要計畫景觀計畫針對自然保護針對休憩針對自然保護針對休憩階段 2.促進景觀規劃措施階段 3.促進景觀規劃措施綠 景 計 畫農地重劃規劃農道及排水灌溉景觀維護伴隨計畫先前性調查促進景觀規劃措施促進景觀規劃先前性草案建築草案景觀維護施行計畫促進景觀規劃措施景觀維護施行計畫促進景觀規劃措施施行計畫 景觀維護施行計畫e.景觀計畫評鑑報告書f.環境相容性評估g.部門性之資料如：調查內容圖片評估成果平 行 劃 分國土綜合開發方案聯 邦區域計畫行政區域 區 域縣市發展計 畫縣 市鄉 鎮土地計畫營造計畫邦開發方案及計畫邦垂 直 畫 分3-6保 育 和 強
19、 化 鄉 村 、 促 進 鄉 村 居 民 獲 得 社 會 公 平 及 經 濟 發 展 機 會 ， 並 幫 助 全民 共 享 鄉 村 特 色 （ 王 鑫 ， 2002b） ， 造 就 了 英 國 鄉 村 良 好 的 規 劃 體 制 及 多 樣 化的 景 觀 。 英 格 蘭 鄉 村 署 所 處 理 的 鄉 村 事 務 十 分 廣 泛 ， 從 人 文 面 、 社 經 面 到 自 然資 源 ； 並 藉 由 許 多 出 版 品 （ 部 分 可 由 網 上 取 得 ） ， 使 資 訊 廣 為 流 傳 至 一 般 大眾 。 以 下 舉 出 鄉 村 署 在 從 事 鄉 村 景 觀 規 劃 時 ， 實 際 進
20、行 的 工 作 ：1. 地 景 特 質 評 估 （ Landscape Character Assessment） 1英 格 蘭 鄉 村 署 由 於 綜 理 了 許 多 不 同 的 鄉 村 保 護 區 ， 如 國 家 公 園 、 傑 出 自 然美 地 區 、 保 育 林 地 、 國 家 步 道 、 海 岸 襲 產 等 ， 因 此 發 展 了 一 套 完 整 的 方 法 與 技術 進 行 地 景 評 估 ； 並 藉 由 系 統 性 地 描 述 地 景 特 徵 及 特 質 ， 進 行 全 國 性 統 一 的 鄉村 景 觀 調 查 。 在 應 用 方 面 ， 該 評 估 可 處 理 後 續 政 策
21、計 畫 、 發 展 潛 力 、 環 境 承載 力 、 環 境 影 響 評 估 等 問 題 ； 在 地 景 保 育 經 營 上 ， 也 可 進 行 策 略 發 展 、 規 劃 製圖 、 土 地 利 用 配 置 等 。 地 景 特 質 評 估 流 程 主 要 可 分 為 兩 階 段 進 行 ：(1)特 質 描 述 階 段 （ landscape characterisation）(2)決 策 階 段 依 前 一 階 段 結 果 作 規 劃 決 策 基 礎簡 單 來 說 ， 在 特 質 描 述 階 段 中 ， 包 括 目 標 訂 定 、 地 圖 分 析 （ 室 內 作 業 ） 、田 野 調 查 、
22、地 景 特 質 類 型 分 類 及 命 名 ， 並 給 予 客 觀 描 述 。 第 二 階 段 的 決 策 過 程 ，則 是 基 於 前 一 階 段 所 分 析 出 的 地 景 特 質 ， 再 加 入 研 究 者 的 價 值 判 斷 、 綜 合 考 量及 權 益 關 係 人 的 意 見 等 ,研 訂 建 議 的 策 略 及 方 案 。 整 個 地 景 特 質 評 估 的 工 作 、研 究 流 程 及 方 法 可 圖 示 如 下 ：1資 料 來 源 ： www.countryside.gov.uk， 及 Landscape Character Assessment 一 書 摘 要3-7圖 2 地
23、 景 特 質 評 估 作 業 流 程 （資料來源：Landscape Character Assessment, pp.13）目標訂定目的與方向 尺度與細度 人力資源需求 權益人目標自 然 因 子地質 地貌 水文 土壤 植被覆蓋人文社會因子土地利用 聚落 圈地 時間室內作業草擬地景特質類型地景特質區田野調查美學與識覺 感知特性 敏感傾向分類及描述地景特質類型區製圖地景特質類型區描述辨別關鍵特性決策方式訂定方向及準則 參考證據 野外實證制定決策地景強化建議 地景規劃政策 特殊辨別 地景策略守則 發展設計建議階段一特質描述階段二制定決策權益人參與權益人參與權益人參與權益人參與步驟 1步驟 2步驟
24、3步驟 4步驟 5步驟 6成果輸出成果輸出權益人參與3-82. 地 方 襲 產 計 畫 （ Local Heritage Initiative） 2地 方 襲 產 計 畫 的 主 要 目 的 是 為 了 幫 助 居 民 對 當 地 的 地 景 、 地 標 、 傳 統 及 文 化 ，有 更 深 入 的 了 解 及 促 進 關 懷 ， 使 居 民 能 重 新 評 價 他 們 所 熟 悉 的 環 境 與 他 們 生 存的 地 方 。 這 項 計 畫 至 今 已 推 行 了 10 年 。 所 謂 地 方 ， 是 指 由 在 地 居 民 所 發起 、 支 援 的 計 畫 ； 襲 產 ， 就 是 承 襲
25、自 前 人 的 地 方 重 要 資 產 ； 而 計 畫 ，則 是 政 府 提 出 的 公 共 利 益 方 案 ， 據 以 長 期 維 護 這 些 地 方 襲 產 。地 方 襲 產 主 要 包 括 五 項 , 其 內 容 概 述 如 下 ：考 古 襲 產 ： 如 山 丘 堡 壘 、 墳 丘 、 壕 溝 、 耕 地 遺 址 、 古 村 落 遺 址 等今 日 所 見 的 地 景 ， 是 由 人 類 過 去 的 活 動 不 斷 再 造 而 來 ， 並 留 下 許 多 重 要 的視 覺 特 徵 。 調 查 作 業 可 從 文 獻 、 古 地 圖 、 書 籍 或 繪 畫 中 開 始 ， 然 後 以 田 野
26、調 查 重 建 歷 史 。自 然 襲 產 ： 如 田 埂 、 水 澤 、 池 塘 、 河 溪 、 石 楠 叢 、 溫 泉 、 蘆 葦 叢為 地 方 性 的 地 景 現 象 及 野 生 物 棲 地 。 調 查 方 法 很 簡 單 ， 可 由 拍 照 、 繪 圖 、或 記 錄 野 生 物 資 料 進 行 。 此 外 ， 也 可 使 用 地 景 評 估 方 法 ， 作 為 未 來 規 劃 或保 育 之 用 。建 築 物 襲 產 ： 如 穀 倉 、 水 井 、 門 牆 、 紀 念 碑 、 橋 樑 、 里 程 碑 、 建 築 細 部 、 紀念 館 、 鄉 村 綠 地 、 傳 統 標 誌 為 地 方 上
27、獨 特 的 建 築 元 素 及 特 徵 。 可 由 建 築 形 式 以 及 建 築 材 料 兩 方 面 進 行調 查 ， 而 其 他 細 部 現 象 ， 如 教 堂 的 彩 色 玻 璃 、 碑 石 、 電 話 亭 等 ， 都 可 深 入探 究 。習 俗 及 傳 統 文 化 襲 產 ： 如 地 名 、 公 共 空 間 、 景 點 、 鄉 間 古 道 、 故 事 、 詩 、 歌謠 、 方 言 、 傳 統 、 名 人 以 及 當 地 居 民 習 習 相 關 的 歷 史 及 文 化 活 動 。 由 於 趨 同 演 變 的 潮 流 ， 很 多 地方 色 彩 因 而 消 失 ， 因 此 亟 需 維 護 傳
28、 統 文 化 及 古 早 生 活 方 式 ， 傳 承 舊 有 文 化襲 產 。產 業 襲 產 ： 如 煙 囪 、 窯 、 驛 馬 車 道 、 採 石 場 、 礦 坑 、 廢 石 堆 、 磨 房 、 木 桶 、水 圳 、 鍋 爐 、 車 道與 地 方 性 重 要 產 業 相 關 的 具 體 現 象 。 特 別 是 聚 落 形 成 都 與 當 地 早 期 產 業 有關 ， 可 由 地 名 或 交 通 建 設 來 發 掘 其 中 奧 秘 。地 方 襲 產 計 畫 在 英 格 蘭 各 地 已 有 許 多 成 功 的 、 或 正 在 進 行 的 案 例 ， 各 個 案 例 著重 的 襲 產 類 型 視
29、其 所 在 地 方 特 色 及 所 欲 發 展 的 方 向 而 定 ， 從 一 種 到 多 種 都 有 。有 關 當 局 提 供 了 各 種 容 易 取 得 、 且 說 明 詳 細 的 資 訊 參 考 ， 也 以 淺 顯 易 懂 的 方 式建 立 了 標 準 化 的 進 程 。 可 以 說 ， 地 方 襲 產 計 畫 使 地 景 特 質 評 估 在 地 方 性 調 查 上 ，得 到 落 實 及 發 展 。 兩 相 結 合 之 下 更 顯 出 英 格 蘭 地 區 景 觀 的 特 色 。 2 資料來源：www.lhi.org.uk3-9三 國 內 鄉 村 景 觀 與 城 鄉 風 貌 計 畫回 顧
30、德 國 及 英 國 的 案 例 之 後 ， 接 著 探 討 台 灣 的 鄉 村 景 觀 發 展 及 其 與 國 土 規 劃 、城 鄉 風 貌 塑 造 的 關 係3.1 國 土 規 劃 與 鄉 村 景 觀 發 展台 灣 的 國 土 計 畫 體 系 ， 從 民 國 68 年 所 擬 定 的 台 灣 地 區 綜 合 開 發 計 畫 ， 到 近 期 的 國 土 綜 合 發 展 計 畫 ， 大 致 都 遵 循 著 ： 國 土 計 畫 區 域 計 畫 縣 市 綜 合 發 展 計 畫 都 市 非 都 市 土 地 使 用 管 制 計 畫 的 次 序 。 早 期 國 土 利 用 為人 詬 病 之 處 ， 在 於
31、 上 位 綜 開 計 畫 缺 乏 法 源 依 據 ， 使 下 位 計 畫 失 去 全 面 性 的 管 制目 的 、 標 準 與 總 量 控 制 （ 李 永 展 ， 1999） 。 加 上 都 市 發 展 迅 速 ， 因 此 切 斷 城鄉 連 續 體 的 都 市 非 都 市 土 地 使 用 管 制 計 畫 已 不 符 所 需 ， 在 此 背 景 之 下 城 鄉 計畫 法 的 需 求 應 運 而 生 。 城 鄉 計 畫 法 草 案 （ 內 政 部 90 年 版 ） 中 ， 最 重 要 的 精神 是 將 原 有 都 市 與 非 都 市 土 地 使 用 的 個 別 規 劃 管 制 ， 改 由 以 市
32、、 鄉 、 鎮 等 行 政單 位 一 元 化 管 理 。 此 一 方 案 若 開 始 推 行 ， 則 城 鄉 之 間 法 令 不 明 的 情 形 ， 應 可 得到 改 善 。 但 就 整 體 規 劃 系 統 來 看 ， 所 關 注 的 城 鄉 問 題 仍 偏 重 硬 體 建 設 面 以 及 各種 限 制 規 範 ， 如 開 發 機 制 、 用 地 取 得 、 經 費 來 源 、 管 制 類 別 等 。 與 德 國 相 較 ，明 顯 缺 少 對 自 然 資 源 及 景 觀 維 護 的 關 注 。 因 此 ， 國 土 計 畫 偏 重 追 求 短 期 經 建 成果 ， 而 未 能 將 資 源 永 續
33、 利 用 的 觀 念 融 入 其 中 （ 李 永 展 ， 1999） 。在 此 政 策 背 景 之 下 ， 台 灣 鄉 村 地 區 的 景 觀 也 是 問 題 叢 生 。 分 析 其 成 因 ， 大 致不 脫 規 劃 建 設 、 管 理 實 務 、 法 令 制 度 幾 個 層 面 （ 營 建 署 ，www.cepd.gov.tw） 。 行 政 院 經 建 會 都 市 與 住 宅 發 展 處 於 1995、 1997 年 ，分 別 對 國 內 農 村 規 劃 及 鄉 村 景 觀 問 題 及 對 策 進 行 研 究 。 綜 合 該 研 究 中 對 鄉 村 景觀 的 分 析 及 問 題 探 討 ，
34、可 以 歸 納 出 幾 個 重 點 ：1. 以 方 便 為 原 則 ， 沒 有 費 心 經 營 ：鄉 村 地 區 一 則 經 濟 狀 況 較 差 ， 二 則 景 觀 美 化 概 念 薄 弱 ， 所 以 缺 乏 空 間 利 用 上的 合 適 配 置 以 及 環 境 規 劃 。 居 民 對 環 境 的 利 用 觀 念 以 方 便 為 原 則 ， 特別 是 在 私 人 可 控 制 的 範 圍 ， 更 因 為 沒 有 統 一 的 標 準 或 限 制 ， 使 得 景 觀 因 許 多 的 方 便 而 呈 現 雜 亂 的 狀 況 。2. 缺 乏 地 方 特 色 及 規 劃 理 念3-10承 上 所 言 ，
35、因 為 方 便 所 帶 來 的 單 一 均 質 化 ， 使 得 相 似 的 景 觀 充 斥 在 鄉 野 田間 ， 缺 少 地 方 特 色 。 而 近 自 然 景 觀 也 因 人 為 利 用 的 趨 同 （ 如 坡 地 多 種 檳 榔 、 沙洲 開 墾 為 田 地 、 河 道 上 常 有 防 沙 壩 ） ， 而 無 法 反 映 因 地 適 宜 的 特 性 。3. 法 令 規 劃 不 清 ， 且 違 規 者 多鄉 村 景 觀 雜 亂 的 問 題 ， 很 多 是 根 源 於 無 法 令 可 管 ， 所 以 居 民 也 樂 得輕 鬆 ， 照 所 認 為 方 便 實 用 的 形 式 自 由 興 建 。
36、然 即 使 有 法 令 限 制 ， 也 時 有 違 規 情形 出 現 。 回 歸 前 面 所 談 到 與 日 後 鄉 村 規 劃 最 為 相 關 的 城 鄉 計 畫 法 ， 如 何 使 鄉 村地 區 在 符 合 標 準 規 範 的 建 設 下 ， 仍 能 顧 及 景 觀 及 地 方 特 色 ， 確 實 是 立 法 上 重 要的 課 題 。4. 生 態 及 環 境 不 受 重 視鄉 村 地 區 可 說 是 人 與 自 然 互 動 最 佳 的 例 證 ， 然 而 早 期 因 追 求 經 濟 發 展 而 犧牲 生 態 環 境 ， 不 但 鄉 村 景 觀 的 特 色 日 漸 消 失 ， 也 影 響 了
37、 永 續 發 展 理 念 的 實 現 。使 得 鄉 村 地 區 至 今 仍 掙 扎 於 環 境 保 育 和 經 濟 開 發 的 兩 難 間 ， 成 為 維 護 鄉 村 景 觀的 一 種 阻 礙 。3.2 景 觀 法 之 實 施雖 然 國 土 綜 合 發 展 計 畫 已 展 現 了 系 統 規 劃 的 前 景 ， 但 其 中 對 環 境 、 地 景 的 明確 規 範 仍 未 見 端 倪 。 有 鑑 於 此 ， 營 建 署 於 2002 年 將 環 境 景 觀 法 與 都 市 觀 瞻 條 例 合 併 為 景 觀 法 ， 促 使 各 級 政 府 積 極 改 善 環 境 景 觀 不 良 問題 ， 並
38、養 成 愛 護 及 美 化 環 境 景 觀 之 習 性 （ 柯 鄉 黨 ， 2002； 景 觀 法 草 案 ，2003/04/17） 。 希 望 透 過 該 法 的 實 施 ， 能 強 化 國 土 計 畫 及 相 關 法 規 對 環 境 景 觀問 題 的 關 注 。根 據 今 年 4 月 17 日 所 修 改 的 景 觀 法 草 案 ， 可 歸 納 出 幾 個 重 點 ：1. 各 地 方 行 政 單 位 主 管 機 關 （ 即 地 方 政 府 ） 應 擬 訂 景 觀 綱 要 計 畫 ， 作 為 實 質 規劃 之 準 則 。2. 劃 設 重 點 景 觀 地 區 ， 作 為 區 內 景 觀 資 源
39、 保 育 、 經 營 及 管 理 之 依 據 ， 並 明定 其 計 畫 。3. 其 他 公 共 空 間 等 人 為 環 境 景 觀 之 改 造4. 獎 勵 及 評 定 優 良 景 觀 規 劃其 中 最 值 得 注 意 的 ， 也 是 景 觀 法 精 神 之 所 在 ， 就 是 重 點 景 觀 地 區 的 劃 設 。 在 草 案 中 ， 重 點 景 觀 地 區 定 義 為 指 景 觀 資 源 豐 富 ， 需 特 別 加 以 保3-11育 、 管 理 及 維 護 ； 或 景 觀 混 亂 ， 需 特 別 加 以 改 善 之 地 區 （ 景 觀 法 草 案 ，2003/04/17） 。 若 是 現 有
40、 的 保 育 、 遊 憩 體 系 如 國 家 公 園 、 風 景 特 定 區 、 森 林 遊樂 區 等 ， 已 有 類 似 之 法 規 對 特 殊 景 觀 加 以 規 範 ， 則 可 不 需 另 外 劃 設 。 而 縣 市 政府 除 劃 設 重 點 景 觀 區 外 ， 也 應 擬 定 重 點 景 觀 計 畫 ， 以 作 為 區 內 景觀 資 保 育 、 經 營 及 管 理 之 依 據 。景 觀 法 的 擬 訂 ， 代 表 有 關 當 局 對 我 們 周 遭 所 能 觸 及 的 自 然 生 態 地 景 、 人 為環 境 地 景 及 生 活 文 化 地 景 ， 已 開 始 有 了 檢 討 及 反
41、思 。 在 實 施 構 想 上 ， 柯 鄉 黨（ 2002） 建 議 由 各 縣 市 擬 定 景 觀 綱 要 計 畫 ， 然 後 分 別 在 都 市 及 非 都 市 地 區 劃 設出 重 點 景 觀 地 區 ， 特 別 訂 定 其 景 觀 計 畫 ； 非 重 點 景 觀 地 區 則 視 情 況 加 強 其 景 觀規 劃 之 審 議 ， 以 配 合 當 地 的 土 地 使 用 計 畫 ， 實 際 影 響 區 域 發 展 的 方 針 及 決 策 。藉 著 重 點 景 觀 地 區 的 劃 設 ， 使 景 觀 資 源 能 如 同 生 物 、 文 化 或 其 他 類 型 資 源 般 受到 保 護 ， 以
42、 發 揮 更 多 的 土 地 效 益 。3.3 創 造 城 鄉 新 風 貌因 應 上 述 種 種 的 城 鄉 發 展 失 衡 及 鄉 村 問 題 ， 行 政 院 經 建 會 與 內 政 部 於 民 國86 年 間 先 後 提 出 城 鄉 景 觀 風 貌 相 關 改 造 方 案 ， 並 配 合 87 年 的 擴 大內 需 方 案 ， 補 助 地 方 政 府 從 事 景 觀 再 造 （ 營 建 署 ， 2002） 。 幾 經 演 變 及 整併 ， 成 為 今 日 的 創 造 城 鄉 新 風 貌 行 動 方 案 ， 並 由 農 委 會 、 經 建 會 、 營 建署 、 內 政 部 社 會 司 、 經
43、 濟 部 商 業 司 、 行 政 院 文 建 會 、 行 政 院 環 保 署 幾 個 單 位 分別 負 責 專 項 景 觀 類 型 之 改 造 。營 建 署 （ 2002） 創 造 台 灣 城 鄉 新 風 貌 工 作 手 冊 說 明 了 景 觀 計 畫 的 操 作 流 程（ 圖 3） 。 若 和 圖 2 中 英 格 蘭 鄉 村 署 的 地 景 特 質 評 估 流 程 相 比 較 ， 可 發 現 地 景特 質 評 估 較 著 重 於 地 理 景 觀 本 身 的 描 述 、 調 查 及 分 區 ； 而 城 鄉 風 貌 景 觀 計 畫 則是 強 調 景 觀 設 計 基 地 與 城 鄉 發 展 及 法
44、 令 之 間 的 連 結 。 就 景 觀 形 成 區 域 的 劃 分 而言 ， 地 景 特 質 評 估 在 架 構 及 組 織 上 較 有 次 序 ， 因 為 它 對 於 景 觀 區 域 經 過 詳 實 的分 析 及 調 查 ， 又 具 有 階 層 性 的 劃 分 標 準 ； 城 鄉 風 貌 景 觀 計 畫 的 分 區 則 直 接 以 景觀 現 況 進 行 劃 分 ， 對 於 小 區 域 的 地 理 特 性 差 異 並 無 深 入 探 討 。 無 論 如 何 ， 兩 者都 可 看 出 以 區 域 尺 度 作 為 景 觀 發 展 的 考 量 。 此 一 操 作 方 式 可 避 免 缺 乏 宏 觀
45、 視 野的 點 狀 開 發 。另 外 ， 城 鄉 新 風 貌 的 景 觀 資 源 類 型 與 英 格 蘭 鄉 村 署 的 地 方 襲 產 計 畫 中 所 述 多 有 相 似 之 處 。 在 城 鄉 新 風 貌 中 ， 景 觀 項 目 可 分 為 三 大 項 ：3-121. 自 然 環 境 （ 大 地 構 造 城 鄉 綠 地 動 植 物 資 源 象 氣 資 源 ）2. 生 活 文 化 （ 傳 統 文 化 資 產 民 俗 節 慶 民 生 育 樂 ）3. 人 為 環 境 （ 土 地 使 用 建 物 線 型 設 施 開 放 空 間 地 標 夜 間 照 明 ） 。與 英 國 地 方 襲 產 的 項 目
46、相 較 ， 則 除 了 礦 業 景 觀 一 項 外 ， 幾 乎 均 已 涵 蓋 。但 最 大 的 不 同 在 於 英 國 地 方 襲 產 計 畫 著 重 於 當 地 人 民 對 自 身 景 觀 的 發 掘 及 保 護 ，而 城 鄉 新 風 貌 景 觀 塑 造 偏 重 於 硬 體 面 的 建 設 ， 也 就 是 由 政 府 補 助 進 行 環 境 改 善 。3-13圖 3 城鄉景觀操作流程 （資料來源：營建署，2002）目 前 政 府 正 在 進 行 的 挑 戰 2008 國 家 發 展 重 點 計 畫 中 ， 水 與 綠 建設 的 地 景 改 善 與 復 育 ， 即 包 括 了 國 土 規 劃
47、 、 生 態 復 育 、 生 態 治 河 、 海 岸環境現況及發展題說明城鄉景觀資源調查暨特性分析城鄉景觀結構分析城鄉整體景觀形塑目標課題訂定城鄉景觀基本構想發展各系統發展策略研擬景觀形成地區劃分地區詳細資料收集整理地區景觀特性分析地區景觀結構分析地區景觀形成目標、準則、擬定景觀形成地區執行策略研擬行動方案研擬城鄉發展背景及定位說明上位及相關計畫都市設計計畫及其他部門計畫課題與實施方案都市設計地區（含都市更新）法令、準則與管制要點景觀意識調查與宣導整體性城鄉景觀計畫地區性景觀環境形成改善計畫3-14生 態 及 城 鎮 地 貌 改 造 。 其 中 城 鎮 地 貌 改 造 沿 用 原 有 城 鄉
48、新 風 貌 的 精 神 ， 繼續 加 以 推 廣 。 可 見 雖 然 城 鄉 風 貌 實 施 上 有 所 偏 缺 ， 卻 是 往 後 鄉 村 地 景 發 展 的重 要 趨 勢 。 正 需 藉 由 城 鄉 新 風 貌 作 理 念 ， 導 引 鄉 村 景 觀 進 行 合 理 、 全 面 性 的發 展 ， 達 到 推 波 助 瀾 的 效 果 。四 結 論 及 建 議從 以 上 英 國 和 德 國 的 案 例 ， 對 照 台 灣 當 前 鄉 村 景 觀 亟 待 改 善 的 狀 況 ， 可 以發 現 不 論 是 英 國 的 專 業 規 劃 管 理 ， 或 是 德 國 的 農 地 重 劃 與 農 村 更
49、新 ， 都 有 一 個明 確 的 上 位 計 畫 ， 以 及 有 力 的 執 行 單 位 。 加 上 政 府 與 人 民 對 環 境 問 題 的 重 視 ，為 鄉 村 景 觀 的 營 造 及 建 設 打 下 良 好 的 基 礎 。 並 在 這 個 基 礎 之 上 ， 繼 續 進 行 其 他軟 硬 體 的 設 施 。 相 形 之 下 ， 國 內 雖 不 乏 鄉 村 地 區 的 計 畫 ， 但 不 僅 缺 乏 如 英 格 蘭鄉 村 署 般 統 籌 運 作 、 執 行 的 單 位 ， 唯 一 能 連 貫 上 下 的 國 土 規 劃 對 於 景 觀 維 護 也著 墨 無 多 。另 外 ， 國 內 學 者 對 鄉 村 景 觀 問 題 的 分 析 及 城 鄉 新 風 貌 的 實 質 規
